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促進公共衛生法律體系向公共衛生法治體系轉化

2021-10-15 07:14:22陳云良
法學 2021年9期
關鍵詞:公共衛生監督法律

●陳云良

新型冠狀病毒肺炎疫情暴發已經一年半了,它不僅沒有如一些人預料的那樣在2020年夏天消失,反而在全世界流行開來,甚至在印度等國家愈演愈烈,病毒不斷變異升級,加大了防控難度。全世界科學家正在開足馬力研發治療新冠肺炎的藥品、治療技術和預防新冠肺炎的疫苗。但前景并不樂觀,至今尚未發現有效的治療手段,有研究表明,新冠病毒有可能將與人類長期共存。許多國家修訂法律,以期對新冠肺炎采取更嚴厲的防控手段。美國國會通過了《突發公共衛生事件帶薪病假和個人及家庭護理法案》《2020年新冠肺炎病毒準備和應對補充法案》《新冠肺炎病毒醫療機構工作人員保護法案》;日本頒布修訂了《應對新冠肺炎特別措施法》《傳染病法》《檢疫法》等;英國議會通過了《應對新冠肺炎疫情緊急法案》;我國則通過了《強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃》,計劃在2021年完成《傳染病防治法》及相關的16件法律的制定修改工作,對《基本醫療衛生與健康促進法》《藥品管理法》《疫苗管理法》等13件相關法律經評估后決定安排修改。

新冠肺炎暴發初期,人們對武漢市在法律上有沒有權力公布新冠肺炎疫情充滿了爭議,學者們就此總結發現了我國公共衛生法律制度存在的問題,發現了《傳染病防治法》和《突發事件應對法》的沖突。學者們提出的立法修法計劃,得到了國家的高度重視,習近平總書記多次強調加強公共衛生法治保障,直接導致了《強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃》的出臺。梳理公共衛生法律法規,總結經驗與教訓時,我們發現疫情初期暴露出的疫情信息傳播不暢通、應對措施不及時、應急準備不到位等突出問題曾經在2003年非典暴發時就被警醒過。2003年非典暴發不久,針對上述突出問題及有關部門對突發公共衛生事件采取緊急措施于法無據、責任不明,國務院在一個月內就緊急制定頒布了《突發公共衛生事件應急條例》,建立統一、高效、權威的突發公共衛生事件應急處理機制,為政府抗擊非典行為提供法律依據,初步構建緊急狀態行政權力規范。〔1〕參見付子堂:《非典危機與突發公共衛生事件應急法律制度》,載《西南政法大學學報》2003年第4期,第5頁。2004年全國人大進一步修訂了《傳染病防治法》,2007年制定了《突發事件應對法》。因此,應對非典、新冠肺炎這類突發公共衛生事件已經有較為完備的法律應對體系。盡管《傳染病防治法》確實存在疫情信息預警權和公布權、緊急措施決定權過于集中的問題,但是充分理解和實施《突發公共衛生事件應急條例》《突發事件應對法》足以及時應對新冠肺炎疫情。可見新冠肺炎疫情初期出現的和非典暴發初期如出一轍的信息不準、反應不快、控制不力等問題,主要原因并不是公共衛生法律不完備、存在漏洞,更多是因為公共衛生法律得不到全面有效的實施、公共衛生執法不力、公共衛生法治水平不高。強化公共衛生法治保障,不僅要系統修訂完善現有公共衛生法律法規,更要完善公共衛生法律實施、公共衛生執法監督體制機制。本文試圖從公共衛生法追根溯源開始,探尋公共衛生法律體系向公共衛生法治體系轉化之道。

一、準確界定公共衛生法的內涵

明確何為公共衛生法,是構建公共衛生法治體系的前提。現有文獻言及公共衛生法,多集中于對“公共衛生”概念的探討,對于何為“公共衛生法”卻鮮有討論,似乎在明晰何為“公共衛生”后,依照傳統對于某一領域法律定義之慣有模式,公共衛生法即可順理成章地定義為“調整因公共衛生事務而產生的各類社會關系之法律規范之總和”。〔2〕關于公共衛生法的概念,參見楊彤丹:《公共衛生法之現代闡釋》,載《學習與探索》2012年第12期,第77-80頁;汪勁:《公共衛生法概述》,載《中國衛生事業管理》1990年第1期,第59-62頁。這樣的界定不能說不準確,但不精確。亦有學者認為對于公共衛生法這一概念無法被精確定義,只能通過對“公共衛生法”的某種“整體性解釋”來析出其共性特征。〔3〕參見李廣德:《我國公共衛生法治的理論坐標與制度構建》,載《中國法學》2020年第5期,第25-43頁。為了奠定公共衛生法研究基礎,本文試圖從公共衛生法的歷史起源、公共衛生的理念發展及現代衛生法學的體系劃分中來解讀公共衛生法的基本內涵。

(一)從歷史視角溯源公共衛生法的本原意義

現代公共衛生法發軔于19世紀中葉維多利亞時期的英國,雖然工業革命帶來了英國社會經濟的高速發展,但這一時期英國民眾的健康情況并沒有隨著日益發達的物質生活水平而提高,在一些新興的工業城市甚至出現了倒退的現象。〔4〕參見田孝明:《19世紀英國的公共衛生觀念》,載《浙江學刊》2017年第6期,第215-221頁。1842年,查德威克發表了世界公共衛生史上最重要的一份文件—《大不列顛勞動人口衛生狀況的調查報告》(以下簡稱《報告》)。該報告以翔實的數據資料論證了各類疾病尤其是霍亂、傷寒等傳染性疾病的頻發與住所周遭供水不足、排污缺陷、垃圾堆砌、住房擁擠等環境衛生有關,查德威克認為這些問題的治理主要在于城市工程師而非醫師,其主張從改善城市環境衛生狀況入手來預防疾病。同時,查德威克強調忽視疾病的預防將給政府和社會帶來巨大的經濟負擔,疾病的治療耗費大量的社會資源,同時也導致了勞動人口的非自然死亡,這不僅縮短了個體勞動力的勞動時間,減少了社會勞動力,同時也造成了更多需要政府救濟的寡婦和孤兒,進一步增加政府的財政壓力。〔5〕See Edwin Chadwick, Report on the Sanitary Condition of the Labouring Population of Great Britain,Edinburgh University Press, 1965.《報告》喚醒了政府當局對于公共健康的重視,借此掀起了英國的衛生改良運動,并推動了人類歷史上第一部現代意義上的公共衛生法——《公共衛生法案(1848)》(以下簡稱《法案》)的誕生。〔6〕參見王宇等:《中國公共衛生》,中國協和醫科大學出版社2013年版,第38-70頁。《法案》首次以專項立法的形式設立衛生總局(General Board of Health),衛生總局可依職權或地方居民請愿設立地方衛生局(Local Board of Health),地方衛生局則負責地方的衛生監督及下水道、街道、公共廁所、屠宰場、殯葬場、供水等方面的衛生管理。可以說,《法案》首次確定了政府在公共衛生領域治理的組織結構和管理職責,開啟了政府主導現代公共衛生治理的先河。雖然此后基于中央與地方政府權力的博弈,《法案》并未進一步更新,衛生總局的命運最終也被樞密院吞并,但是對于國家或政府主導公共衛生治理的理念被傳承下來,隨后1866年和1875年頒布的同名《公共衛生法案》亦是基于此展開,即通過強調政府的職責和管理來改善城市生活和居住環境,預防傳染病。〔7〕See Porter D, Porter R, The ghost of Edwin Chadwick. Bmj, 1990, 301(6746): 252.

英國的衛生改良運動及立法運動伴隨著工業化進程及海外殖民擴張迅速輻射到西歐大陸及美國。在之后的一個多世紀里各國有關公共衛生的立法亦接連涌現。早在1822年,法國便成立了最高衛生委員會。〔8〕參見江永紅:《中國疫苗百年紀實》(上卷),人民出版社2019年版,第21-30頁。1860年,法國醫療衛生官員馬克西姆·維爾諾斯撰寫了第一份工業衛生條約,推動了法國工人職業健康與安全體系的建立。〔9〕Maxime Vernois, Traité pratique d’hygiène industrielle et administrative, comprenant l’étude des établissements insalubres,dangereux et incommodes,J.B. Ballière et Fils, Paris, 1860.1880年,法國巴黎糞便和垃圾處理問題引起世紀聞名的“大惡臭”,隨即1883—1884年暴發霍亂,時任塞納省省長的普貝勒連續頒布了11條省長令,要求市民對垃圾進行分類并規定了由政府回收垃圾的制度;1894年政府面對傳染病再次頒布條例規定了下水道排污制度。〔10〕大森弘喜「19世紀パリの水まわり事情と衛生」成城·經濟研究第196號(2012)1-58頁;大森弘喜「19世紀パリの水まわり事情と衛生(続·完)」成城·經濟研究第197號(2012)1-67頁。1953年,法國將各有關公共衛生的法律及法令進行了大規模的匯編并頒布了《公共衛生法典》,由于思想和技術的進步,以及公共衛生領域法律的不斷發展,后續的一些法律或法令如1976年的《面沙法》(La loi Veil)及1991年的《埃文法》(La loi évin)中有關限制香煙廣告、打擊公共場所吸煙的條文均被納入其中,現總共已超過10000條規定。《公共衛生法典》總共分為六部分,包括健康保護的一般規定;性與生殖健康、婦女及兒童的健康權利保護;抵抗疾病與毒癮;公共衛生職業;健康產品;公共衛生機構與部門。以上述六部分為基本框架,法國形成了開放式的公共衛生法典化體系,通過法律將公共衛生領域的政府職責進一步細化,并設立公共衛生監督研究所(INVS),國家藥品與健康產品安全局(ANSM),國家食品、環境與工作衛生安全署(ANSES),輻射防護與核安全研究所(IRSN),預防與健康教育研究所(INPES),公共衛生突發事件預備與回應機構(EPRUS)等公共行政機構,〔11〕參見楊杰等:《部分國家衛生基本法研究》,法律出版社2017年版,第50-66頁。形成法律—機構—職責的一體化公共衛生運行管理模式。

同樣,為應對天花等傳染病的威脅,德國于1874年4月8日通過了要求全民接種天花疫苗的《德國疫苗接種法》,〔12〕Vgl. Martin Rath, Im Wendekreis der Aufopfe rung,URL:https://www.lto.de/recht/feuilleton/f/bgh-rechtsgeschichteschadensersatz-impfung-arzthaftungsrecht/.(abgerufen am 10. juillet 2020).1900年又制定了應對麻風、霍亂、斑疹傷寒、黃熱病、鼠疫和天花等傳染病流行的《帝國疾病法》,〔13〕Vgl. B?rbel-JuttaHess, Seuchengesetzgebung in den deutschen Staaten und im Kaiserreich vom ausgehenden 18. Jahrhundert bis zum Reichsseuchengesetz 1900, Heidelberg, Univ.-Diss. 2009, S. 292.1961年德國再次制定了《聯邦疾病法》,該法最終被2001年新制定的《人類傳染病預防和控制法》所取代。除了傳染病防治,德國在預防保健和環境衛生立法方面也制定了相應的法律,如《加強健康促進與預防法》《聯邦非吸煙者保護法》等,作為一個成文法國家,德國目前已制定了近200部醫療衛生法律和單行條例。《德國基本法》第20條中明確規定了德國是一個社會福利國家。醫療衛生服務作為社會福利的重要組成部分,在德國的社會保險制度中得到了充分的保障。1883年世界首部《疾病保險法》于德國問世,1884年和1889年德國又相繼頒布了《工傷保險法》和《養老、殘疾、死亡保險法》,成為世界上第一個建立社會保險制度的國家,自19世紀70年代以后,德國開始編纂《社會法典》,通過社會保險、社會補償、社會救濟三大部分為社會福利制度奠定了基本條件,也為國家醫療衛生服務的供給提供了保障。〔14〕See Dieter Hart. Recent Developments in German Health Law, European Journal of Health Law, Vol. 13:2, p. 100-106(2006).

與西歐眾多國家一樣,在美國,黃熱病、霍亂、天花、傷寒和斑疹傷寒的反復流行使得進行緊急有效公共衛生管理成為必要。〔15〕See Fairchild AL, Oppenheimer GM, Public health nihilism vs pragmatism:history, politics, and the control of tuberculosis, Am J Public Health, 1105-1117(1998).馬薩諸塞州衛生委員會于1850年發布的《沙特克報告》回顧了該州嚴重的健康問題和生活條件極不令人滿意的情況。它的建議包括基于每個鎮的州衛生部門和地方衛生委員會建立健全的公共衛生組織。1944年,美國聯邦通過了《公共衛生服務法》(The Public Health Service Act),〔16〕該法案現已編入《美國法典》中,完整的法案見于《美國法典》第42章(公共衛生與福利)第6A部分(公共衛生服務)。該法案首次建立了聯邦政府的檢疫機構,確立了國家防止傳染病傳播的基本職責,而隨著公共衛生服務內容的范圍不斷擴大,該法案的內容也不斷增加。現該法案囊括了28個子模塊,可進一步分為基本性規定(包括基本概念和定義、公共衛生服務一般權力和職責)、專門性規定(如藥物濫用及精神服務行政管理、健康職業教育、基因病、血友病計劃和突發嬰兒死亡綜合征、獲得性免疫缺陷病研究、健康信息和健康促進、乳腺癌和子宮頸癌預防計劃、疫苗接種等)、經費保障規定、人力資源規定等。隨后,該法案亦歷經多次修訂,通過了多次修正案,包括《計劃生育服務和人口研究法》《患者保護和平價醫療法案》等。作為判例法國家,美國亦有眾多的公共衛生法律案例,如因抵制疫苗接種而產生的雅各布森訴馬薩諸塞州案、故意傳播艾滋病的路易斯安那州政府訴蓋姆波雷拉案、有關食品健康信息披露的未成年消費者群體訴麥當勞案等。〔17〕參見汪建榮:《用法律保護公眾健康》,中國科學技術出版社2008年版,第38-67頁。這些判例與成文法一同組成了美國的公共衛生法律體系。

日本公共衛生法律體系的形成和發展亦深受美國影響。在明治時期,國家公共衛生最大的任務亦是傳染病防治。1875年起,國家開始設立“衛生局”,主管醫療業、藥品業和公共衛生治理。由于霍亂等傳染病的盛行,國家從1877年起陸續制定了《霍亂預防暫行規則》《傳染病預防規則》《傳染病預防法》等法律法規以應對急性傳染病的流行。〔18〕參見權彤、石濤:《近代日本的疫病與防治管理制度探析》,載《史學集刊》2020年第4期,第65-78頁。“二戰”后,受到以美國為首的戰勝國“占領政策”的影響,美國式的公共衛生理念被導入日本,間接地促進了日本公共衛生理念和法律體系的完善。1946年,作為國家根本大法的《日本國憲法》頒布,其第25條明確規定:“全體國民都享有健康和文化的最低限度的生活的權利。國家必須在生活的一切方面為提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生而努力。”在憲法層面確立了國民的基本健康權和國家的公共衛生治理職責后,從1947年開始,日本相繼頒布了《學校保健法》《勞動安全衛生規則》《食品衛生法》《精神衛生法》《身體障害者福祉法》《國民健康保險法》等多部法律法規,內容上涵蓋環境衛生、疾病預防、健康教育與健康管理、精神衛生、社會保障等,這些初步構筑了日本的現代公共衛生法律體系。〔19〕實成文彥「わが國の公衆衛生學教育の歴史的概観と課題」醫學教育第43卷第3號(2012)156-170頁。

無古不成今,以史為鑒,可正其意。縱觀各國現代公共衛生立法史,雖然形式各異,有成文法,也有判例法,有統合式之立法,亦有零散式之規定,但無一不是以法的形式來為國家或政府主導公共衛生治理、維護公共健康利益提供形式之正當性及效力之權威性,它既是一種政治權力,亦是一種政治承諾。它以一種具備國家強制力、約束力的社會規范的形式將人類作為群體對疾病與健康的體驗和認識反映出來,并厘清不同主體在其中所應享有或承擔的權力與職責、權利與義務,以適應社會之發展。檢索歷史,我們可以看出,公共衛生法是以法的形式固化國家、社會、團體以及個人在公共衛生治理、公共健康利益維護中的權力(利)、職責與界限。

(二)用理念透視公共衛生法的基本目的

“公共衛生法”從詞匯結構而言屬于偏正短語,“公共衛生”一詞劃定了“法”的研究范疇。不同視閾下的公共衛生具有不同的內涵,它可以是一種理念、一類技術、一項活動、一個領域、一個學科。當我們在法學視閾下談及公共衛生時,其不僅僅是表示公共衛生領域中的法律,更是一種公共衛生理念與法治理念的融合。

現代公共衛生理念是伴隨工業化革命帶來的環境污染、傳染病流行等威脅群體健康問題而形成的,它最初的理念是模糊的、非概念化的,內容多局限于傳染病防治領域,最直觀地反映在各國早期的公共衛生立法的內容之上,多局限于對環境衛生的干預以應對傳染病流行。公共衛生理念第一次發生轉變亦是在1848年的英國。其實在1848年的《公共衛生法案》頒布之前,英國也出臺了多部與公共衛生有關的法案,如1840年的《疫苗法》及1846年的《公共洗浴及浴室法》,而學界將1848年《公共衛生法案》稱為第一部具備現代意義的公共衛生法是因為該《法案》讓人們開始認識到衛生與健康關系的轉折點。在查德威克《大不列顛勞動人口衛生狀況的調查報告》中對于“衛生”采用的詞匯是“sanitation”和“hygiene”,而在《公共衛生法案》中采用的是“health”,雖然上述詞匯皆可譯為“衛生”,但“health”的使用首次讓人認識到衛生與健康有不同的內涵,前者是手段,后者是目的,而現代意義上的公共衛生(public health)理念是衛生技術與公共健康的結合,它為衛生措施找到了目的與方向,也為保障公眾健康提供了手段策略。〔20〕參見葉冬青:《公共衛生發展簡史》,人民衛生出版社2016年版,第149-175頁。

隨后,伴隨著細菌學革命以及免疫學、營養學、預防醫學、流行病學等相關學科的興起,公共衛生的內涵及外延不斷地擴張并逐漸走向成熟。1920年,美國耶魯大學公共衛生教授溫斯洛突破了傳統公共衛生以環境衛生和傳染病防治為內容的局限,首次提出了較為完整的現代公共衛生理念:“公共衛生是一門科學和藝術,通過有組織的社會努力來預防疾病、延長壽命、促進身體健康,以改善環境衛生,控制傳染病,教育個人注意個人衛生,組織醫護人員為疾病的早期診斷和預防性治療提供服務,建立社會機制來確保每個人都能達到適于保持健康的生活標準。”〔21〕Winslow, C.-E. A, The untilled fields of public health. Science, Vol.1306:51, p. 23-33(1920).溫斯洛教授將公共衛生的目標從健康保障(控制或消除健康風險)這一有限目標擴展至更為廣闊的目標之上——健康促進(通過健康生活方式以達到最佳健康狀態,提高個體抵御疾病、傷害的能力),該概念于1952年為世界衛生組織所接受并沿用至今。〔22〕參見[美]James W.Holsinger Jr:《公共衛生與預防醫學概念辨析》,趙莉等譯,載《現代預防醫學》2011年第15期,第3005-3006頁。

之后,各國亦有學者和機構不斷提出新的公共衛生理念,1988年美國醫學研究所(Institute of Medicine)在其一份報告《公共衛生的未來》中將公共衛生高度概括為“社會為保障公眾健康的各種條件而采取的集體行為”,并指出這些目標的實現依賴于對持續的以及突發的公共健康威脅進行有效的應對,〔23〕See Institute of Medicine, The Future of Public Health, Washington: National Academies Press, 1988. p. 1-3.這一概念也被寫入美國2003年9月出臺的《美國州公共衛生示范法》中;我國學者曾光、黃始建先生則于2009年中華醫學會全國第一次公共衛生學術會議上,結合中國公共衛生實踐提出我國公共衛生的定義和宗旨:“公共衛生是以保障和促進公共健康為宗旨的公共事業,通過預防和控制疾病和傷殘,改善與健康相關的自然和社會環境,提供基本醫療衛生服務,培養公眾健康素養,創建人人享有健康的社會。”該概念中首次在國內言明公共衛生是一項公共事業,進一步明確了基本公共衛生服務的公共產品屬性,強調了國家在公共健康保障中的基本職責。〔24〕曾光、黃始建:《公共衛生的定義和宗旨》,載《中華醫學雜志》2010年第6期,第367-370頁。

從現代公共衛生理念的發展中,我們可以得出兩個結論:其一,現代公共衛生的理念歷經了傳染病防治——公眾健康保障——公眾健康促進的變化,使得需要通過立法調整的公共衛生疆域不斷擴大,公共衛生治理的任務愈加重大;其二,從上述學者所界定的公共衛生理念中,我們不難發現上述概念均一致地采用了手段與目的相結合的方式來界定現代公共衛生理念,即公共衛生技術與公共健康的結合。而當將“公共衛生”理念加諸“法”時或者說“法”作用于“公共衛生”時,法律作為公共衛生理念的承接者及保障者,其既為公共衛生技術手段的實施提供了制度框架,又為公共健康目的的實現立下了政治承諾,使得公共健康亦成為公民的一項基本權利。因此,公共衛生法、公共衛生技術和公共健康權利的制度化規范,其目的在于保障和促進公眾健康。

(三)從衛生法體系結構定位公共衛生法的基本性質

自20世紀80年代,衛生法的內部體系劃分便一直成為眾多學者孜孜不倦的研究議題之一。目前,學界有四分法、〔25〕參見王晨光:《疫情防控法律體系優化的邏輯及展開》,載《中外法學》2020年第3期,第612-630頁。五分法、〔26〕參見陳云良:《衛生法學》,高等教育出版社2019年版,第3-14頁。八分法〔27〕參見杜仕林:《衛生法學》,武漢大學出版社2014年版,第9-18頁。乃至九分法〔28〕參見劉霞、石東風:《關于衛生法學學科建設的探討》,載《醫學與法學》2020年第2期,第35-38頁。等多種主張。但無論學者主張如何,公共衛生法與醫事法(亦有稱“醫療法”或“醫療服務法”)一直作為衛生法體系下的兩大子集存在于每一種體系劃分之中。〔29〕本文所采醫事法之概念,乃是狹義的概念,僅指與醫療有關的法律,包括醫療主體法、醫療行為法等,由于學界尚存在將醫事法與衛生法相互混同的現象,本文特此說明。公共衛生法與醫事法既相互區別又相互聯系。兩者的區別見諸立法理念、調整方式、技術范疇三個右面。

在立法理念上,公共衛生法與醫事法雖均以保障人民健康為第一要旨,但是公共衛生法旨在保障作為群體概念上的公共健康與安全,醫事法則專注于保障個體健康。對于公共健康中的“公共”一詞,在規范分析法視閾下至少具有三層不同的含義:其一,作為“整體”的公共健康。我國《憲法》第21條規定,國家開展群眾性的衛生活動,保護人民健康。這是一種宏觀視角下的整體的公共健康,作為國家的根本大法,《憲法》將保護群眾健康作為國家的必要職責予以規定,這里的健康輻射每一個中華人民共和國公民,每個人均享有獲得健康利益的基本權利,包括基本醫療服務權和基本公共衛生服務權。其二,作為“群體”的健康。公共健康的保障并不是統一的、無差別的保障,由于年齡、性別、地區、職業、收入的不同,社會中總會有某些群體處于弱勢地位并面臨著更大的健康風險,只有從群體視角出發,對不同健康風險的群體進行不同的干預和保障,才能更好地分配公共衛生資源,促進社會公平。因此,以《母嬰保健法》《殘疾人保障法》《職業病防治法》等為代表的以類群體為對象予以特殊保障的法律法規,體現了公共衛生中“公共”的第二層要義——群體的健康保護。其三,作為“多數人”的健康。如果“群體”的健康是一種靜態的公共健康,那么“多數人”的健康則是一種動態的公共健康。在傳染病防治中,無論是關涉個人隱私的信息強制上報與披露,還是影響個人自由選擇的強制檢測與篩查,抑或是限制個人自由的隔離措施,都是為了保障不特定的多數人的健康而對特定的少數人的私權利進行了高于常態的限制,這種限制具備動態性和臨時性。此外,“公共”一詞不僅僅是數量級上的與個體對應的一個“全體”“群體”或“多數人”的概念,更標志著一個基于社會公意而具有職權與職責以保障共同體健康利益的政府實體,強調政府主導的理念;而在個人健康之中,居于中心地位的是個人,雖然國家具有為個人提供基本醫療服務的職責,但是這一領域更多強調意思自治,擁有意思自由的個人可以對自身的健康利益進行選擇與有效支配,包括是否就醫、選擇何種醫療方案等。〔30〕參見陳云良:《健康權的規范構造》,載《中國法學》2019年第5期,第64-79頁。當然,公共衛生也關注個人,因為個人作為群體的一部分,同時也具備社會性,只有當群體的構成者——個體,在一定程度上免于傷害與疾病時,才能有效保障群體的健康。〔31〕See Lawrence O. Gostin,Lindsay F. Wiley, Public Health Law: Power, Duty, Restraint,University of California Press, 2016,p.12-14.

在調整方式上,公共衛生法律體系屬于行政法的范疇,其調整手段亦主要表現為行政行為,包括但不限于行政指導、行政給付、行政強制、行政處罰等;而醫事法則是行政法規范和民法規范的綜合體,在主體資質及機構管理層面,屬于行政管理范疇,而在醫療活動中,醫患雙方則往往適用合同法、侵權責任法等民事法律調整。

最后,從技術范疇上講,公共衛生法的實施依托于預防醫學、流行病學、衛生統計學等學科來發現某種疾病或死亡的社會學因素,比如抽煙、酗酒、傳染源、傳染方式等,通過排除這些風險來達到預防的目的,從而保障和促進公共健康;而醫事法則依托于臨床醫學、護理學、基礎醫學來探究疾病與個體的生理病理機制,通過對已發生的疾病或創傷予以治療,來恢復已受損的個體健康。

綜上,從公共衛生法與醫事法的區別中,我們可以知道,公共衛生法是以保障公眾健康為目的,以行政管理為主要調整手段,依托于預防醫學、流行病學、衛生統計學等眾多學科的龐大的法律體系。但是,雖然理論上可以從上述三個位面來窺視公共衛生法與醫事法之區別,然兩者之間亦時常發生交叉與聯系。比如對傳染病患者的免費治療,既是一項公共衛生服務,但是它又不可避免地使用與一般疾病治療相關的醫學技術手段;再比如,許多非傳染病,在無法根治的情況下,往往通過減緩疾病或損傷的發展進程來降低死亡率或發病率,比如高血壓患者服用降壓藥、糖尿病患者注射胰島素,這些公共衛生層面上的預防與控制措施,亦是臨床上的治療措施。因此,公共衛生法與醫事法在實踐中其邊界并非涇渭分明,而是相互交叉與融合,但這并不阻卻兩者各自理論研究的獨立性。

二、公共衛生法的權利基礎

公共衛生法是國家主導公共衛生治理的政治承諾,是制度化的公共衛生措施和權利化的公共健康,是有別于保障個體健康的醫事法的獨立法律體系。這一概念中最為核心的詞匯莫過于“國家主導”,而為什么這一權利的實現需要國家來主導呢?又為何應以法律之手段來治理公共衛生事務?治理過程中又應遵循何種原則?本文試圖從政治社會的形成及發展中來分析。

(一)健康如何從個體性權利轉變成社會權利

公眾健康是在健康基礎之上發展而來的概念,而健康首先是一種生命狀態,它與生命一樣具有鮮明的人身依附性。自人類文明誕生伊始,健康便是個人不可分割的屬性之一,抑或說是個體的一種本能追求,正如動物趨利避害的本能一般,個體亦本能地避免著來自自然界及其他個體對于自身健康和安全的威脅。漸漸地,當個體認識到單一的個人力量在應對健康安全威脅上的薄弱時,在對更大的健康與安全利益的向往之下,個體通過組建群落、組建家族乃至組建社會以應對健康威脅的機制便逐漸產生了,于是,健康的社會性也被逐漸地發現和認識。法哲學先驅們將健康視為一種自然權利,人生而有之,不證自明。洛克在描述原始狀態下的社會時認為,即使處于絕對自由下的個人,亦有著不侵犯他人健康的責任或義務,“雖然這是自由的狀態,卻不是放任的狀態。在這狀態中,雖然人具有處理他的人身和財產的無限自由,但他并沒有毀滅自身或他所占有的任何生物的自由,除非有一種比單純地保存它來得更高貴的用處將它毀滅。自然狀態有一種為人人所應遵守的自然法對它起支配作用;而理性,也就是自然法,教導著有意遵從理性的全人類:人們既然都是平等和獨立的,任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產。”〔32〕[英]洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳、瞿菊農譯,商務印書館1964年版,第6頁。雖然在洛克的闡述里,只是從個體的視角上去考量他人的健康,而并未論述公共衛生概念上的公共健康,但其無疑開啟了對于個體健康與他人健康關系的思考,認識到健康絕不僅僅是個人之事宜。

當人類從原始社會進入政治社會之后,與原始狀態的自然自由不同,人們放棄其自然自由并受制于公民社會之中,其自然權利轉變為公民社會中的政治、經濟、文化權利。為了約束所有的人不去侵犯他人的權利,必須由一個具有強大權力的組織——政府,來對侵害社會成員生命、健康、財產和自由的行為施以制裁。社會契約的締結使得政府由于接受了全體社會成員對于自身權利的讓渡,而必須對其成員承擔政治承諾——保障他們享有相應的政治、經濟、文化權利,而這一切權利得以實現的基礎——健康與安全,亦自然包含于其政治承諾之中。〔33〕參見[法]盧梭:《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館2003年修訂第3版,第27頁。也因此,對于社會成員健康和安全的保障亦自然而然變成社會成員放棄自然權利轉而接受社會公意約束的一個必然條件,健康的護衛成為政府的一項天然職責。

(二)從個體健康到公眾健康

即使護衛健康的職責一如自然權利般天然地存在于政府的職責清單之中,但是在相當長的一段時間里,由于健康對于整個人群的機能或效用并不顯著,導致政府這一職責的履行往往只是在于對個體健康的保護——通過對個體提供醫療服務,以及對非法侵犯他人生命健康者實施制裁來保障個體健康。然而,政府并未認識到獨立于個體健康之外的,在人口學之上的公眾健康的重要性,或許即使意識到了,在有效的社會資源調配下,對公共衛生領域的投入往往不及國防、軍事、經濟等領域的效果來得顯著,使得政府治理公共衛生的偏好一直不高。直到一如上文所述的19世紀中期,西方各主要資本主義國家在完成工業革命后,伴隨著工業化的發展,大城市和大工業中心迅速形成,而人口集中、衛生設施落后、城市管理不力等因素加劇了傳染病的發生和蔓延,造成數以百萬計的人口病殘和喪生,公共衛生直接影響到一個國家的政治經濟發展水平,在勞動力嚴重喪失、孤寡病殘人口不斷加重政府的財政支出的多重壓力下,各國政府才開始重視公共衛生的治理。公共衛生的治理不僅要求政府對公共衛生事務進行監督管理,亦要求政府承擔起基本公共衛生服務的供給和保障。

為何公共衛生服務屬于政府的職責范疇?原因在于公共衛生服務作為公共服務的重要組成部分,體現出了明顯的公共產品屬性——使用中的非競爭性和非排他性及效用的非分割性和正外部性。正因為基本公共衛生服務帶來的公共衛生安全是由全社會成員共同享有,其不可分割地散布于整個社會,也因為這種正外部性效用的非分割性,在公共衛生服務中,往往也會出現“免費搭車”(free-rider)現象,〔34〕參見陳共:《財政學》,中國人民大學出版社2015年版,第23-26頁。即不承擔成本和風險而免費享用公共產品的利益。比如通過疫苗接種來達到“群體免疫”,傳統理論認為只要人群中有70%~80%的人接受了疫苗接種,剩下20%~30%的人便可以免于接種而享受到“群體免疫”帶來的公共衛生安全,而接種疫苗并非完全沒有任何風險或者副作用,所以如果單純由個人自主決定或者說個人偏好來決定是否接種疫苗,那么人人都可能想成為不承擔疫苗接種風險而享用“群體免疫”福利的人,因而公共衛生服務的公共產品屬性使它不能如私人產品般由個人偏好或者市場偏好進行決定和消費,必須由政府使用非市場的方式——公共財政,并佐以適當的引導和管理手段,來解決其供給和接受的問題。

(三)從比例原則到科學原則

公共衛生治理首先要堅持法治理念,即使是在突發重大公共衛生事件的緊急行政狀態下,依法行政、依法治疫依舊是政府應當遵循的首要原則。〔35〕參見張文顯:《依法治疫 長治久安》,載《法制與社會發展》2020年第2期,第2頁。在緊急行政狀態下,緊急處置權雖然意味著更大程度的自由裁量權,但仍應當在法治的秩序框架下進行,“緊急狀態不是法治的例外狀態”。〔36〕謝暉:《論緊急狀態中的國家治理》,載《法律科學》2020年第5期,第31-48頁。無論是常態下還是緊急狀態下,法治都是防止權力無限膨脹的有效手段。在政府主導國家的公共衛生治理,履行保障公眾健康的職責時,為了防止權力機關不作為或是權力的過度膨脹,法律無疑是固化政府的職責與權力的最好方式,它構建起國家對社會的權力管理體系,使國家權力具象化、普遍化、常態化,讓政府的權力在法律的框架中運行,促進政府職責的履行;另外,法治是人民權益和民生福祉的保護傘。法律是人民意志的體現,也是公民權利的宣告書,〔37〕參見習近平:《加快建設社會主義法治國家》,載《求是》2015年第1期,第3-8頁。通過確定社會成員在社會中享有的權利和應承擔的義務,從而有利于個人在社會生活中調整自身的行為及個人與國家、他人的聯系。在公共衛生治理之中,不僅要國家主導,更要各方共濟,全民參與,只有以法律形式確立各方的權利與義務,才能有效調動社會各界之力量,形成牢固的公共衛生防線。因此,在公共衛生領域形成一個完整的法律體系,是現代社會民主制度下國家進行社會管理的必然要求。

在國家依法治理公共衛生的過程中,另一個難題常常不期而至——公權力與私權利的沖突與平衡。如果前文回答的是“依法”治理公共衛生的問題,那么此處需要回答的便是如何依法“合理”治理公共衛生的問題。法律往往會給予執法者、司法者一定的自由裁量權,這一權力在公共衛生治理領域顯得尤為必要,尤其當面對突發公共衛生事件時,更需要政府依據事件的輕重緩急采取不同的、有針對性的動態應對措施。而許多公共衛生干預措施具有強制性,這些強制性措施不可避免地會對部分群體的私權利進行限制,比如采取關涉傳染病患者隱私權的強制上報和披露措施,采取關涉個人自主權的強制檢測、強制隔離、強制疫苗接種措施,采取關涉企業經濟自由的停工停產,或者嚴格設定復工復產的生產或工作條件等。當政府作為社會公意,為了保障公眾健康而采取強有力的控制措施以降低健康風險時,什么時候需要采取具有強制性的措施,需要針對哪些對象采取強制性措施,何種程度的強制性措施是必要的,以上種種均是在公共衛生治理中必須面對的問題。

為了更好處理在公共衛生治理過程中公權力與私權利之間的關系,學者們提出了諸多原則性的論述,最具代表性的便是比例原則與科學原則,威利教授亦認為,對強制性措施的必要性、有效性和科學性的評估,是證明其合理性的重要依據。〔38〕See Lindsay F Wiley, Public Health Law and Science in the Community Mitigation Strategy for Covid-19, Journal of Law and the Biosciences, 2020, p. 1-19.廣義的比例原則包含必要性原則、適當性原則和最小損害原則,即衡量一項公共衛生措施是否合理,必須基于以下考量:其一,行政機關擬采取對行政相對人(如傳染病患者及疑似傳染病患者、傳染病患者的密切接觸者)不利益的公共衛生措施,只有認定該行為對于達到保障公眾健康目的是必要的,才能實施;其二,行政機關擬采取的公共衛生措施,必須經過利益衡量,即確認實施該行為對于保障公眾健康的目的是適當的,其可能取得的收益大于可能損害的利益,即收益大于成本,才能實施;其三,行政機關如若有多種可達到同一目的的行動方案,則應選擇對行政相對人權益損害最小的方案實施。〔39〕參見申衛星:《公共衛生法治的價值取向和機制建設》,載《人民周刊》2020年第8期,第77-78頁。

當然,比例原則的應用或者說公共衛生措施或者公共衛生方案的形成與決定離不開科學原則的指引。“科學技術是人類同疾病斗爭的銳利武器,人類戰勝大災大疫離不開科學發展和技術創新。”〔40〕習近平:《構建起強大的公共衛生體系 為維護人民健康提供有力保障》,載《求是》2020年第18期,第4-11頁。公共衛生的法治史亦是一部科學發展史,是不斷在科學探索中認識疾病,并用于指導國家公共衛生治理的過程。有時候,沒有來自理性的科學依據,有組織的社會努力本身也會成為公共衛生治理的絆腳石。在19世紀英國傳染病治理過程中,包括查德威克在內的諸多衛生改良運動的代表人物都一度堅信“瘴氣學說”,認為傳染病的產生是由于城市中腐敗物質產生的傳染性瘴氣導致的,這種錯誤的認識導致政府作出了許多與公共衛生治理背道而馳的決定,比如盲目地將城市所有垃圾和糞便都排進泰晤士河,卻導致了霍亂的遠距離傳播。直至約翰·斯諾在調查研究后提出“水源學說”,霍亂才開始在英國得到了遏制。〔41〕See Finer S E, The Life and Times of Sir Edwin Chadwick, London: Barnes&Noble Press, 1970. p. 315-387.20世紀初,伴隨著微生物學的重大突破,“病菌學說”在一系列科學證據的支持下逐漸取代了“瘴氣學說”和“水源學說”。從早期的“瘴氣學說”到斯諾的“水源學說”再到“病菌學說”,都是對傳染病機理逐步明晰后基于這些觀點形成國家治理傳染病的初步方案,可以說,絕大部分行政判斷和行政措施的基準便是在科學指導下形成的。〔42〕參見宋華琳、楊杰:《“突發不明原因的傳染病”的依法治理之道》,載《法治社會》2020年第6期,第1-9頁。只有在科學原則的基礎上應用比例原則,公共衛生措施才能兼顧其合法性、合理性與準確性。〔43〕參見陳云良、陳煜鵬:《論傳染病防治決策的法治化和科學化》,載《比較法研究》2020年第2期,第25-39頁。

三、公共衛生法律體系的框架建構

在論證國家具有護衛民眾公共健康、主導國家公共衛生治理的天然職責后,隨之而來的是我們需要一個什么樣的公共衛生法律體系。完備的公共衛生法律體系是公共衛生法治體系的規范基礎和邏輯起點。雖然自2011年起我國已初步建立起比較完備的中國特色社會主義法律體系,但是仍有諸多不合理的地方,尤其在公共衛生領域,仍有很大的完善空間。2003年的非典和此次新冠肺炎疫情防控中均暴露出我國公共衛生法治存在的一些問題。完善的公共衛生法律體系不僅強調法的全面性或者完整性,即有法可依,更強調在此基礎上法律體系內部的科學性、統一性和協調性。目前,由于我國缺乏一個體系性的公共衛生立法框架,容易導致公共衛生所調整內容的不確定性,各級政府和職能部門的分工不清晰。〔44〕參見李瑋:《論我國公共衛生應急法治的完善——基于新冠疫情的思考》,載《蘇州大學學報(法學版)》2020年第3期,第50-58頁。因此,必須構建起公共衛生法律體系的基本框架,而其重點則在于把握好公共衛生法律體系框架的構成邏輯。

(一)基于縱向邏輯的公共衛生法律體系框架建構

傳統理論法學將法律體系依照不同的效力層級劃分為憲法、法律、行政法規、地方性法規及規章。依照這一劃分邏輯,可以將公共衛生法劃分為憲法中的公共衛生法、公共衛生基本法、專項性公共衛生法律規范。〔45〕由于公共衛生法包含大量的行政法規與部門規章,本文均統稱為專項性公共衛生法律規范。這種基于效力層級的公共衛生法律體系劃分,是一種縱向的總—分邏輯展開,從目前各國公共衛生法律體系來看,無論是日本、德國的零散式立法還是法國、美國的法典化匯編式立法,均可以發現這種縱向邏輯架構。在日本、德國的憲法中,無疑均確立了國家主導公共衛生的基本職責,〔46〕參見《日本國憲法》第25條;《德國基本法》第20條。進而再細化到各個公共衛生具體領域;而法國的《公共衛生法典》和美國的《公共衛生服務法》,無疑也是進行了一般規定到具體規定的體例安排。可見,縱向的總—分邏輯是各國立法體系中最常使用的基本邏輯框架,我國的現行公共衛生法律體系中,亦呈現著憲法—基本法—專項性立法的縱向邏輯結構。

首先,憲法層面的公共衛生規定作為公共衛生法律體系的根本依據,為整個體系的法律制度的設計奠定了合憲性的基礎。雖然我國《憲法》并未直接表述“公眾健康權”或者“健康權”的概念,但是從第21條、第26條、第33條第3款、第45條第1款、第89條第7項、第107條第1款、第111條第2款的體系性解讀中,我們不難發現《憲法》 構筑了我國公共衛生的基本任務。首先,國家層面上,《憲法》第21條及第26條第1款確立了國家發展醫療衛生事業、體育事業、保護生活和生態環境、防治污染和其他公害、促進公民健康的基本職責,確立了國家主導公共衛生治理的憲法基礎;其次,從公民個人角度而言,《憲法》第45條第1款規定了公民在年老、疾病或喪失勞動力時從國家和社會獲得醫療衛生服務及其他物質幫助的權利,確立了個人在社會法和人權法意義上獲得醫療、健康和公共衛生服務的權利;最后,《憲法》第89條第7項、第107條第1款、第111條第2款明確了包括全國人大、國務院、地方政府乃至基層自治組織等相關主體在公共衛生方面的職權與職責,表現為行政法意義上政府發展和管理公共衛生事業、提供公共衛生服務的責任和權限。

公共衛生基本法是指對公共衛生活動的方針、政策、基本原則和基本體系進行基礎性、總括性規定的法律。〔47〕這里的公共衛生基本法是指內容上的基本性,而非法律層級上的基本法。如果說《憲法》作為國家根本大法為公共衛生法律體系提供了植根的土壤,那么公共衛生基本法則如同樹之軀干,為公共衛生法律體系繪制了基本框架和藍圖。2019年12月28日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》(以下簡稱《基本醫療衛生與健康促進法》),自2020年6月1日起實施。作為我國衛生健康領域的基礎性和綜合性法律,《基本醫療衛生與健康促進法》亦是我國公共衛生的基本法。誠如前文所述,公共衛生法與醫事法雖然可以在理論層面列舉出多個位面的差異,但是在實踐中兩者難以截然分割,醫療機構往往既是醫療服務給付主體,同時又是公共衛生服務給付主體,因此《基本醫療衛生與健康促進法》中以“基本醫療衛生服務”一詞來涵蓋基本公共衛生服務和基本醫療服務,是對公共衛生法和醫事法關聯性的整合,也是基于實踐需要的立法設計。《基本醫療衛生與健康促進法》的出臺歷時長達15年,其名稱歷經數次變更,從第十屆全國人民代表大會立法規劃中的“初級衛生保健法”到第十一屆全國人民代表大會立法規劃中的“基本醫療衛生保健法”再到第十二屆全國人民代表大會立法規劃中的“基本醫療衛生法”,最后2016年全國衛生與健康大會后又將“健康促進”納入立法名稱之中。而本就作為“公共衛生理念”應有之義的“健康促進”,〔48〕參見陳云良:《〈基本醫療衛生與健康促進法(草案)〉若干問題的思考》,載《中國衛生法制》2018年第2期,第1-3頁。將其獨立于名稱之中,在立法之時也頗具爭議,但也正體現了公共衛生在國家“健康中國”戰略部署中的重要地位,是基于“大衛生、大健康”理念對立法思路的重塑與調整,強調健康優先、預防為主、防治結合、健康促進的基本原則。

作為我國基本醫療衛生領域的基本法,《基本醫療衛生與健康促進法》的內容相對宏觀且往往僅是方向性、概括性地闡明基本原則和基本要求。在基本公共衛生方面,首先,《基本醫療衛生與健康促進法》明確了基本公共衛生服務的公共產品屬性(第15條、第18條)。通過規定基本公共衛生服務由國家免費提供,并由各級政府通過舉辦專業機構或購買服務的方式提供,表明國家和政府是基本公共衛生服務的付費者和管理者,由此保障了基本公共衛生服務的非競爭性與非排他性、公平性與可及性,以促進基本公共衛生服務逐步均等化目標的實現。其次,其通過概括式(第17條)和列舉式(第19-28條)相結合的模式,構筑了一個既富有彈性又相對明確的基本公共衛生服務體系,點明核心性的基本公共衛生服務內容。最后,將公共衛生中的健康促進理念獨立成章,強調公民系自己健康的第一責任人,健康教育、健康生活習慣、健康生活環境的形成有賴于公民與政府的共同努力,構筑了一個國家主導、各方聯動的基本公共衛生法律框架。〔49〕參見鄭雪倩:《政府責任寫入衛生大法意義深遠》,載《健康報》2020年6月9日,第2版。

專項性公共衛生法律規范,是指以特定內容為指向的對公共衛生某一專項內容進行具體、詳細的制度設計的法律法規,是對《基本醫療衛生與健康促進法》的具體展開。目前,對于《基本醫療衛生與健康促進法》所列舉的基本公共衛生服務項目,我國已初步形成相配套的專門法律規范(見表1)。

表1 基本公共衛生服務體系

總體而言,基于效力層級的公共衛生法律體系劃分,凸顯了公共衛生法律之間的層次性。由憲法到基本法再到具體的法律規范,這種基于傳統法學劃分方式形成的縱向邏輯框架具有較高的覆蓋率和適應性。一方面,可以讓執法者和司法者在面臨具體法律適用時,先從低位階的具體規定入手,待其缺位時,再“拾級而上”在更高位階的規則乃至原則中尋求解決之道。反之,立法者基于憲法的基本規定出發,依據憲法來制定公共衛生基本框架和原則,再將基本原則所蘊含的價值理念“拾級而下”貫徹于具體的專項法律規范之中。這種劃分方式給予了立法、執法、司法者較為簡便的邏輯進路,但是這種劃分方式亦有所不足。在實踐中,大量的專項法律法規扎堆于下層,而此種縱向邏輯劃分方式卻忽略了對于數量最多、內容最為龐雜的專項公共衛生法律規范的內部邏輯建構,使得各個專項公共衛生法律規范之間關系并未厘清,以至于出現法律適用的混亂及不同法律之間相互沖突、抵觸的情況。

(二)基于橫向邏輯的公共衛生法律體系框架建構

誠如前文所述,依照法律效力層級的縱向邏輯劃分方式難以對龐雜的專項公共衛生法律規范進行內部邏輯建構,即使在《基本醫療衛生與健康促進法》中,也只是對公共衛生服務和健康促進項目進行了簡單的列舉,而未進一步凸顯其深層次的邏輯。然而對龐雜的公共衛生法律進行類型化的歸類,于近可助力公共衛生法理論體系的完善,于遠一如法國《公共衛生法典》、美國《公共衛生服務法》乃是公共衛生法律體系化、規范化乃至法典化的必然需求。學界亦有學者提出公共衛生法之分類主張,然多只言其然,而未言其所以然。〔50〕關于公共衛生法的分類,參見姜柏生:《論我國公共衛生法律體系的構建》,載《醫學與社會》2005年第2期,第27-29頁;石東風等:《構建我國公共衛生法律體系的探討》,載《中國公共衛生》2004年第1期,第80-81頁。因此本文希望通過有邏輯地對公共衛生法律規范進行二次歸納來重構公共衛生法律體系的內部邏輯。總體而言,公共衛生法可以劃分為健康促進、公共衛生監督、公共衛生服務、公共衛生危機管理四大領域。這種建構方式可存在兩種邏輯闡述:其一,以公共衛生理念之差異,可將公共衛生法劃分為公共健康促進法和公共健康保障法。健康促進與健康保障不同之處在于,健康促進旨在改善個體的內部健康水平,來提升自身對外在健康風險的抵抗能力,而健康保障則通過發現、控制、減少或消除外在影響健康的風險因素,以防止外部風險對健康的損害。在健康保障目的之下,依照主要法律關系之不同,又可劃分為公共衛生監督法(行政監督)、公共衛生服務法(行政給付)、公共衛生危機管理法(行政強制)三大領域。其二,以行政理念及手段之差異,可將公共衛生行政分為秩序行政和給付行政,秩序行政主要是指國家作為公共管理主體,通過對個體(包括公民和法人)自由權的限制,防止其行為對他人造成損害,以維護社會的安全穩定。秩序行政主要表現為常態下的公共衛生監督和緊急狀態下的公共衛生危機管理。給付行政是指國家作為給付主體,通過給付資金、物資及勞務上的救濟或服務,保障公民的基本生存、生活權利,增進社會公共利益。〔51〕參見何崢嶸:《給付行政的發展與行政法理論、制度的回應》,載《學術論壇》2007年第11期,第161-166頁。在公共衛生領域,給付行政主要表現為健康促進與公共衛生服務兩大領域。兩大邏輯進路最終均可將公共衛生法劃分為健康促進、公共衛生監督、公共衛生服務、公共衛生危機管理四大體系。本文主要以行政理念之劃分進行橫向邏輯闡述。

健康促進法,是指通過鼓勵和引導公眾采取健康生活方式以促使其自身達到良好的健康狀態,提高個體抵御疾病、傷害能力的法律規范。由于個體的生活方式選擇屬于私法意思自治的范疇,法律只能引導而無法強制,因此個體必然作為自身健康的第一責任人,這一點亦在《基本醫療與健康促進法》第69條中得到明確的規定。而公權力對個人健康方式的引導,主要表現在對公眾進行健康教育、健康調查與評估,鼓勵全民健身,建立營養監測與干預制度等,相應地,國家在這些方面制定了諸如《關于加強健康教育信息服務管理的通知》《國民體質監測工作規定》《全民健身條例》《學校食品安全與營養健康管理規定》等法規及部門規章。

公共衛生監督法,是一種預防為主的法治監督管理模式,是指通過對與公眾健康息息相關的生產生活領域設定基本衛生標準并規定由相應的行政主體進行監督管理,以便及時發現威脅公眾健康的隱患并控制和消除的法律規范。公共衛生監督體系是公共衛生體系的重要組成部分,其主要表現為常態下事前預防,事中制止,事后處罰,來消除影響公共健康的風險因素,以維護公共健康利益。具體而言,其主要內容包括五大部分:①場所衛生監督,主要是指對于人群聚集或人流量大的特殊場所的衛生條件進行監督,包括公共場所衛生監督、學校衛生監督、國境口岸衛生監督等,相對應的法律規范有《公共場所衛生管理條例》《學校衛生監督工作規范》《國境衛生檢疫法》及其實施細則、《國境口岸衛生監督辦法》等,場所衛生監督也是控制傳染病傳播的有效手段,在目前我國疫情內防反彈、外防輸入的常態化防控階段,國境口岸的衛生監督工作顯得尤為重要;②職業衛生監督,是指對產生職業病危害的用人單位的職責及所應提供的工作環境進行規定和監督,相對應的法律規范有《職業病防治法》《工作場所職業衛生監督管理規定》《關于加強放射衛生防護監督管理工作的通知》等;③產品衛生監督,是指對公眾日常生活及醫療衛生所需的各類產品質量進行監督,以防止產品質量瑕疵對不特定對象產生健康危害,主要包括食品、藥品、化妝品、消毒產品、生活飲用水及涉及飲用水衛生安全產品,相對應的法律規范有《食品安全法》《藥品管理法》《化妝品衛生監督管理條例》《消毒管理辦法》《生活飲用水衛生監督管理辦法》等;④廢棄品衛生監督,雖然在《關于衛生監督體系建設的若干規定》中,并沒有將廢棄品衛生監督管理作為衛生監督體系的內容,但筆者認為,醫療廢物、生活垃圾、工業污水等廢棄物或污染物的二次處理與公眾健康密切相關,早期各國的傳染病防治也都是從環境衛生監督管理入手,因而廢棄品衛生監督是一個既涉及環境保護又涉及公共健康的領域,也應當被納入公共衛生監督領域,諸如《醫療廢物管理條例》《放射性廢物安全管理條例》也均應屬于公共衛生監督法的范疇;⑤動物衛生監督,是指對動物養殖、運輸、屠宰、出入境等環節進行衛生監督管理,以預防、控制和撲滅動物疫病。此部分也未被《關于衛生監督體系建設的若干規定》納入其衛生監督體系內,但是無論是2003年的SARS病毒,還是不時發生的各類禽流感病毒,抑或今年的新型冠狀病毒,均直接或間接地與動物有關,動物衛生監督必然應當成為公共衛生監督的一個重要組成部分,1991年制定的《進出境動植物檢疫法》以及1997年制定的《動物防疫法》也應當納入公共衛生監督法之列。

公共衛生服務法,是指旨在為公眾提供基本公共衛生服務,以達到疾病預防目的,保障公眾健康的法律規范。公共衛生服務是一種行政給付,自2009年7月,原衛生部、財政部、原國家計生委聯合印發了《關于促進基本公共衛生服務逐步均等化的意見》(衛婦社發〔2009〕70號),全面啟動了我國基本公共衛生服務項目。隨著國家經濟發展和民眾對公共衛生需求的逐步提高,國家基本公共衛生服務項目也逐步增加,我國也從2009年第一版《國家基本公共衛生服務規范》所規定的十項基本公共衛生服務,增加到2017年第三版《國家基本公共衛生服務規范》的十二項。概括而言,公共衛生服務法可分為如下四大類:①傳染病防治。常態下的傳染病防治更應歸屬于基本公共衛生服務領域,其有別于緊急狀態下的重大傳染病疫情管理,更多是指在非疫情狀態下國家對于傳染病感染者的信息管理及社會救濟,此時其行政行為的核心應當在于減少傳染病感染者在正常生產生活中所遭受的社會歧視及予以醫療救助,比如對艾滋病感染者的“三免一關懷”政策,此時更凸顯給付行政的色彩;而當突發疫情時,由于傳染病疫情短時間內暴發,不僅需要對確診患者及高風險患者、密切接觸者等對象進行必要的強制隔離措施,更可能需要采取某些全民限制性活動或全民強制性活動,比如強制檢測、集會禁止、公共場所強制佩戴口罩等,此時則更凸顯秩序行政的色彩。②非傳染病防控與管理。在公共衛生領域的非傳染病主要是指在我國國內高發的,嚴重威脅我國居民健康的慢性病和職業病。這些疾病的發生和流行與經濟、社會、人口、行為、遺傳、環境、職業等因素密切相關,且疾病具有長期性、緩慢性和不可逆性,因此應充分落實未病先防,既病則控的服務理念,我國目前已出臺《中國防治慢性病中長期規劃(2017—2025年)》,將非傳染病防控作為一項國家長期規劃。③特殊人群的健康保障服務。通過對特殊人群制定個性化的健康保障制度,是促進基本公共衛生服務實質公平的重要舉措。對于未成年人、母嬰、老年人、殘疾人等特殊群體,由于其年齡、狀態的不同,往往面臨高于常人的健康風險,基于此我國分別頒布了《中國兒童發展綱要(2011—2020年)》《母嬰保健法》《老年人權益保障法》《殘疾人權益保障法》等專項法律規范,對不同的群體實施有針對性的預防保健服務,以保障其健康。④精神衛生服務。世界衛生組織將“健康”定義為體格、精神與社會之完全健康狀態,精神衛生作為健康的應有之義,必然應作為基本公共衛生服務的內容之一,我國也于2012年制定了《精神衛生法》,以保障公眾的精神健康。

公共衛生危機管理法,是指發生造成或者可能造成嚴重損害公眾健康的突發公共衛生事件時,國家為了維護社會穩定、保障公眾健康而行使緊急行政權對各類社會主體進行管理的法律規范。突發公共衛生事件包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、群體性食物中毒、群體性職業中毒等類型,其中重大傳染病疫情防治難度往往較大,其中又以新發未知傳染病疫情的防治難度為首,其具備成因的未知與隱秘性、治療手段的缺乏和有限性、傳播渠道的迅速和廣泛性,這些特點使得新發傳染病在識別、上報、預防、治療上都具備極大的難度。同時,新發傳染病的發生往往短時間內會對醫療衛生資源及防護物資產生極大依賴性和社會需求,容易造成地區性乃至全國性的市場失靈,因而無論是從公眾健康安全角度抑或國家經濟社會秩序穩定的角度,突發公共衛生事件時政府的主導和管理不可缺位,此時應凸顯秩序行政的管理色彩,采取必要的控制措施,防止損害的進一步擴大。目前,我國已圍繞《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》,制定了包括《國家突發公共衛生事件應急預案》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》《法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案》《突發公共衛生事件交通應急規定》《突發公共衛生事件出入境檢疫規定》等一系列應對突發公共衛生事件的規章制度。

基于橫向邏輯的公共衛生法律體系劃分,是基于種屬概念的公共衛生法律體系的邏輯建構。以公共衛生理念或行政理念為公分母對現有公共衛生法律規范進行類型化,便于闡明公共衛生法律體系的基本范疇,其以模塊的形式呈現出,合則構成一個完整的公共衛生法律體系,分則展現出不同模塊各自的理念色彩,使之具備外部周延性的同時亦兼顧內部的系統性。但是這種劃分方法亦有所不足,以健康保障和健康促進為目的進行劃分都是基于狹義的健康保障和健康促進的概念,即健康保障是消除外在風險,而健康促進是提高內在水平,然而公共衛生理念的發展過程中兩者有漸漸融合的趨勢,健康促進理念中也開始納入一些外部風險的防范,比如我國《基本醫療衛生與健康促進法》中健康促進一章便納入了食品及飲用水安全監管、公共場所衛生管理制度、控煙與煙酒銷售制度等外部性的健康管理制度,使得健康促進與健康保障的概念似乎漸漸地融合;另外,以秩序行政與給付行政為劃分依據,雖然突出了理念與手段的差異性,但是兩者亦非非此即彼的關系,往往在許多公共衛生問題的處理上,需要兩者兼顧。

(三)公共衛生法律體系復合嵌套式邏輯框架的構思

無論是基于效力邏輯的縱向劃分,抑或基于理念邏輯的橫向劃分,均只是一種理論上的類型劃分或者說框架搭建,它無法完美地契合實然狀態下的公共衛生法治需求,因為立法總是以某種現實的社會問題為導向,而法律體系的構建往往是基于理論邏輯產生,這種以現實問題為導向的立法模式與以理論邏輯構建的法律體系間天然存在著差異,當某個現實問題需要不同理念歸類的公共衛生法共同作用時,以問題導向而生的法律規范便存在類別上的模糊性或綜合性。因此本文試圖提出一種復合嵌套式的理論邏輯,以尋求實然法狀態與應然法體系之間的平衡,促進我國公共衛生法律體系框架的完善:

第一一,在縱向效力邏輯下嵌入橫向理念邏輯。一如上文所述,單純的效力邏輯僅能形成憲法—基本法—專項法律法規的三層縱向結構,難以體現各層次的內部邏輯。通過在效力邏輯下嵌入理念邏輯,可進一步凸顯各層次的內部構造。因此,以縱向效力邏輯為主干,橫向理念邏輯為內涵,可形成我國公共衛生法律體系的初步框架(見圖1),其既凸顯了公共衛生體系的層次性要求,又能滿足內在體系的初步劃分,使得相關的法律能夠在這個體系之內找到對應的棲身之所。當然,進一步細分,不僅在龐雜的專項公共衛生法律法規這一層面,在憲法、基本法層面亦可嵌入橫向理念邏輯。如《憲法》之中,先以總綱之規定構筑國家主導公共衛生治理之基本任務,將這種基本任務通過積極權利與消極權利屬性分置于公民的基本權利與義務章節中的公民基本公共衛生服務權和國家機構一章中的政府機構設置及職責,初步形成“總—分”邏輯結構為主、“服務與秩序”邏輯相結合的公共衛生憲法根基,這樣亦有利于更好地理解《憲法》對于國家公共衛生治理的基本要求和愿景,有利于下位法的貫徹和落實。

圖1 我國公共衛生法律體系基本框架

第二,在橫向理念邏輯下嵌入縱向效力邏輯。即使依據行政理念之差異將公共衛生法劃分為四大模塊,十八個子類別,但是各個子類別之內往往亦有著法律、行政法規、地方性法規、部門規章等眾多效力不同的法律類別,這類法律規范或調整同一問題,或調整一個問題的不同側面,如果不進一步地厘清上位法與下位法、一般法與特別法,以及同位階法律之間的交叉關系甚至是矛盾與沖突,則易產生法律適用上的困難。因此,應當把握好每個類別之中的各個法律規范的內在邏輯,通過嵌入縱向效力邏輯,形成子類別的邏輯結構。以傳染病防治法律體系為例,在傳染病防治領域,共存在三組縱向邏輯關系:其一,以《傳染病防治法》為上位法,輔以《傳染病防治法實施辦法》《傳染病病人或疑似傳染病病人尸體解剖查驗規定》《醫療機構傳染病預檢分診管理辦法》《鐵路實施中華人民共和國傳染病防治法細則》等下位法的傳染病管理制度;其二,以《突發事件應對法》為上位法,輔以《突發公共衛生事件應急條例》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》《突發公共衛生事件交通應急規定》《突發公共衛生事件期間外國專家工作應急辦法》等下位法的突發公共衛生事件應對機制;其三,以《國境衛生檢疫法》為上位法,《國境衛生檢疫法實施細則》《國境口岸衛生監督辦法》《國境口岸傳染病監測試行辦法》等下位法的國境口岸檢疫防疫機制。這三組法律之間的內容亦存在相互的交叉和重疊,在新冠肺炎疫情的防控過程中一度出現了沖突與矛盾,同一個問題出現不同的規定,法律之間的位階出現問題,以至于無法完全發揮其效用。〔52〕參見趙敏:《新冠肺炎疫情背景下〈傳染病防治法〉之再完善》,載《中國社會科學院研究生院學報》2020年第3期,第43-51頁。因此,效力邏輯不僅僅停留在憲法—基本法—專項法階段,在每一個子類別之中,亦有嵌入縱向效力邏輯,把握好各法律法規之間適用次序的必要性。

第三,在秩序行政與給付行政之間留存相互嵌套的空間。在橫向邏輯之下,雖然以秩序行政和給付行政為劃分依據,可以將公共衛生法劃分為秩序型公共衛生法與給付型公共衛生法,秩序型公共衛生法包含常態下的公共衛生監督法與緊急狀態下的公共衛生危機管理法,給付型公共衛生法包含健康促進法和公共衛生服務法。但是在許多法律之中,并非擇一而立,而往往是諸行合體,在秩序行政中蘊含著給付行政,在給付行政中亦彰顯著秩序行政,給付行政與秩序行政之關系,更似權利與義務之關系,我們既需要保障權利,亦需要規范義務的履行,同理,國家既需要以給付行政之理念來供給社會服務,亦需要秩序行政之理念來維持社會秩序。〔53〕參見彭中禮:《沒有權利的義務——古代自然法學義務觀概覽、反思與鏡鑒》,載《法治社會》2020年第5期,第13-22頁。在新冠肺炎暴發初期,由于新冠病毒大面積的傳播,已構成重大傳染病疫情,國家采取緊急公共衛生危機管理模式,對新冠肺炎患者采取強制隔離治療,同時禁止聚集性活動,要求民眾在公共場所需佩戴口罩,這一系列行政命令或行政強制措施均超出了一般狀態下的普通傳染病防治,系屬秩序行政中緊急行政之范疇;另外,在疫情暴發之初,國家即宣布對所有新冠肺炎確診患者實行免費救治,通過財政撥款來保障新冠肺炎患者的醫療服務供給,其又歸屬于給付行政中的基本公共衛生服務范疇;不僅僅是秩序行政與給付行政的相互嵌入,在秩序行政內部,一般行政與緊急行政也會出現相互交叉,在疫情防控后期,隨著2020年5月2日湖北重大突發公共衛生事件應急響應級別由一級響應調整為二級響應,31個省份的一級響應級別全部調整完畢,中國疫情防控步入了新時期,進入常態化防控階段。這種常態化防控既有別于緊急狀態下的危機管理模式,又有別于完全正常情況下的傳染病防治,換言之,其屬于秩序行政中一般行政與緊急行政的中間地帶,既保持社會的正常運作,又保持隨時應對突發情形的警惕性。可見,實踐本身也對類型化的交叉不斷地提出新要求。

因此,在絕對的類型化難以適應社會現實中多樣性的差異時,唯有通過相互兼容的嵌套式邏輯,既保持類別的主要特征,又留存容納其他類別的空間,以相對的類型化來塑造從縱向到橫向,從高位階到低位階,由秩序行政到給付行政,由一般行政到緊急行政的多樣漸變序列,形成網格式的公共衛生法律體系框架。

四、轉向公共衛生法治體系建設

如前所述,我國已經基本形成比較完備的公共衛生法律體系,目前公共衛生法治建設的主要問題并不是公共衛生法律不完備,而在于公共衛生法律沒有得到全面有效的實施和公共衛生監督不到位,法治化程度不高,法治建設路徑需要從公共衛生法律體系建設向公共衛生法治體系建設轉化。

公共衛生法治體系是建立于公共衛生法律規范體系之上的系統工程。公共衛生法律體系僅僅是公共衛生法治體系的規范基礎和邏輯起點。理想的公共衛生法律體系是以憲法為統領,以《基本醫療衛生與健康促進法》為核心下各子領域的專項公共衛生法律法規均衡分布形成漸變序列的一種相對靜態的法律展現。而公共衛生法治強調將法治理念貫徹于公共衛生立法、執法、司法、守法等各個環節,是一種動態的社會治理過程,它追求權力與權利、約束與自由之間的和諧共生關系,是讓公共衛生法律體系“活起來”的過程,通過公共衛生法律體系、公共衛生法治實施體系、公共衛生法治監督體系、公共衛生法治保障體系之間的動態連接來達到自我完善、自我修復之目的(見圖2)。

圖2 公共衛生法治體系動態運行圖

公共衛生法律體系能不能有效發揮規范作用,公共衛生領域能不能實現法治,有效保障公民健康權,其關鍵是公共衛生法律能否得到全面有效的實施。以公共衛生法治實施體系來貫徹落實公共衛生法律體系之立法目的,發揮其實際效用。

公共衛生法治實施體系可分為執法、司法、守法三大環節,即嚴格執法、公正司法和全民守法。而由于公共衛生法以大量的衛生行政法律法規為主要內容,其實施體系也必然以衛生行政執法為核心,又由于其多以預防為指導理念,因而衛生行政執法又常稱為衛生監督。衛生監督系政府衛生行政部門依據衛生法律法規的授權,對公民、法人和其他組織貫徹執行衛生法律法規的情況進行督促檢查,對違反衛生法律法規、危害公共健康的行為追究法律責任的一種衛生行政執法行為。目前,我國雖然初步構筑了公共衛生監督法律體系,但在整個法律體系實施過程中依舊存在諸多不協調之處。

其一,公共衛生執法機構獨立性缺失損害執法權威。目前我國的公共衛生行政執法存在權力主體和執行主體分裂的問題,衛生法律、法規將衛生監督權授予了衛生健康行政部門,而2005年原衛生部發布的《關于衛生監督體系建設的若干規定》規定:“衛生監督工作實行分級管理。中央、省、設區的市、縣級人民政府衛生行政部門內設衛生監督機構并下設衛生監督執行機構,負責轄區內衛生監督工作。”這一規定使得我國目前公共衛生行政執法由衛生行政部門內設機構的下設機構——衛生監督局或衛生監督所承擔,其主要職責是辦理衛生行政許可、從事公共衛生監督、從事醫療衛生監督。因此,我國目前實際的公共衛生行政執法主體,或者說公共衛生法治實施核心主體是各級衛生監督局(所)。衛生監督機構實際上是受衛生健康主管部門委托從事行政執法,其性質是委托執法,其法律責任仍然由衛生健康主管部門承擔。其性質屬于事業單位,人員參照公務員編制管理。2019年出臺的《基本醫療衛生與健康促進法》延續了這一制度安排,該法第94條規定:“縣級以上地方人民政府衛生健康主管部門及其委托的衛生健康監督機構,依法開展本行政區域醫療衛生等行政執法工作。”這種委托執法體制弱化了公共衛生行政(監督)執法機構的主體地位,導致公共衛生行政(監督)執法機構規范性、權威性不夠,在基層出現衛生行政(監督)執法機構級別低于被監督機構之窘況,使其淪為“秀才執法”,公共衛生法律實施效果大打折扣。疫情初期飽受詬病的疾病預防控制機構也因為權威性不夠,作為事業單位沒有足夠的行政權力,無法有效履行《傳染病防治法》第18條規定的職責。〔54〕根據《傳染病防治法》第18條的規定,疾病預防控制機構亦承擔一定的行政執法職責,例如第1款第1項“實施傳染病預防控制規劃、計劃和方案”,第3項“開展對傳染病疫情和突發公共衛生事件的……現場處理”,第5項“負責預防性生物制品的使用管理”,第3款“組織實施免疫、消毒、控制病媒生物的危害”等都可能引起相對人權利義務的產生、變更或者消滅。

其二,法治理念缺失削弱執法效力。由于衛生監督執法機構執法人員大多具有醫學背景,法律素養和法治理念薄弱,制約公共衛生行政執法的普遍性、準確性。由于公共衛生監督執法人員與執法對象醫護人員同屬醫療共同體,法律利器往往被人情關系嚴重內卷化,嚴格執法往往只能停留在口頭宣示層級。

其三,公共衛生執法專業人才缺乏保障。衛生行政執法主要法律依據有衛生法律、行政法規、部門規章及衛生標準等,其中以規范性文件和衛生標準最為龐雜,不僅需要衛生監督執法人員知法懂法,尚需一定深度的專業知識。衛生行政執法是一項需要兼顧技術與法律的執法活動,需要打造一支兼具公共衛生、預防醫學、衛生法學等知識的高素質的執法隊伍。而現有執法隊伍中這種既懂法又懂醫的復合型人才極其缺乏。當然這更屬于公共衛生法治保障體系建設需要解決的問題。

為解決上述公共衛生行政執法問題,解決疫情防控暴露的公共衛生法貫徹落實不力的問題,2021年5月國家疾病預防控制局正式成立,承擔公共衛生政策制定、疾控體系建設、疫情監測預警體系建設、疾控科研體系建設、公共衛生監督管理、傳染病防治監管等項職能,成為新的公共衛生行政執法監督主體。整合現有衛生監督機構、疾病預防與控制中心、衛生健康主管部門內部監管部門衛生行政執法監督職能,成為統一權威的公共衛生行政執法主體,徹底去除公共衛生行政執法主體弱化弊端。公共衛生法治實施體系實現重大變革,公共衛生法律體系向公共衛生法治體系轉變邁出關鍵一步。

五、公共衛生法治監督體系和公共衛生法治保障體系

公共衛生法治監督體系是公共衛生法治體系的自省系統,通過內外監督的協同作用而使公共衛生法的實施不偏離法治軌道,讓其走得“正”。法治監督體系強調行政監督、專業監督、社會監督、群眾監督等多種方式分工負責,黨、政、群多個主體共同參與,執法、司法、守法多個環節全面監督,既包括程序上的監督,亦包括實質上的監督。公共衛生監督與公共衛生法治監督是兩個不同的概念,前者是公權力對私主體在常態下衛生條件、衛生狀況監督與管理,本質上是公共衛生行政執法,屬于公共衛生法治實施體系的重要組成部分;而后者則是由國家監察機關、社會公眾等對公主體依法行使公共衛生治理權的監督,是公共衛生法治監督體系的基本內核。但兩者亦相互關聯,法治監督的主要內容便是對衛生監督執法的合法性和合理性進行監督。

我國已經形成完備的法治監督體系,但從2020年初暴發的新冠肺炎疫情來看,公共衛生法治監督體系監督效能不盡如人意,其中最突出的矛盾在于監督內容專業性超越了大部分監督主體的監督能力,大部分主體監督功能的發揮被局限在表層,比如新冠肺炎患者無法判斷自己罹患的病種;消費者只能辨別食物中有無不干凈之物,卻不能發現“地溝油”“瘦肉精”等的存在;居民只能辨別日常用水的顏色、有無沉淀物,卻不能辨別其中有毒有害物質含量是否超標等。同樣,黨、政法治監督機構對一項具備專業性的行政執法活動進行監督,在專業壁壘之下,容易流于程序性審核而難以發揮實質上的監督作用。當專業壁壘阻卻了大部分外部監督的時候,公共衛生法治監督體系中更應注重內部專業監督,注重發揮醫療衛生專業人員的監督作用。新冠肺炎疫情最終被公開,并采取了強有力的防控措施,正是鐘南山等院士專家的專業監督發揮了作用。當然外部的社會監督亦有其自身的矯正功能,〔55〕參見沈巋:《論突發傳染病信息發布的法律設置》,載《當代法學》2020年第4期,第35頁。李文亮被湖北省追認為烈士,也是認可了“吹哨人”的外部監督作用。2020年9月通過的《北京市突發公共衛生事件應急條例》規定,任何單位和個人有權向有關部門報告突發公共衛生事件隱患,對非惡意的不實報告,不予追究責任。國家衛健委發布的《傳染病防治法(修訂草案征求意見稿)》做了同樣的規定,為外部的社會監督和醫護人員的內部專業監督提供了法律保障。

最后,公共衛生法治保障體系是公共衛生法治體系的基礎性支柱,其包括理論保障、人才保障、經費保障、物資保障、技術保障等多個方面。目前,我國包括公共衛生法治理論在內的整個衛生法學理論體系還很不健全,公共衛生法學的基礎性研究非常薄弱,而理論是實踐的基礎,理論的薄弱必然在一定程度上影響了公共衛生立法、執法、司法的科學性。因此,加強公共衛生法學基礎理論研究必將是我國未來公共衛生法治建設的一大重要任務。無獨有偶,人才培養囿于理論的不完善及學科定位和發展的受限而供給不足,亦使我國公共衛生法治人才嚴重缺如。〔56〕參見郭為祿:《探尋公共衛生法學教育之道》,載《法學》2020年第4期,第3-18頁。而在經費、物資、技術保障方面,正因為公共衛生治理不僅涉及基本公共衛生服務的供給,還需保障整個衛生監督體系的運轉,其對公共財政的依賴性非常大。我國雖然設立了基本公共衛生專項資金并頒布了《基本公共衛生服務專項資金管理辦法》進行規范和管理,但是對于緊急狀態下的公共衛生應急資金的調度、使用、管理機制尚不健全,這些都需要反饋回立法之中進一步完善。

六、結語

為實現公共衛生領域的科學高效治理,不能僅止步于對靜態的法律體系的探討,而更應在動態的視角里,將公共衛生法律體系落實于公共衛生動態治理的每一個環節,實現從靜態的公共衛生法律體系向動態的公共衛生法治體系轉變。當然,我們從不否認公共衛生法律體系在公共衛生法治體系中的重要性,構建一個邏輯自洽、內容完備的公共衛生法律體系,是整個公共衛生法治體系的邏輯起點和規范基礎,離開了公共衛生法律體系,公共衛生法治體系亦只能是“無源之水,無本之木”。因此,本文管窺了以往法律體系單純的縱向劃分和橫向劃分對于公共衛生法律體系構建上的局限性,并提出復合嵌套式理論,以追求公共衛生法律體系能夠更好契合現實問題,緩和規范事實與社會事實的沖突。而更進一步,“法的生命在于實施”,即使再完善的法律規范,如果不真正走進社會治理之中,走進執法、司法實踐之中,那也只是一紙空文罷了。新冠肺炎疫情防控的經驗和教訓都警醒我們全面實施公共衛生法才是控制疫情的有效之道。因此,唯有將公共衛生法律體系貫徹落實于公共衛生法治實施體系之中,發揮法之實效;以公共衛生法治監督體系肅清公共衛生法治建設之阻礙,保障法治實施不被其他因素干擾而偏離軌道;以公共衛生法治保障體系穩固公共衛生法治建設之基礎,由此形成的不斷循環及不斷自我監督、自我完善的公共衛生法治體系,才能具備經久不衰、源源不斷之動力,才能在歷史發展之中更好應對突發公共衛生風險。

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