教育現(xiàn)代化進程中民辦隨遷子女學校的發(fā)展困境及管理對策

朱水飛

◆摘? 要：中國社會已經進入新時代，全國人民正努力建設現(xiàn)代化中國。在人們對物質文化需求日益增強的今天，追求公平教育、高質量教育、辦人民滿意的教育已成必然趨勢，面對新時代的發(fā)展和教育現(xiàn)代化的進程，流動人口隨遷子女的義務教育渴望得到根本解決。早年為解決流動人口隨遷子女就讀問題的民辦隨遷子女學校，其辦學現(xiàn)狀和教育現(xiàn)代化指標有較大差距，發(fā)展陷入困境。本文以民辦隨遷子女學校眾多的杭州市蕭山區(qū)為例，分析其當前發(fā)展困境，提出主管部門的應對策略，以期為民辦隨遷子女義務教育更優(yōu)發(fā)展提供參考。

◆關鍵詞：教育現(xiàn)代化;民辦隨遷子女學校;辦學困境;管理對策

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出：要鞏固義務教育基本均衡成果，完善辦學標準，推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。加快城鎮(zhèn)學校擴容增位，保障農業(yè)轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務。

杭州市蕭山區(qū)（以下稱S區(qū)），作為國內發(fā)達地區(qū)，從上世紀末開始，有大量外地勞動力涌入務工就業(yè)，同時也隨帶了大量的適齡學童。新的時代，這些流動人口隨遷子女，是否能夠真正平等享有基本公共服務，現(xiàn)有民辦的隨遷子女學校是否能夠跟上優(yōu)質均衡和教育現(xiàn)代化的步伐，成為了當前政府部門必須面對必須解決的問題。

一、S區(qū)流動人口隨遷子女義務教育現(xiàn)狀

根據(jù)2020年事業(yè)統(tǒng)計，S區(qū)義務教育階段有學校134所，學生142411人，其中流動人口隨遷子女有56102名，占全區(qū)義務段在校生39.39%。為解決流動人口隨遷子女的入學需求。S區(qū)主要采用兩條腿走路的辦法。

一是公辦學校接納。多年來，凡是符合省市招生政策條件的隨遷子女，S區(qū)首先考慮安排公辦學校就讀。2020學年全區(qū)公辦中小學共接納流動人口隨遷子女34467名，占流動人口隨遷子女總數(shù)的61.43%。

二是有民辦流動人口隨遷子女專門學校招收。對于不符合進入公辦學校入學條件的學生和雖然符合條件但當?shù)毓k學校滿額不能接收的學生，S區(qū)都安排進入義務段民辦流動人口隨遷子女學校（以下稱民辦隨遷子女學校）就讀。2020學年，S區(qū)民辦隨遷子女學校有22所，有流動人口隨遷子女21635名。

二、S區(qū)民辦隨遷子女學校的發(fā)展歷史及作用

上世紀90年代中期，S區(qū)開始流入大批外來勞動力并逐年遞增，2000年，S區(qū)外來勞動力集中地出現(xiàn)了簡易民辦隨遷子女學校，這些學校無辦學資格、無基本規(guī)范校舍、無規(guī)范師資。

2002年，為了進一步貫徹國家、教育部妥善解決流動人口子女教育的要求，S區(qū)委區(qū)政府先后出臺了一系列文件，對民辦隨遷子女學校進行了全面清理整頓，取締不規(guī)范學校，調整出原公辦學校的舊校舍創(chuàng)辦民辦隨遷子女學校。并提出了“一年基本規(guī)范、三年全部規(guī)范、五年基本與本地公辦學校接軌”的發(fā)展目標。同時對民辦隨遷子女學校的招生、教師聘任、收費標準、教育教學管理、安全工作等進行統(tǒng)一管理，使S區(qū)民辦隨遷子女學校在各個方面呈現(xiàn)了很大的變化，基本實現(xiàn)了有序發(fā)展，規(guī)范辦學。

2015年，S區(qū)提出民辦隨遷子女學校轉型升級的目標，要求民辦隨遷子女學校在規(guī)范辦學的基礎上，對標公辦中小學，由量的擴張轉向質的提升，注重內涵發(fā)展特色發(fā)展，注重硬件改善投入，并努力爭創(chuàng)浙江省標準化學校。截止2020年，已有17所學校順利創(chuàng)建成為浙江省標準化學校，學校硬件設施、師資力量、教育教學管理等有了很大的提升。

20余年來，S區(qū)的民辦隨遷子女學校平均每年解決約2.5萬人次的隨遷子女就讀問題，對S區(qū)的經濟發(fā)展社會穩(wěn)定做出了巨大貢獻。

三、S區(qū)民辦隨遷子女學校現(xiàn)狀

2020學年，S區(qū)22所民辦隨遷子學校，主要分布于主城區(qū)四街道、城區(qū)周邊鎮(zhèn)以及人口大鎮(zhèn)。22所學校，租用原公辦學校舊校舍的有15所，租用改建廠房的5所，自有校舍2所。學生規(guī)模從300人到1900人不等，平均每校983人，平均班額為39.7人。學生全部為非S區(qū)籍的流動人口隨遷子女，且省外戶籍學生占90%以上。

學校收費辦學自負盈虧，小學生每學期學費從2500—3500不等，初中生每學期學費從3000—4000不等。教師全部為自聘的代課老師，2020學年共有專任教師1235人，全部為本科大專學歷，均有教師資格證，但大部分是教齡5年內的教師。教師年均收入在7—9萬元之間，95%以上購買社保，大部分學校給老師購買住房公積金。

2018年，S區(qū)出臺《關于促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，每年對民辦隨遷子女學校進行專項資金補助，在考評的基礎上，按義務段公辦學校生均培養(yǎng)經費的30%補給學校，用于改善辦學條件和增加教師收入，兩年中已經下?lián)艹^1.2億元，有力地促進了學校的發(fā)展。

四、S區(qū)民辦隨遷子女學校當前面臨的困境

雖然S區(qū)的民辦隨遷子女學校有了長足的進步，但對標教育現(xiàn)代化指標，相對于區(qū)內公辦中小學，相對于滿足流動人口隨遷子女從“有書讀”到“讀好書”的需求轉變，還是存在很多不足，業(yè)已成為了S區(qū)教育優(yōu)質均衡和現(xiàn)代化發(fā)展的主要短板。當前主要面臨六大困境。

1.投入巨大，難以承受。

22所學校，這幾年已經有非常大的投入和改善，17所已經通過標準化學校驗收。在建設標準化學校的投入中，大部分學校舉辦者還是通過貸款的辦法籌措資金，17所標準化學校最少投入300萬最多超過2000萬元。但對標優(yōu)質均衡和教育現(xiàn)代化的指標要求，不少學校校舍舊，場地窄，設施差，現(xiàn)代化教學設備還很缺乏，特別是滿足學生自主探究學習的專用功能教室嚴重不足，要開出校本自選課程比較勉強。這些學校要達到現(xiàn)代化學校的硬件條件，需要再次加大投入，且數(shù)額巨大，單靠舉辦者的力量，難以承受。

2.成本增加，難以平衡。

社會越進步，人工成本越高。現(xiàn)在民辦學校的教師，最低收入需高于當年全社會單位在崗職工年平均工資，并努力向公辦學校教師收入看齊，須購買五險一金，須有相當比例的培訓經費投入，須有一定數(shù)額的績效獎勵。2020年，S區(qū)民辦隨遷子女學校每位教師的人工成本在每年10萬元左右。以1000名學生某學校為例，學費收入以每生每學期3500元計，年學費收入約700萬元，聘任教師約50人，人工成本約500萬元。加上校舍租金，日常開支，學校僅靠學費收入，捉襟見肘，收支難以平衡。2020年如沒有政策專項補助，學校會有虧損，也因為有政府專項補助，不允許學費再漲價，學校的收支平衡比較勉強。

3.招生困難，難以為繼。

《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》規(guī)定，實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區(qū)域內招生，納入審批機關所在地統(tǒng)一管理。2020年始，根據(jù)浙江省和杭州市招生政策，義務段學校開始全面執(zhí)行以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學政策。以S區(qū)為例，隨遷子女有居住證的，除少量流動人口比較集中的主城區(qū)及開發(fā)區(qū)以外，其他鎮(zhèn)街基本上可以落實到公辦學校就讀，留給民辦學校安排學位的數(shù)量很少。2020年，22所民辦隨遷子女學校計劃招收小學一年級新生3500人，實際網上報名只有約500人。后來因為社會反響大，S區(qū)將入學條件下降為父母一方有居住證，仍舊只有約1000人符合條件。到2020年9月開學前一周，22所民辦學校還有大量學位找不到學生，社會上還有大量想入學的隨遷子女因為條件限制難以入學，為緩解矛盾，S區(qū)再次下降條件把家長購買社保作為入學條件，勉強又招收約1000人，但只完成招生計劃數(shù)的60%左右。和往年相比，學校規(guī)模大幅收縮，個別學校學生總數(shù)不足300人，已經難以正常運作。

4.教師聘任，難上層次。

22所學校的教師都是自聘的代課老師。教師配備標準為小學師生比1：19，初中師生比1：13.5。但教師主體為剛畢業(yè)或畢業(yè)不久的大學生，教齡短，工作經驗少，且工作量大，待遇偏低，流動性大。不少教師打工意識濃厚，職業(yè)理想不佳，整體業(yè)務水平和公辦學校教師有一定差距，且業(yè)務培訓、繼續(xù)教育等落實難度比較大。在教師職稱方面，雖然通過公辦支教、退休返聘、自主聘任等多種途徑，中高職稱比例能夠達成標準化學校的指標，但很多是短時間內達標，長期穩(wěn)定達標還是有難度。學校想自主聘任一些中高職稱的教師，但民辦學校的工作條件和工資收入吸引力不大，應者寥寥。而原先在校比較優(yōu)秀的教師，工作一段時間以后，考上公辦教師編制或者公務員編制就自動離職，如金迪學校，近五年已經考上編制35人，占全校教師總量的三成。因此民辦隨遷子女學校教師的整體素質難以提高，要達到教育現(xiàn)代化學校的要求更是難上加難。

5.質量較低，難以提升。

民辦隨遷子女學校，作為義務段解決流動人口隨遷子女就讀問題的最低保障學校，流動性和低水平是該類學校的共性，薄弱的師資和來源多樣的流動性學生，不可避免地造成教育質量的低下。和公辦學校相比，民辦隨遷子女學校的教育教學質量存在較大差距，特別是學科質量，差距更大。2016年和2017年國家和省質量檢測，民辦隨遷子女學校明顯拖后腿。2020年中考，民辦隨遷子女學校參加考試960人，達到重高分數(shù)線的只有7人。多年來S區(qū)每年組織民辦隨遷子女學校和公辦學校同步學科抽測，除個別學校部分學科可以和公辦學校競爭外，大部分差距明顯，最差的班級學科合格率不到60%。

6.行政管理，難以奏效。

民辦隨遷子女學校因其民辦性質，教育主管部門對學校某些行為用行政管理的手段難以奏效，面臨較大風險。

財務管理。民辦隨遷子女學校，收費辦學，自負盈虧。因其自負盈虧，財務管理上不夠規(guī)范，有專用賬戶內少交收入、用空頭白條支取現(xiàn)金、用不規(guī)范的發(fā)票支取現(xiàn)金、用借款的形式套取現(xiàn)金等情況存在，性質比較嚴重，但監(jiān)管難度大。

招生管理。當前形勢下，民辦隨遷子女學校生存是第一要務，因此在招生中可能不能嚴格執(zhí)行上級文件要求，招生條件、招生規(guī)模、招生范圍的控制不夠到位。為逃避檢查，某些學校虛報瞞報、弄虛作假。

安全管理。一是校舍的安全，大部分學校校舍為原公辦學校淘汰的舊校舍，年久失修，部分學校的部分校舍存在安全隱患，但因投入主體不明和投入數(shù)額巨大難以及時維修。

二是飲食的安全，22所學校，全部辦有食堂，這些食堂雖然受教育局市場監(jiān)管局等相關部門監(jiān)管，但因民辦運作，在采購和制作時容易壓低價格和質量，變成賺錢食堂，存在安全隱患。

三是學生活動的安全，這些學校校舍差，場地小，學生密度大，管理難，學生活動時容易出安全事故。

四是教育教學的安全，因所有教師均為自聘教師，這些教師教齡短、工作量大、待遇低，職業(yè)理想和教學行為不能和編制內的公辦教師相提并論，容易出教育教學事故。

五、S區(qū)民辦隨遷子女學校的發(fā)展對策

社會雖然進入新時代，但勞動的分工，勢必有不同層次的社會需求，教育也是如此。S區(qū)的產業(yè)結構以實體經濟為主，全區(qū)擁有約3萬家小而散的技術含量不高的家庭作坊式的小微企業(yè)，加上大量快遞、家政、保潔、小攤販等人員，決定了社會需要大量外來務工人員，隨遷子女的就學需求在一定時期內將長期客觀存在。加上部分鎮(zhèn)街公辦資源相對不足，S區(qū)的民辦隨遷子女學校仍舊有存在的必要。

新時代有新要求，在全面爭創(chuàng)教育現(xiàn)代化的征程中，如何補齊民辦隨遷子女學校的短板，讓每一朵流動花朵也能享受優(yōu)質的教育，是當前需要迫切解決的問題。針對S區(qū)民辦隨遷子女學校的問題，可以采用調整布局、創(chuàng)新體制、重點扶持、強化管理四條對策。

一是調整布局。

S區(qū)現(xiàn)有22所學校，分布于全區(qū)13個鎮(zhèn)街，總學生數(shù)2.1萬，占義務段全部隨遷子女數(shù)的38.5%，離浙江省要求控制在20%以內的教育現(xiàn)代化指標有很大的差距。要達成目標，民辦學校有一半的學生需進入公辦學校。同時，新建公辦學校增加，接收隨遷子女的能力大大提升，加上產業(yè)結構的調整，流動人口的結構也產生了變化。因此，民辦隨遷子女學校調整布局縮減規(guī)模是必須的。

調整布局，遵循“扶持一批、回購一批、淘汰一批”的思路。對生源不足的學校，讓其逐步萎縮，自然消亡。對不符合辦學性質場地的學校，可根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》規(guī)定，結合相關部門停止辦學許可。對租用國有資產且運作不規(guī)范的學校，可根據(jù)租用合同的到期時間逐步終止辦學許可。對面臨拆遷的學校，拆遷后就終止，不再給與辦學許可。對自有校舍的學校和規(guī)范運作且地處人口密集地的學校，可保留辦學許可，強化管理，促其進一步提升質量。目標是保留10所左右學校，1萬左右學生。

二是創(chuàng)新體制。

對于為滿足流動人口隨遷子女就讀現(xiàn)階段確實必要存在的民辦學校，自有校舍且辦學規(guī)范的，保留民辦性質。租用國有資產的，可保留民辦性質，也可以采用回購的形式轉為公辦學校或準公辦形式。回購方式：根據(jù)舉辦者多年來的資金設備等投入價值，給與舉辦者一定的補償，舉辦者脫離學校，教育主管部門接管學校。準公辦學校辦學形式：有學校所在地鎮(zhèn)街政府為主體，利用國有資產的校舍，聘請一位校長，有校長聘請教師，負責招收本鎮(zhèn)街范圍內的有就學需求的流動人口隨遷子女入學，鎮(zhèn)街政府根據(jù)學生數(shù)，核算辦學成本，劃撥一定數(shù)額的辦學資金，用于教師工資和日常運作開支，學生免費入學。該方式既解決學生免費就讀問題，又不存在民辦學校管理方面的種種弊端，仍可以享受民辦的專項補助。和轉為公辦學校相比，還可以節(jié)約辦學成本。幾年前上海的部分區(qū)采用了類似的準公辦形式，運作良好。

三是重點扶持。

對保留下來的民辦學校，落實扶持政策。

首先是資金扶持。完善2018年《S區(qū)民辦教育發(fā)展專項資金管理辦法》和核評細則，突出教師收入提高、硬件提升、規(guī)范辦學、質量改進，努力補齊民辦學校的短板。

其次是師資扶持。落實浙江省民辦學校可以有20%的公辦學校教師支教比例的政策，落實民辦隨遷子女學校教師參加與公辦學校一樣的業(yè)務培訓和繼續(xù)教育制度，采用公民辦學校教師結對等形式培養(yǎng)民辦學校教師，開展名師工作室等形式送教到民辦學校，利用“互聯(lián)網+義務教育”工程，公辦學校與民辦學校互聯(lián)互通，共同提高。

再次是管理支持。可以輸出管理，派公辦學校管理團隊到民辦隨遷子女學校工作。也可以采用公民辦合作辦學、集團化辦學模式加強管理，集團核心校在教育教學管理、課堂教學研討、干部教師培訓、課程改革等方面加強對隨遷子女學校的指導和幫助。

四是強化管理。

首先利用民辦學校專項補助資金的考核，把規(guī)范招生、師生權益、教師招聘、財務管理、安全管理、教育教學常規(guī)管理、學科質量等都納入考核，倒逼學校規(guī)范辦學提升質量。

其次利用民辦非企年檢年審，利用行政執(zhí)法“雙隨機一公開”工作制度，對民辦學校加強管理。還需利用教育行政部門專項督查、屬地教育管理機構定時檢查等，落實對學校的常態(tài)化管理。

中國社會已經進入新時代，全國人民正努力建設現(xiàn)代化中國。在追求教育現(xiàn)代化的大形勢下，低端的民辦流動人口隨遷子女學校將面臨方向性選擇，只有轉型升級、內涵發(fā)展、提升質量才有可能繼續(xù)生存。作為教育主管部門，唯有做好頂層設計，主動作為，積極引導，強化管理，才能穩(wěn)定大局，順利過渡。

參考文獻

[1]《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（第四十三章）.

[2]《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（2021）.