行政性失信懲戒機制問題研究

房子舒

摘 要：在現代信用社會體系的建立中，失信懲戒機制發揮著重要的保障性作用。當前，中央文件及人大會議中雖然多次提及有關“信用社會”、“失信懲戒”等內容，但是在行政性失信懲戒的理論與實踐中仍存在法律法規不完善、程序規范不嚴密、失信行為的認定標準不統一以及權利救濟機制不健全等問題。據此，筆者針對性提出應對策略，旨在進一步完善相關問題的研究。

關鍵詞：失信懲戒;行政;法律規范;認定標準;權利救濟

行政性失信懲戒作為失信懲戒機制的重要組成部分之一，是行政主體以信用管理的相關法律法規為依據，對違反信用管理法律法規的失信主體采取記錄、警告、經濟處罰、限制資格、取消市場準入等行政性監管手段，對市場經濟背景下違反信用管理相關法律法規的主體進行懲戒所采取的方式和手段。行政性懲戒的工作重點在于充分利用失信信息，實現懲戒手段的完善與創新，為市場經濟秩序及信用社會體系建設保駕護航。

一、行政性失信懲戒機制存在的問題

（一）法律法規不完善

當前，我國行政性失信懲戒機制相關內容較為分散，各層級法律效力普遍較低。雖然我國在行政審批、法人管理、消防安全等諸多層面都制定了相應的失信懲戒管理辦法，但是存在的問題也較為明顯，如效力層級低、部分內容不符合行政法基本原則等，在實施上也多是以行政規范性文件的形式發布失信懲戒的相關辦法，強制性不足。由于失信懲戒是信用管理的重要一環，失信懲戒法律體系的建立必須要在我國社會信用體系建立完善的基礎之上才能討論，所以我國當務之急是建立起科學完備的信用管理法律體系，這樣失信懲戒才能做到有法可依。

（二）程序規范不嚴密

行政性失信懲戒制度的實施離不開嚴密的程序規范。實踐中，由于行政性失信懲戒適用范圍廣，且針對不同領域、不同層級上存在做法不一等問題，導致失信懲戒的程序不統一、不嚴密。由此導致行政主體的權力濫用頻發，極易出現地方保護主義或者以權謀私等問題的發生，無法有效保障相對人的合法權益，同時也降低了失信懲戒制度的可信度。程序公平作為法學界一直追尋的目標，在行政性失信懲戒領域卻未得到實現，行政“黑名單”類的規范性文件對于運行程序的規定不同，這樣助長了實踐中增設失信懲戒的隨意性。

（三）失信行為的認定標準不統一

失信懲戒和守信激勵的管理辦法相關內容的制定通常是分為以下幾個部分：首先是闡述失信懲戒和守信激勵制度的建設目標;其次是明確組織和實施該管理辦法的行政主體;第三是以各領域的實際情況劃分失信行為的嚴重程度，根據嚴重程度的不同采取相應的懲戒措施。該部分往往會限制失信主體的實際權益，對失信主體造成不同程度的影響。而失信行為的認證是實施懲戒的現行程序，如果在對失信行為的認定和劃分步驟規定不明確，標準不統一，就會造成同一領域，同種失信行為被采取了程度不相同，甚至差別較大的懲戒措施，影響實質公平。

（四）權利救濟機制不健全

受法律法規、行政性失信懲戒程序規范以及失信行為的認定標準等方面的問題，導致各層級各地方實施過程中同情況不同處理結果，有違形式公平，影響失信懲戒機制整體公信力。在權利救濟方面，通常將行政復議及行政訴訟作為信用監管的救濟手段，也有些文件中對相對人不服失信懲戒決定時，可采取陳述、申辯的形式，大多數失信懲戒管理辦法中未提及權利救濟機制，相對人權益無法得到保障。除此之外，行政性失信懲戒的配套修復機制和退出機制也存在缺乏現狀。現有救濟及修復方式通常為根據不同情況實施自主糾正、退出失信名單等，但以上救濟機制或信用修復或退出機制并非做到各領域各層級行政性失信懲戒管理辦法全覆蓋。

二、行政性失信懲戒機制的完善建議

（一）進一步完善行政性失信懲戒法律體系

行政性失信懲戒法律體系的完善應充分考慮行政性失信懲戒的設置權限、組織與實施主體、失信行為的認證標準、運行程序的統一規定、失信主體的救濟機制等，同時對于其配套的信用信息征集、分類與運用制度也要與我國現行有效的信用管理法律對接。對于行政性失信懲戒存在的一些現實問題，可在社會信用立法中給予規范與指引。除此之外，社會信用立法還能通過立法確認行政性失信懲戒機制應該遵循的行政法原則，給予整個行政性失信懲戒原則上、系統上的指引;明確行政性失信懲戒各類措施的法律屬性，從而明確其內容與措施，并為其提供法律支撐;明確實施主體，即不同層級的政府及其管理部門之間的責任劃分、協同與配合、管理與制約，有效避免地方保護主義、主體間權責劃分不明、行政性失信懲戒的泛化危機。

（二）規定統一嚴密的懲戒程序

由于行政性失信懲戒機制主要用于約束行政相對人違反信用管理的相關法律法規的現象，基于此原理，行政機關在做出行政性失信懲戒之前必須履行事先通知失信主體的責任和義務，這會使得失信主體能夠及時了解與掌握由于自己的失信行為造成的后果、該受懲戒的法律依據、具體措施等情況。這樣能夠為行政相對人提供充足的余地和應對時間，這是行政性懲戒運行程序中常常被忽視的一點，所以，行政性失信懲戒運行過程中復核程序的設置顯得尤為重要。因為行政性失信懲戒的決定一旦錯誤，不但會對失信主體造成嚴重的名譽降低和財產損失，同時也損害了行政機關的公信力和權威。失信懲戒的程序設置，需考慮有懲戒失信一般規則、程序啟動、一般程序、特別程序、異議程序、救濟程序、程序保障等方面內容。

（三）統一失信行為認定標準

行政機關統一認證標準有助于保證失信懲戒的精確性和同一性，保證類型相同、損害程度相同的失信行為能在不同領域不同層級的失信懲戒管理辦法中被相同分類，這樣才能保證懲戒力度的統一，不至于出現同一失信行為，懲戒方式和力度的大不同。那么如何統一失信行為認定標準呢，特別是在懲戒對象、失信標準的界定標準上，筆者認為可從以下幾個條件予以判定：首先是失信行為是否違反相關領域法律規范;其次是失信行為是否背離了誠實信用原則;第三是是否同時滿足了違法行為與原則違抗性;第四是在特殊情況下，對失信行為的判定作補充作用。

（四）健全權利救濟機制

各領域各層級的失信懲戒管理辦法中務必出現權利救濟機制這一部分，才能保證管理辦法的科學性、完整性、可行性。首先，從法規角度出發，各領域各層級及各地區行政性失信懲戒的有關法律法規及有關規定中務必要設立相對人的權利救濟機制。在具體的制度完善方面，對于在行政法律關系中處于弱勢地位的相對人剝奪、限制權利或變更相對人權利義務的行為，可用行政復議和行政訴訟制度進行救濟。也可引入預防性行政訴訟制度來完善行政性失信懲戒的權利救濟機制。面對可能受到行政行為或事實行為的精神傷害時，可以在接受行政機關的懲戒之前向法院提起預防性行政訴訟，避免自身合法權益遭受不應該的侵害。除此之外，還可以通過建立聽證制度，即對于失信主體權益影響較大的失信懲戒措施，失信主體可申請聽證，行政機關應配合，保證失信主體了解案件的真實情況，弄清自己被懲戒的事實和理由并最大程度保證其辯護權，聽證結果也會成為實施懲戒的依據之一。

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