城鄉融合發展視角下宅基地“三權分置”實現形式研究

游 斌，張軍濤，于 婷

（東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連116025）

一、引 言

作為新時期中國構建新型工農城鄉關系的最高目標和行動指南，城鄉融合發展不僅包括要素融合、產業融合，還包括基礎設施融合、公共服務融合、生活方式融合。其中，以人口、土地、資本為代表的要素融合是城鄉融合發展體制機制的核心（劉守英，2017）［1］。只有破除城鄉要素流動的制度藩籬，構建城鄉要素合理配置機制，發揮市場機制在要素配置中的決定性作用才能實現城鄉要素自由雙向流動。在城鄉要素流動性增強、要素配置方式轉變的社會背景下，宅基地“三權分置”不應再單純被視為一個農村經濟問題，而要在城鄉融合發展進程中去探究其權能設置、功能定位及實現形式。

宅基地“三權分置”改革方向明確之后，學術界相關研究集中于兩個方面：“三權分置”的內在要求（韓立達，等，2018；付宗平，2019；劉銳，2018）［2-4］；“三權分置”的實現路徑（李懷，等，2020；劉雙良，2018；劉圣歡，等，2018；張軍濤，等，2019）［5-8］。學者們對宅基地“三權分置”進行了大量研究，為進一步的研究提供了有益啟發和重要素材。但是存在兩方面的不足之處，一是僅僅關注到了宅基地制度改革與鄉村振興的關聯性，將宅基地“三權分置”視為一個孤立的農村經濟問題，忽視從城鄉融合發展的整體性進行研究；二是大多停留于對試點地區實踐經驗的總結，沒有將宅基地“三權分置”納入一個統一的分析框架，對“三權分置”功能定位和實現形式并沒有給出邏輯一致的闡釋。沿著上述研究脈絡，本文試圖構建基于城鄉要素流動的宅基地“三權分置”分析框架，從城鄉要素流動的基本要求出發，廓清宅基地“三權分置”的基本功能、直接功能和終極功能。在此基礎上，系統性論述城鄉融合發展視角下宅基地“三權分置”的實現形式。

圖1 基于城鄉要素流動的宅基地“三權分置”分析框架

二、基于城鄉要素流動的宅基地“三權分置”分析框架

城鄉之間土地、資本、人口分布的異質性，導致城鄉經濟活動方式和經濟內容不同，正是這種非均衡性導致城鄉之間要素回報率的不同，進而為了獲得更高的收益，追求報酬最大化，要素在空間位置上發生移動或權屬用途發生改變。城鄉融合發展對于要素流動的基本要求體現在四個方面。

一是保障城鄉居民合法權益，維護社會和諧穩定。要素流動是城鄉居民分享經濟發展成果的重要途徑，城鄉居民在要素流動過程中應該始終處于主體地位，其合法權益得到保障是城鄉要素流動的基礎性前提。二是促進城鎮和農村人口雙向流動。人口流動是要素流動最直觀的體現，不僅大量農村人口轉移到城鎮工作和生活，而且隨著鄉村振興戰略的實施，越來越多的城鎮居民也轉移到農村工作和生活。根據農業農村部統計，2019年中國返鄉入鄉創業創新人員已達850萬人，在鄉創業創新人員達3100萬人。因此，既要引導農民向城鎮有序流轉，促進農村“人地分離”；也要保障城鎮人口在農村居住和生產經營用地的供給。三是優化配置城鄉資本，促進資本與土地的耦合。隨著城鎮傳統經濟活動中資本回報率下降，以及農村產業的轉型發展，城鎮資本加速流入農村。截至2019年底，社會資本下鄉主體超過15萬家，累計投資超過2萬億元，城鎮資本正在成為促進鄉村振興的重要力量。城鄉要素流動關鍵在于為城鎮資本流入農村提供生產經營的土地。四是盤活農村存量土地，緩解城鎮土地供需矛盾。土地在城鄉之間的流動更多體現的是權屬和用途的變更，前者是指集體土地通過征收轉變為國有建設用地，后者是指集體建設用地通過復墾轉變為農用地，將建設用地指標轉移到城鎮實現土地發展權的轉移。集體經營性建設用地入市制度為土地流動增加了一條路徑，然而集體經營性建設用地規模很小且分布不均勻（集中于經濟發達地區），對于盤活農村存量建設用地效果十分有限。

宅基地“三權分置”承擔著在新時期促進城鄉要素流動的重要使命，是“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”的重要內容。從城鄉要素流動的基本要求可以大致廓清宅基地“三權分置”的功能定位，進而圍繞基本功能、直接功能和終極功能明確強化宅基地所有權、保障資格權、活化使用權的實現形式。

首先，保障農民戶有所居是“三權分置”的基本功能，也是宅基地制度繼續存在的意義。在農村社會保障體系有待完善的現實背景下，有必要繼續保證宅基地集體所有的性質，以及享有資格權的農民以戶為單位通過申請可以無償獲得宅基地使用權。然后，提高城鄉土地利用效率和增加農民集體財產性收入是“三權分置”的直接功能，活化宅基地使用權的直接目的就是挖掘宅基地的潛力，使大量閑置宅基地通過流轉實現與其他生產要素的耦合，最終顯化其財產價值，讓農民和集體通過收益權的實現從中分享經濟發展成果。最后，“三權分置”的最終目的是促進城鄉要素雙向流動。通過構建資格權和使用權自愿有償退出機制，采用多種補償方式消除農民非農化轉移的后顧之憂，推動農村人口向城鎮有序流動；允許使用權突破居住自用的用途限制，不僅能夠為城鎮資本流入農村開展生產經營活動提供載體，而且能夠為城鎮人口在農村生活提供居住保障，促進城鎮人口向農村流動；農民集體將退出的宅基地統一整理、復墾為農用地，借助城鄉建設用地增減掛鉤政策，將土地要素以建設用地指標轉移的方式向城鎮流動。

圖2 宅基地所有權的權能實現形式

三、城鄉融合發展視角下宅基地所有權的實現形式

宅基地所有權實現的基礎是建立具有執行力的“村民自治組織”，明確其作為集體土地所有權主體的法律地位，重點是界定權能邊界，明確權能實現形式。將農民推選的代表組織起來能夠更容易獲得農民的信任和支持，有助于農民接受村民自治組織作為行使“農民集體”權利的主體角色，充分發揮村民自治組織對宅基地的民主管理。所有權的實現形式可以從分配權、監管權、處分權和收益權四個方面進行闡釋。

（一）宅基地分配權

所有權的權能實現首先應該規范村民自治組織在宅基地分配中的權利，對現行松散的分配制度進行優化，從源頭上遏制宅基地閑置和低效利用。享有資格權的農民以戶為單位向村民自治組織申請分配宅基地使用權，村民自治組織應該適應城鄉融合發展趨勢，綜合考慮土地利用、自然條件、經濟發展水平等實際情況，采用多種方式分配宅基地，如一戶一宅、一戶一房、農民公寓、農民住宅小區等。注重宅基地對集體成員“戶有所居”的保障功能，而不是保障的具體形式，不應該局限于“地”的概念。此外，隨著農民對于宅基地的區位條件（如交通、地理條件）越來越重視，區位優勢突出的宅基地可能出現供不應求。為了更加公平、公正地分配宅基地，應該通過村民自治組織主導下的擇位競價機制來確定分配方案，顯化宅基地的級差地租。應由村民自治組織根據宅基地的供需關系判斷是否有必要實行擇位競價，如果確實無法協調農民之間的需求，則應綜合考慮該地塊前期拆遷、平整等成本以確定底價，邀請有意向的農民參與公開競價，并對擇位競價相關信息予以公示。

（二）宅基地監管權

依托村民自治組織具體實施宅基地監管能夠充分體現集體意志和公共意志，推進農村基層組織的民主化建設進程。監管權的實現可以分為三部分內容：一是制定宅基地管理實施細則。在各級政府出臺的政策規定范圍內，由村民自治組織結合本集體經濟組織的實際情況制定宅基地管理實施細則。比如，集體成員資格界定、分戶標準、有償使用費的收費標準、有償退出的補償標準及資金籌措方式、使用權流轉和續期的規定等，作為本集體宅基地申請、使用和管理的重要依據。二是審核農民在宅基地分配、流轉、退出等環節提出的申請。在分配環節，村民自治組織有權根據申請主體是否滿足宅基地申請條件、是否符合村莊規劃決定是否同意其申請宅基地，只有經過村民（代表）會議同意并將申請宅基地的原因、位置、面積等信息在本集體公示后才能逐級上報審查和審批。針對使用權已經流轉的情形，村民自治組織需要審核申請主體所在戶是否還享有資格權，據此決定是否同意該戶在流轉期限屆滿后重新獲得使用權。在宅基地流轉和退出環節，為防范流轉過程的風險，村民自治組織應該對流轉申請涉及的流轉雙方的資格、流轉用途、流轉方式、流轉期限、收益分配等內容進行審核，重點審核農民是否滿足申請流轉和退出的前置條件。三是日常巡查管理。對農民和使用主體的宅基地使用行為進行巡查和監督，如果超出批復面積使用、不符合批復位置使用、不符合批復使用用途等應及時勸阻和上報處理。

（三）宅基地處分權

“兩權分離”架構下農民集體對宅基地的管控僅限于初始分配和調換，對其使用的管控非常微弱，造成農民集體在完成初始分配后幾乎永久性失去對宅基地的管控。即便是長期閑置的宅基地，如果農民不主動退出，農民集體也只能任由其荒廢。對于超面積占用、變更用途等行為，農民集體同樣極少干涉，使得農民形成和固化了“宅基地是私人財產”的錯誤觀念。因此，強化所有權的關鍵在于充實宅基地處分權，強化宅基地使用的底線思維。村民自治組織除了享有決定宅基地是否流轉以及如何流轉的權利，還享有對宅基地的收回權。在《土地管理法》第六十六條規定的“不按照批準的用途使用土地”和“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地”兩種情形的基礎上，村民自治組織還應該對其他違法違規使用的宅基地、符合交納有償使用費條件而又拒交的、長期閑置廢棄的宅基地依法無償收回宅基地使用權。而有償收回的對象大致可以分為主動退出的宅基地使用權和被動退出的宅基地使用權，前者是指農民因自身原因（比如進城工作生活）主動退出，后者是指因“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”等原因使農民被迫退出。針對有償收回，村民自治組織應根據實際情況提供貨幣補償、社保補償、農業安置補償和就業安置補償。

（四）宅基地收益權

宅基地集體所有的性質決定了所有權的實現過程需要體現集體成員的公有利益，通過利益調節實現宅基地對所有集體成員的公平保障。因此，明確權利主體是所有權實現的基礎，充實處分權是關鍵，而核心是明確和強化收益權。只有村民自治組織能夠享有收益權，才能擁有在所有集體成員之間進行利益調節的基礎。宅基地收益權是指村民自治組織可以獨自享有或參與分配在以下情形中所產生的收益：使用主體超出身份限制、超出面積標準、超出用途限制使用宅基地；使用權發生流轉或滅失；因征地等行為導致宅基地所有權滅失；采用城鄉建設用地增減掛鉤導致土地發展權發生轉移；農民集體對收回的宅基地進行自主或合作開發利用等。

由村民自治組織對使用主體超出身份限制、超出面積標準、超出用途限制使用宅基地的行為收取有償使用費，是所有權實現的重要形式。其本質是從經濟角度形成一種兼顧公平和效率的倒逼機制提高宅基地的配置效率，一方面有助于在集體成員之間形成公平的氛圍，讓符合標準的農民不會因為少占用宅基地而自認為利益受損；另一方面對超出標準的使用權人形成持續的經濟壓力，倒逼其退出不符合規定的宅基地。是否需要交納有償使用費取決于使用權是否符合資格權，應該與政府的行政審批和登記結果脫鉤，從而徹底解決由于使用權與資格權不對應所導致的結果不公平問題，重新復歸“一戶一宅、面積法定”的起點公平。原因在于，在宅基地制度不完善、管理不規范的歷史時期，一部分不符合規定的使用權也獲得審批和登記，如果繼續以行政審批和登記結果作為交納有償使用費的依據，將使得這種不公平得以延續。通過收取有償使用費有助于轉變農民的宅基地權屬意識，摒棄宅基地是私人財產和祖業的錯誤觀念，同時對潛在試圖超出標準占有和使用宅基地的農民形成震懾。隨著使用權的逐步活化，部分宅基地使用權在向非本集體成員流轉中將產生增值收益，農民集體通過行使收益權分享增值收益，能夠惠及其他使用權沒有發生流轉的集體成員。當然，農民集體也可以采取引入社會資本或自主開發利用收回的宅基地，從而獲得增值收益。

圖3 宅基地資格權的權能實現形式

四、城鄉融合發展視角下宅基地資格權的實現形式

資格權的創設是“三權分置”相較于“兩權分離”最大的創新和突破，有助于徹底破解使用權無法兼顧保障功能和財產功能的困境。作為農民因其集體成員身份而享有的成員權中的一種，宅基地資格權是集體成員可以申請無償分配并免費使用規定面積集體建設用地建造自用房屋的優惠權限，以及由于使用權流轉獲得增值收益、自愿放棄或政府征收造成資格權滅失獲得補償的權利。該權利在性質上區別于用益物權，權利人并不享有對宅基地的占有和使用。從資格權的定義出發，可以將其權能實現分為取得權的實現和收益權的實現。

（一）宅基地取得權

依法申請并取得宅基地是保障農民“戶有所居”的關鍵。宅基地資格權作為集體成員的一種無法轉讓、無法繼承的身份特權，只服務于特定成員的利益（韓文龍，等，2018）［9］。這項“特權”并不會對宅基地使用權的實現產生影響，而只決定權利主體是否有資格申請集體經濟組織無償分配的宅基地，并在規定的面積標準內免費用于建造房屋（包括居住的房屋以及與生活相關的其他建筑物和附屬設施）。宅基地取得權的實現應該繼續堅持無償，但是需要將“無限期”改為“固定期限+自動續期（仍享有資格權前提下）”。

其一，在當前宅基地上房屋仍以農民自住為主的背景下，繼續堅持宅基地資格權在限定的主體、用途和面積范圍內無償使用，契合宅基地的保障功能，有助于維持農村土地制度穩定，減輕農民負擔。相應地，對不符合資格權規定的使用權則應實行差別化、階梯式收取有償使用費，通過經濟手段懲戒這種宅基地占有和使用的行為。使用權與資格權不對應分為“身份的不對應”“用途的不對應”和“面積的不對應”，分別指非本集體成員通過繼承、購買、獲贈等方式獲得宅基地使用權的情形；使用權人將宅基地上房屋用于非完全自住用途；本集體成員由于歷史原因、繼承、買賣、特定需求等形成的“一戶多宅”、超標準占用宅基地的情形。其二，規定所取得的宅基地使用權具有“固定期限+自動續期（仍享有資格權前提下）”的性質，在不妨礙資格權保障功能的前提下能夠讓使用權更接近于一項完整的用益物權，為使用權流轉制度的設計奠定基礎（高海，2019）［10］。在固定期限屆滿之時，只要該戶還有成員享有資格權，使用權就可以自動續期。

基于上述分析，可以將宅基地取得權的實現分為初始取得和再次取得。初始取得是指農民憑借其資格權依法申請獲得宅基地使用權；再次取得是指使用權被流轉后固定期限屆滿回彈至所有權，使用權無法自動續期，農民需要通過再次行使資格權向村民自治組織申請并獲得原宅基地使用權。因此，對于《土地管理法》第六十二條中規定“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”的正確解釋應該是：在原使用權存續期間，資格權人將使用權流轉后再申請使用權的不予批準；如果在固定期限屆滿之時，資格權人再次申請宅基地使用權則應當予以批準。此外，在城鄉融合發展的趨勢下，不應局限于“地”的取得，只要能夠發揮對集體成員“戶有所居”的保障功能，都應該被認為是宅基地取得權的實現。

（二）宅基地收益權

資格權本身并不產生收益，只是一項物權期待權，但是權利人仍享有部分收益權。收益主要有兩個來源：一是資格權的主動或被動退出時所獲得的補償，二是宅基地使用權流轉所獲得的補償。資格權的保障不應該僅僅理解為對宅基地取得權的保障，還應該包括對退出資格權時的收益權進行保障。隨著城鄉要素流動性增強，越來越多的農村人口向城鎮轉移，一定比例的農民已經具備在城鎮工作和生活的能力，主動退出宅基地資格權將會越來越普遍。通過采用經濟補償、權利保留等方式引導農民有序退出資格權，有助于加快人地分離，最大限度保障農民的合法土地權益，消除農民非農化轉移的后顧之憂。其中，經濟補償形式包括購房優惠、貨幣、物業置換和股份量化等，而權利保留是指保留除資格權外原有的農村待遇不變，允許在滿足規定期限后退出資格權的原權利人可以再次選擇是否需要重新獲得資格權（張軍濤，等，2019）［8］。而由于政府征地及其他因公共利益原因導致農民被動退出宅基地資格權的，則更應該采用貨幣、社保、就業等多種方式對其收益權進行保障。除了將資格權徹底退出，多數農民還可以選擇保留資格權，通過出租、轉讓、抵押、入股、出資等方式將宅基地使用權流轉給其他主體，其他主體獲得一定期限內的宅基地使用權，而農民則獲得使用權流轉所產生的增值收益。

五、城鄉融合發展視角下宅基地使用權的實現形式

《物權法》規定用益物權人依法享有占用、使用和收益的權利，而且明確宅基地使用權屬于用益物權范疇。雖然在第一百五十二條中只提及占有權和使用權，但是，隨著“三權分置”權利格局的形成，使用權人享有收益權是必然的。因此，宅基地使用權的權能實現可以從完整的用益物權來進行分析，即認為使用權人能夠享有占有、使用和收益的權利。三者之間存在緊密聯系，其中占有是使用宅基地和獲得收益的基礎和前提，而使用和收益則是占有宅基地的目的和結果。

（一）宅基地占有權

宅基地占用權是指使用權人對宅基地事實上掌握和控制的權利，決定了使用權的排他性。當資格權人依法申請取得宅基地使用權或者宅基地使用主體通過流轉取得使用權，意味著使用權人依法享有對宅基地直接占有的權利。占有權的實現比較簡單，取得即占有，但是，在“三權分置”權利格局下占有權的實現受到身份和期限的約束。

圖4 宅基地使用權的權能實現形式

對于身份的約束。城鄉融合發展趨勢下活化使用權的一個重要途徑是對非本集體成員有序開放流轉，為農民和集體提供增加財產性收入的選擇空間（董祚繼，2017）［11］。擴大使用權流轉的地域范圍，逐步放松對占有權身份的約束，不僅能夠提高城鎮和農村之間資源配置效率，優化城鄉空間發展布局，而且能夠實現宅基地的經濟價值，提高農民財產性收入。在符合規劃和用途管制的基礎上將流轉范圍從村集體經濟組織內部逐步擴大到鎮域、縣域、市域，甚至省域，允許擁有穩定收入來源、固定居住場所的農民將其產權清晰的合法宅基地使用權通過轉讓、出租、入股等形式流轉給非本集體成員，用于發展鄉村旅游、健康養老等新產業、新業態。為遏制宅基地流轉過程中可能出現的圈地和囤地等投機行為，應規定同一個占有權人所占有的宅基地面積不得超出上限（宋志紅，2016）［12］。

對于期限的約束。為防止農民集體失去對宅基地的管控，穩定使用權人的產權預期，應該將宅基地使用權期限規定為“固定期限+自動續期（仍享有資格權前提下）”。資格權人在初始取得使用權的時候應該明確所享有的只是固定期限內的使用權，當期限屆滿之時，如果該戶仍有成員享有資格權則會自動續期。在使用權發生流轉的情況下，使用權人只能享有不超過初始使用權剩余期限內的使用權，初始期限屆滿之時使用權無法自動續期，而是由于所有權的彈力性回彈至所有權，如果原資格權人仍享有資格權，則可以經農民集體確認后依照自動續期規則繼續享有使用權，而且原受讓人擁有“優先續期權”；如果原資格權人不再具備資格權，則不適用自動續期規則，宅基地完全回復至農民集體。其中，“固定期限”的設計，加之只要流轉使用權就會到期回彈，能夠保證農民集體不會完全失去對使用權流轉的管控，農民集體會在期限屆滿之時再次確認該戶是否仍享有資格權；“自動續期”的設計能夠更好地保障享有資格權的農民不喪失宅基地使用權；“優先續期權”的設計能夠更好地穩定使用權人的產權預期，合理保障使用權人的利益。

（二）宅基地使用權

在“三權分置”權利格局下使用權實現的關鍵在于允許使用權人可以不局限于居住自用，在規定范圍內改變宅基地的用途。只有突破使用權的用途限制才能滿足城鄉要素雙向流動的需求，發揮市場配置土地資源的功能，進而有效發揮宅基地的財產價值功能，使用權流轉也才能具有動力。

滿足居住自用需要。宅基地使用權實現最基本的也是最重要的方式是為使用權人建造住宅及其附屬設施提供載體。宅基地制度是中國農村經濟社會發展中一項帶有根本性、基礎性和福利性的制度安排，農民通過申請能夠無償獲得并免費使用符合規定面積的宅基地使用權，為廣大農民提供了安居樂業的基本保障。在農村社會保障水平相對較低、收益范圍相對較窄的背景下，使用權的居住自用能夠讓農民的基本居住權益始終得到保障，有助于維持農村穩定，進而發揮好“三農”對整個社會壓艙石和穩定器的作用。

滿足生產經營需要。宅基地使用權突破單一的居住自用用途，向居住、生產、生活等復合功能轉變，將其用于發展鄉村新產業新業態是城鄉融合發展的必然要求。2019年印發的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》和《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住房盤活利用工作的通知》中都明確提出，鼓勵農民集體和農民采用自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規利用宅基地發展符合鄉村特點的新產業新業態，以及一二三產業融合發展項目。宅基地所有權屬于農民集體，所處地理位置的生態價值，決定了使用權用途突破居住自用時應該設定邊界。對使用權人利用宅基地從事生產經營活動實行嚴格的用途管制，不僅應該符合土地利用規劃和用地政策，不得擅自變更規劃確定的土地開發強度，而且其使用類型不應該對周邊區域生態環境和其他使用權人的正常生產生活產生不利影響。

滿足居住商用需要。中國城鄉住房供應制度呈現二元隔離態勢導源于政府對城鎮住宅用地供應的壟斷（宋志紅，2010）［13］。因此，城鄉融合發展的趨勢下活化使用權的一個重要路徑是將其用途拓展至居住商用，從而與城鎮住宅用地相互補充。統籌推進存量宅基地盤活利用、集體經營性建設用地入市與租賃住房市場建設，逐步構建“租購并舉”的城鄉一體化住房保障體系，滿足市民、農民以及廣大流動人口差異化的住房需求。對于現狀集體建設用地開發強度較低的區域，通過對村莊存量宅基地和集體經營性建設用地統籌再開發，增加公共服務設施用地和租賃住房用地的供應量。對于現狀集體建設用地開發強度較高的區域，在房屋質量驗收合格并符合規劃和用途管制的前提下，宅基地上房屋可以由政府收購轉變為經濟適用房、廉租房、政策性租賃住房等保障性住房，或者由集體經濟組織、社會資本統一承租進行規模化經營，又或者通過補辦手續，補繳合理的土地出讓金、稅費等一系列費用后逐步轉為合法商業住宅。

（三）宅基地收益權

城鄉融合發展視角下宅基地“三權分置”的一個直接功能就是通過收益權的實現增加農民和集體財產性收入。使用權人所享有的只是部分收益權，因為所有權人和資格權人同樣也享有部分收益權。使用權人獲得收益的方式主要有三種：使用權流轉產生的收益、使用權退出獲得的補償、宅基地開發利用產生的收益。

使用權流轉產生的收益。使用權人為獲得更高的收益，追求報酬的最大化，通過采用出租、轉讓、抵押、入股等多種方式將使用權流轉，流轉范圍逐步由村集體經濟組織內部逐步擴大到村域、鎮域、縣域，流轉期限不得超過初始使用權的剩余期限，從而實現資源要素的優化配置。針對資格權人流轉宅基地使用權的情形，村民自治組織應該嚴格對其進行資格審查，確保使用權流轉后擁有穩定的收入來源和固定的居住場所，防止資格權人為一時利益盲目將使用權流轉，給社會帶來不穩定的隱患。針對使用權受讓人，應該滿足其對于使用權流轉和融資的實際需要，允許受讓人在剩余期限屆滿之前將使用權再次流轉獲得收益。

使用權退出獲得的補償。建立宅基地使用權有償退出機制是加快實現人地分離，實現農村集體建設用地集約化利用的重要路徑。對于資格權人而言，使用權自愿有償退出的前提是建立公平補償標準。區別于政府對農村土地的征收，所有權人是從集體變更為國家，而使用權的退出，其所有權人依然是農民集體，因此，政府無需對這種使用權退出行為進行經濟補償。而且考慮到使用權退出規模龐大、分布零散、情形復雜，政府進行公平合理補償不但不具有可操作性，而且容易引發新的社會矛盾。因此，使用權退出的補償標準應該由村民自治組織在基準地價和市場定價的基礎上，綜合考慮宅基地退出潛力、宅基地使用需求、經濟實力等因素合理確定，而補償資金則可以通過土地增減掛鉤收益、鄉賢人士捐資、宅基地有償使用費等多種方式解決。對于所有權人而言，使用權從資格權人退出回彈至所有權之后，由農民集體統一安排進行統籌再利用，首先可以用于滿足其他資格權人申請分配宅基地的請求，或者統一整理復墾為農業用地，通過實施城鄉建設用地增減掛鉤獲得收益，或者通過規劃調整轉變為集體經營性建設用地入市流轉獲得增值收益。因政府征收土地等原因導致使用權被動退出的情形，使用權人可以獲得剩余年限使用權的殘值補償，以及對停產停業的經濟補償。

宅基地開發利用產生的收益。宅基地使用權流轉和退出本質上不會產生收益，收益產生的唯一來源是突破居住自用的用途限制，對宅基地進行開發利用。使用權只有通過“使用”才能實現其經濟價值，從而讓各權利人分享宅基地增值收益。在使用權存續期內使用權人根據地區自然條件、經濟發展水平等實際情況，按照土地利用規劃和用地政策的規定突破居住自用的用途限制，針對性地選擇自主開發利用宅基地，或聯合社會資本合作開發利用宅基地從而獲得收益。