預算法院的法理基礎與實現路徑——兼評法院經費省級統管改革

●鄭 濤

“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，〔1〕習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日報》2013年11月16日，第1版。司法財政是建設現代法治的基本物質保障，也是國家財政體系的重要組成部分。〔2〕本文采狹義“司法”概念，“司法財政”的探討主要聚焦于法院經費領域，延伸出的“司法預算”也主要指法院預算。2014年以來我國司法經費省級統管改革中，安徽的“一處兩中心”和深圳的“聯合統管”無疑是一種妥協，其在設想的“省財政/基層法院”直通關系間插入法院財務管理中心和市級財政部門，使得經費保障的過程鏈條被拖長。形式上的變通即便被冠以制度創新的名義，仍無法掩飾改革背景下司法財政制度的系統性缺失，以及手段與目標不匹配所導致的結構性張力。僅以基層法院脫離同級財政的效果看，安徽和深圳這兩種模式都具有可接受性，但需要反思的是，獨立于地方財政的法院經費保障新模式本質上是否區別于傳統模式，其是否觸動既有的司法財政權力配置格局？

中國語境下，司法去地方化是司法經費保障模式改革的更深層次追求，即當下的基本共識是：司法經費保障的地方化必然誘發司法地方保護主義，因此，構建獨立于行政機關的司法經費保障體系可以有效消除司法地方保護主義；〔3〕參見李帥：《財政法治視角下的司法預算獨立性改革》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2017年第1期，第125-133頁。且省級財政統管只是過渡，終極目標是通向中央直管。〔4〕2013年，時任中央政法委員會書記的孟建柱提出，要將省以下法院、檢察院的財物統管作為階段性舉措，為最終的全國統管提供經驗。參見孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日報》2013年11月25日，第6版。問題是，法院的人、財、物歸口于同級政府的業務部門管理是我國的制度慣例，在司法日常深度嵌入地方社會網絡的客觀現實下，試圖通過財物管理權上收這一簡約治理方式實現司法審判權的去地方化，是值得商榷的。再者，既有的司法財政研究立足于供給側的法院經費訴求，關注的焦點是經費體量和保障路徑，而非司法預算體制。但是，既然致力于獨立自主的司法財政體系的構建，若仍停留于經費供給的技術性層面，必然增加預算過程與財政目標相悖離的風險。

實踐中，改革的非預期后果折射出司法財政體制的結構復雜性，以及改革目標與制度功能間可能存在的錯位和抵牾。故此，有必要突破傳統研究的靜態視角，將司法財政納入權力互動的政治場域，剖析預算法院構建的可能路徑。本研究將司法財政納入預算政治理論框架，秉持由政策邏輯向法治邏輯、由結果管理向過程管理邁進的分析理路，透視司法改革背景下我國司法財政改革的推進契機。如果說省以下法院經費統管推動的是國家預決算制度的健全化，〔5〕參見王亞新：《“省級統管”改革與法院經費保障》，載《法制與社會發展》2015年第6期，第49頁。那么，預算法院理念下的司法財政改革將成為提升法院權能和撬動司法責任制改革的重要抓手，其政治意義不可低估。2014年以來，隨著國家公共部門信息公開工作的不斷推進，各級法院預決算信息的可獲得性和便利性明顯提升，亦為本研究的深度推進提供了豐富的數據和資料支撐。

一、預算政治與非政治化的中國司法財政

現代國家公共部門的經費保障主要通過財政預算的方式實現，以權力制衡下的預算過程和財務監督確保組織運作的公共性。作為特殊公權力部門的法院系統，其經費保障亦因司法體制構造而具有相應的賦權功能。易言之，司法預算在規范法院收支管理的同時，形塑著法院的政治地位和司法權能。但我國司法財政隸屬于國家行政預算范疇，法院經費保障長期處于被動保運轉的模式下，并借此形成以經費體量而非組織發展為指引的司法預算非政治化邏輯。

（一）預算的政治性

長久以來，預算一直被認為是頗具技術性的財務管理問題，但自20世紀60年代美國學者阿倫·威爾達夫斯基提出“預算政治”的經典命題以來，其被置于通過政治過程配置稀缺資源的關鍵地位，即預算是政府職能的體現，預算體現著權力和意圖。〔6〕參見［美］阿倫·威爾達夫斯基、娜奧米·凱頓：《預算過程中的新政治學》，茍燕楠譯，中國人民大學出版社2014年版，第3-4頁。概括起來，預算的政治性表現在：一方面，財政預算發揮著“錢袋子”的物資保障功能，是政治權力角逐的重要領域，多數預算沖突即政治沖突的外化，而通過預算控制官僚部門是政治操縱的慣常手段。并且，財政預算塑造著部門支出選擇的理性機制，伴隨著資源分配的競爭和博弈，政治性貫穿于預算編制到執行的全過程。〔7〕域外經驗表明，在政府預算遭遇整體危機的情況下，法院籌集資金的過程充滿著與行政部門和立法部門的各種游說和博弈。See John M. Greacen,Working with the Legislature During the Court Appropriations Process, Judges’ Journal, 2004, 43（3）, p.30-34.另一方面，政權建設中，財政汲取能力是評判國家能力強弱的重要指標，更是實現宏觀調控、政權合法化和國家強制的基礎。法治建設與財稅改革彼此關聯、相互作用，如果說國家財政預算能力是國家能力的重要組成部分，那么以資源汲取為目標的司法預算能力同樣是“法院權能”〔8〕所謂“法院權能”，指的是作為司法機關的法院在國家權力體系中所擁有的權力地位和權力邊界，以及以該權力地位為基礎實現其組織目標的能力。參見鄭濤：《中國民事執行難問題的再解讀——法院權能的視角》，載《南大法學》2021年第1期，第36-37頁。實現的支撐性要件。其中，預算自主權的獲得是法院主體性地位構建的關鍵。

如此看來，預算已然超出經費保障的靜態范疇，而具有權力博弈的政治學動態意蘊。僅就“預算”這一用語而言，其在財務規劃的技術性過程之外，還包含著公共部門經費保障的過程、路徑和效果等多重意涵。具體而言，行為意義上，預算指代部門經費收支計劃的編制工作，參與主體覆蓋支出部門、立法部門和財政部門等公權力主體及普通公民等私主體。機制意義上，預算包括外部權力互動和內部權力配置的雙重效果：一則，外部權力結構為預算參與者提供基本的行動框架，從而影響預算決策；二則，預算建構的資源分配格局影響內部機構的行為模式和組織形態。在這個意義上，沒有形式預算的時代依然有實質預算，新中國成立后法院雖無嚴格意義上的部門預算，卻有可供探討的作為實質預算的經費收支事實。正是通過多方主體的利益博弈，預算政治語境下的公共部門在程序互動中厘定出彼此的權力邊界。并且，在財政責任層面，公共支出的全局觀和擇優配置屬性確保公共部門的社會發展促進功能。

此外，動態過程中的公共預算同樣受地域因素的影響，表現為區域差異背景下預算表達的空間政治特點。作為獨立要素進入預算過程中，空間已經從資源分配的客觀場域轉變為自我發展的權力關系再造之手段，進而營造出區域政治下特殊的預算空間。預算的空間政治特點在我國法院系統之層級差異和地域差異的交互作用下表現尤為突出。例如，依據經費充足性和預算自主性的不同，學者Kwai Hang Ng等將我國法院劃分為公司型和單位型兩種。〔9〕See Kwai Hang Ng, Xin He, Embedded Courts: Judicial Decision-Making in China, Cambridge University Press, 2017, p. 6-14.在經濟發達地區，源于訴訟費等的預算外收入比較多，法院對財政撥款的依賴度相對較低，從而表現出類似市場化的公司企業運作模式；在經濟欠發達地區，因缺乏充足的案源而導致預算外收入較少，法院在自身財力不足的情況下主要依賴于財政撥款，頗類似于計劃經濟時代的機關單位。盡管這一類型劃分存在理論爭議，但其至少揭示了地區經濟發展不均衡背景下法院預算差異對組織結構形態的影響。

（二）中國司法經費保障的基本特點

1.政法一體的經費保障模式

一直以來，我國司法領域秉持與一般行政部門無差別的經費保障體制。新中國成立初期，司法經費即納入政府公共預算之中，并與一般行政經費共進退。該時期法院沒有預算編制權，一切依賴于政府的指令分配，法院獲得經費支持的正當性不在于司法審判的專業性、特殊性，而在于其對社會建設、經濟發展的貢獻，以及與政府部門的關系緊密度。因此，財政依附下的法院預算自主權和獨立性自然無從談起。很長時間內，我國法院經費遵循差異化保障原則：人員經費以編定額，公務經費包干確定，業務經費項目保障。為配合這一保障原則，法官身份等級化并與行政職務相掛鉤，薪酬待遇參照公務員管理。即便在員額制已經推開的當下，法官薪資標準只是在傳統薪酬體系基礎上的比例上浮，法官能力和司法責任前提下的崗位價值無法通過薪酬結構予以體現。

司法被納入行政管理體系中，在分工而非分立以及無偏袒的財政保障理念下，法院不可能被給予特殊優待。〔10〕域外，相較于其他行政部門，法院欲獲得更為充足的財政支持，也需要證明自己在經濟和社會發展中的特殊重要性。See David J. Barron, Judicial Independence and the State Court Funding Crisis, Kentucky Law Journal, 2012, 100（4）, p. 755-784.因此，在國家財政整體吃緊的情況下，司法經費也僅夠維持法院的基本運轉。對于此種司法財政狀況，有學者將其概括為“吃飯財政”，借以指代法院的人員經費和日常辦公經費占據司法預算絕對比重的情形。〔11〕參見左衛民：《中國基層法院財政制度實證研究》，載《中國法學》2015年第1期，第261頁。財政學意義上，“吃飯財政”包含多重內涵，人員經費的過高表現只是其中之一。參見朱柏銘：《如何認識“吃飯財政”》，載《財政研究》1999年第3期，第43頁。1994年分稅制改革在削弱地方財權的同時下沉了大量事權，從而形成強中央弱地方的財政分配格局。在經濟欠發達地區，地方財政難以滿足法院經費開支的情形尤其嚴重，譬如，中西部有些地方僅向法院提供基本的人員經費，而不撥付辦公經費和業務經費。〔12〕參見陳永生：《司法經費與司法公正》，載《中外法學》2009年第3期，第400頁。財政虧空倒逼法院自謀生路，預算外創收成為具有相當普遍性的潛規則。當然，面對經費困局，法院預算外創收是眾多公共部門策略性經費汲取行為的一個縮影，遵循的都是權力尋租的邏輯。

政法一體化經費保障模式下，一般使用“司法經費”指稱法院獲得的財政資金，“司法財政/預算”的專業稱謂較少使用。缺乏主體自覺性的法院經費被自動歸類為行政經費范疇而錯失自我再標識之可能性，以致至今仍失語于預算法的概念體系。秉持“要錢”的財政理念，以司法回應國家中心工作的有效性作為尋求財政支持的正當理由，這正是司法經費在公共預算中列支為“公共安全支出”的個中緣由。

2.政策性變動的經費保障路徑

新中國成立初期，我國法院司法經費經歷了“同級保障—省級保障—中央保障—同級保障”的循環變遷路徑。1949—1950年，基層法院的人員、業務經費均由同級財政保障；1951—1954年，基層法院的業務經費轉由省級財政保障。1955—1957年，法院司法業務費又改為國家統管，省司法廳作為省以下各級法院的一級預算單位，集中準備預算報表，報司法部匯總后由有關部門審批。1957年以后，全國恢復法院經費的同級財政保障模式，上收的司法財政保障責任開始逐漸下放。〔13〕參見左衛民等：《中國基層司法財政變遷實證研究（1949—2008）》，北京大學出版社2015年版，第33-34頁。可以說，整個收放過程與政權建設背景下國家財政體制的調整不無關系。比如，第一個五年計劃期間，為發揮地方積極性，開始推行劃分收支、分級管理的財政體制，在集中的前提下給予地方部分財政權限。這種放權在司法財政領域表現為經費保障的央/地博弈，即全國性司法統一的目標讓位于地方社會矛盾化解的安全維穩責任。

改革開放以來，我國財稅體制的發展主線有兩條：其一，在國家憲制框架下，力圖平衡央/地之間的財力關系；其二，在法治國家理念引導下，不斷規范地方財政自主權，消除制度外灰色空間。針對前一點，1999年我國啟動了一場意義深遠的預算制度改革，涉及部門預算編制、國庫集中收付和政府采購等方面，目的是建立中央控制取向的現代公共預算制度體系。〔14〕參見馬駿、侯一麟：《國家治理與公共預算》，中國財政經濟出版社2007年版，第233頁。針對后一點，1999年財政部、最高人民法院《人民法院訴訟費用管理辦法》和2006年國務院《訴訟費用交納辦法》明確提出訴訟費“收支兩條線”的管理要求，目的在于改變改革開放初期法院預算外創收所形成的坐收坐支局面。“收支兩條線”要求訴訟費用上繳同級財政，這是對司法經費同級保障路徑的肯認，卻也為“明脫暗掛”現象的發生埋下了伏筆。

2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強政法經費保障工作的意見》和財政部《政法經費分類保障辦法（試行）》等相繼出臺，提出“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的政法經費保障方針。自此，我國司法財政從分級保障模式過渡到分類保障模式，法院人員經費、日常公用經費和基礎設施經費由同級財政保障，業務裝備經費由中央、省級和同級財政分區域按責任承擔。〔15〕參見李恩樹：《我國政法經費保障體制已初步建立》，載《法制日報》2011年3月31日，第5版。2014年中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，提出建立現代財政制度的遠景目標；同年，中央深化改革領導小組出臺《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，其指導下的省級統管改革試圖再次重構我國司法經費的保障格局。可見，新中國成立至今，我國司法經費保障一直處于政策性變動之中。

（三）非政治化的經費邏輯

科層制下的法院管理問題，根本上講是一個政治性問題。〔16〕參見王申：《科層行政化管理下的司法獨立》，載《法學》2012年第11期，第142頁。對司法預算而言，其政治性體現在對司法權力結構的塑造。然而，我國司法經費保障的特點決定了法院經費的純事務管理取向，即片面追求經費總量的增長而忽視經費配置的政治效果。較之于預算政治邏輯，這種模式可稱為司法財政非政治化的“經費邏輯”。經費邏輯在不同歷史時期有不同的表現：吃飯財政時期，法院預算外收入被當作常規經費之外的常態化收入，部分法院的預算外收入一度占經費總量的50%以上。〔17〕參見廖永安、李勝剛：《我國民事訴訟費用制度之運行現狀——以一個貧困地區基層法院為分析個案》，載《中外法學》2005年第3期，第305-306頁。并且，1989年最高人民法院、財政部聯合頒行的《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》第1條明確表示，“考慮到目前財政困難……法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院業務經費的不足。”這種制度上的認可某種意義上強化了預算外收支的正當性和合法性，亦造成一定程度的路徑依賴——收支“明脫暗掛”，即法院將訴訟費用創收和財政上繳能力作為自身地位重要性的證明，及向同級財政爭取補貼的籌碼。也因此，在推進法官薪酬體制改革的過程中，囿于傳統的增量思維，未能在社會評價和社會效能的角度進行司法規律性論證，更未在法院經費增長的效益產出層面進行民意辯論，從而無法形成對法官高薪的廣泛社會認同。

后吃飯財政時代，經費邏輯表現為片面尋求更高的經費保障層級，即認為保障層級越高經費越充足，而經費省級統管改革是這一思路的典型體現。問題是，盡管當下司法經費體量很大，〔18〕據統計，2011年我國法院經費規模達到570億元，相比十年前增長了400多億元。參見唐虎梅：《加快人民法院經費保障與財務管理長效工作機制建設》，載《人民司法》2013年第13期，第54頁。但資源配置的政治效果并不明顯。一方面，經費保障的行政化催生出司法的行政化，法院經費保障的穩定預期被政策性保障路徑的游移不定所消解。另一方面，行政性替代弱化了司法財政的賦權功能，使得司法預算一直未形成獨立發展的契機和空間；受吃飯財政“等、靠、要”慣性思維的影響，法院在司法財政運作中并未順利實現自身議價能力的提升。換言之，從預算編制到預算執行，法院都只有配合義務而沒有話語權，最終導致司法財政運作中的政治互動性喪失、法院資源汲取權能不足。

正如學者David J. Barron所言，評判司法財政危機是否得到緩解，不能僅僅以法院是否獲得足夠的資金作為衡量標準，還必須注意到為獲得這種資金而使用的手段，是否侵蝕了法院公正司法的能力。〔19〕同前注〔10〕，David J. Barron文，第756頁。新時期，司法經費使用的效益性應被重視，即要更加關注司法預算對法院發展的引領作用，實現體制改革的政治話語對資源體量的經費話語之取代。

二、經費邏輯的實踐困境：以省級統管改革為例

2014年以來推行的法院財物省級統管改革劍指司法地方保護主義，改革主要圍繞三個層面展開：其一，改革經費同級保障體制，建立省級一體化管理的司法經費保障機制；其二，理順中央、省、省以下各級財政的責任范圍，滿足司法財政的保障需求；其三，建立獨立的司法財政運行機制，實現依法獨立行使審判權。改革的基本構想是，司法財政從同級政府上收至省級財政部門，使法院在經費保障方面與地方同級財政脫嵌，通過保障層級上移強化保障力度。如前所述，省級統管正是經費邏輯在司法財政中的重要體現之一。

（一）經費統管的模式與限度

我國法院經費省級統管改革以先行試點的方式推進，按照最高人民法院的統一部署，2014年廣東、湖北、上海、海南等7個省（直轄市）被納入首批試點地區，2015年又有11個省份進行第二批試點，剩余的省份于2016年作為第三批試點地區。改革推進中，不同省份呈現出不同的樣態和特點，以統管的徹底程度為標準，本文將此次改革實踐劃分為三種類型：以上海為代表的直接統管模式、以安徽為代表的間接統管模式和以深圳為代表的聯合統管模式。

1.直接統管模式

直接統管模式的典型特征是，省以下各級法院的經費由省財政部門直接保障并統一管理。以上海為例：〔20〕具體改革思路，參見《上海市司法改革試點工作方案（摘要）》，載姜平主編：《上海司法體制改革制度選編》，法律出版社2015年版，第3-8頁。（1）收支管理方面，一方面，嚴格落實“收支兩條線”，各級法院收取的訴訟費全額上繳市國庫；另一方面，將市以下全部法院作為市財政的一級預算單位，納入市財政的保障范圍。（2）保障標準方面，原有各法院的經費保障基數劃轉至市財政，并結合上海市法官職務序列和薪酬標準統籌保障。同時，按照“維持存量、做好增量”的原則，逐步抹平不同法院法官之間的收入差距。（3）資產管理方面，各級法院清查資產并劃歸市相關部門管理，法院新的基建項目由市發展改革委員會審批管理，且納入市財政的保障范圍。（4）預算編制方面，上海市專門成立由轄區各級法院院長組成的預算管理委員會，負責討論和決定預算事項。這其中，最能體現上海模式直管特征的，是各級法院直接向市財政部門編報預算，預算資金也通過市國庫集中支付系統直接向各法院撥付。

與上海類似，海南省采取的也是省財政直接統管模式。實踐中，實行直接統管模式的省份相對較少，上海、海南兩省（市）之所以能夠推行，與其體量小、組織成本低不無關系。直接統管模式符合司法財政集中保障和統一管理的思路，是最接近改革設想的模式。但也只能說接近，因為上海模式中預算管理委員會的設立，名義上是協助市財政部門管理預算編制工作，但實踐中這一法院自我管理機制明顯削弱了統管的徹底性。此外，為突顯財政統管改革的成效，上海市將一線法官的工資標準提升為普通公務員的1.5倍，且非法官序列司法輔助人員的工資也在原有基礎上增加28%，〔21〕參見左衛民：《省統管法院人財物：剖析與前瞻》，載《法學評論》2016年第3期，第4頁注20。這筆經費開支是其他地方財政所無法比肩的，更不具有可推廣性。

2.間接統管模式

間接統管模式的特點是，省以下各級法院并非直接對接省級財政部門，而是作為省高級人民法院的二級預算單位間接統管于省級財政部門。此時，省高級人民法院作為省級財政部門的一級預算單位，匯總省以下各級法院的預算材料，統一編制后報省級財政部門審批。為實現省級財政部門與法院預算的有效對接，安徽省探索出“一處一中心”的運作機制——省高級人民法院設置財務管理中心，與省財政廳政法處對接，前者負責法院預算編制、資金初審和預算執行，后者負責預算審核、批復和經費撥付等。除安徽外，湖北、湖南等省份都呈現出類似間接統管的實踐樣態。

不同于直管模式中預算管理委員會的協助功能，在間接統管中，省高級人民法院發揮著實質性統籌功能：首先，在統一預算編制過程中，省高級人民法院不是機械地收集匯總報表，而是進行初步的審查和整理。其次，在預算執行過程中，各級法院的具體用款計劃需要通過省高級人民法院的審核，確認后由省級財政部門批復下達；對于臨時追加或調整預算的情形，同樣需要省高級人民法院匯總并向省級財政部門報批。再次，預算的執行監督由省高級人民法院和省級財政部門協同開展。至于基礎設施建設規劃等，則同直接統管模式一樣由省發展改革委員會審批，相關經費由省級財政部門保障，地方國土、住建等部門協助落實。〔22〕2015年《安徽省省以下法院、檢察院財物省級統一管理機制暫行辦法》第6條規定：“‘法院財務管理中心’和‘檢察院財務管理中心’受省財政廳委托，負責省以下法院、檢察院財物省級統一管理日常具體工作，主要包括：匯總初審預決算編制，督導預算執行、預決算公開、非稅收入上繳、國有資產管理等日常工作，匯總上報數據統計、報表，承辦人員培訓等工作。”

在安徽的改革實踐中，最重要的創新是“一處一中心”的設置，這一銜接機制不僅減輕了財政部門的統管壓力，而且借助于上下級法院系統信息互通的優勢實現了有效的自我管理。但不容否認的是，間接統管是對統管改革的權宜性操作，其在保持統管基本外觀的同時，不免夾雜著司法系統內部行政化的發展趨勢。更根本的是，財政部門對省高級人民法院的過度依賴，可能架空省級財政部門的統管地位，使改革的目的落空。

3.聯合統管模式

聯合統管模式的特點是，省級財政作為主導部門進行業務指導，預算管理權經主管部門授權下放給市級財政部門，通過“委托/代理”方式進行省市聯合統管。作為經濟特區和計劃單列市，深圳市于2014年經廣東省政法委的授權同意，在全市范圍內推進市區兩級法院的財物統一管理。統管改革后，全市的基層法院全部成為市財政的一級預算單位，區法院編制的預算直接向市財政委員會提交匯總，而無須訴諸省級財政部門。

聯合統管模式的關鍵在于：第一，有省級主管部門的授權委托，這是其合法性基礎；第二，由省級統管降格為市級統管，主要是為減輕省級財政部門的管理負擔，以及照顧地方特殊性，進而減少改革的阻力。這種以省級托管的名義允許市財政暫行本轄區統管的地區，除深圳外還有沈陽、大連、昆明和廣州等地。其中，昆明市隸屬的云南省，以2018年為分界點，之前所有的基層人民法院是省級財政的一級預算單位，之后昆明市轄區內所有法院調整為昆明市財政的一級預算單位。同樣，廣州市中級人民法院在2018年也暫由市級財政代行省級財政的統管職能。整體來講，司法經費體制改革中，省市聯合統管模式在全國范圍內有擴大化的趨勢。

深圳市聯合統管模式的順利推行同樣得益于市財政充沛的財力及充足的人力資源。據統計，截至2016年，深圳市法檢系統財政供養人員共3000余人，其中入額法官、檢察官1060人，相較而言人員有限，經費支出也比較有限。并且，2016年深圳市轄區內所有法院、檢察院的經費總額度僅占全市公共預算支出的0.5%，這意味著市財政有足夠的財力為全市法院系統提供充足的經費支持。〔23〕參見中國法學會編：《深圳市司法體制改革第三方評估報告》，法律出版社2017年版，第81頁。但在市財政部門與區法院的直接對接中，溝通成本增加和溝通效率低下仍是通病。故此，深圳市中級人民法院曾籌劃成立司法政務協調中心，以作為財政統管相關事務的協調機構。

（二）“統”與“管”的結構性張力

如果把統管實踐看作一條軸線，將統的程度作為變量，由直接統管到聯合統管實際上是統管模式由理想型到異質型的一種漸變，間接統管處于軸線的中間地帶。其中，統籌范圍與管理能力之間的沖突與協調是影響統管形態的重要因素。總體而言，省級統管仍未跳出訴諸更高權力層級的行政邏輯，無論是省級直接統管還是省市聯合統管，財政上解是其基本特點，即原來二級或基層預算單位都直接調整為省財政的一級預算單位，具體表現為經費基數的上劃和預算編制的匯總。在這個過程中，增加的管理壓力通過各種途徑得以緩釋，如直接統管中的法院預算管理委員會、間接統管中的“一處兩中心”、聯合統管中的委托授權等，都在一定程度上消解著省級財政部門的管理負擔。也正是因為這些減壓策略，“統”的名義雖得以實現，但“統”的初衷卻容易迷失。省市聯合統管落實在市級層面，因地域同質性其本質上已經喪失“統”的必要和現實意義。另外，即便在省級層面進行統管，因依賴于下級財政的司法經費上解，省財政只是將原有的分散保障集中起來，而自身并未為此增加支出。故此，在沒有增量或增量很少的情況下僅進行存量再分配，改革的動力必然不足。

不因統一而降低現有司法財政供給標準，是本次改革的官方承諾。“托高補低”是這一改革目標的形象描述，即改革后司法經費要保證高標準不因統管而降低，低標準應因統管而提升。為兌現這一承諾，各地探索出多種保障策略，比如安徽省部分地區按照屬地原則進行分類保障，除人員經費由省財政保障外，基層法院的公用經費等仍納入地方財政保障范圍。〔24〕參見許聰、白龍飛：《財物統管 怎么統如何管》，載《人民法院報》2016年12月18日，第1版。問題是，因忽視客觀財力，實踐中部分地區法官的收入并未真正提升。例如，為支持統管改革，湖北省只能以“二流的財政”實施“一流的保障”，省級財政早已不堪重負。〔25〕參見唐虎梅：《省以下法院財物統管改革的現狀與展望》，載《法律適用》2018年第21期，第93頁。而在深圳，市級統管后區級財政撤出司法領域，部分經濟實力較強區的法官待遇不升反降。〔26〕參見陳杭平：《“人財物省級統管”改革的成效與完善》，載《人民法治》2018年第Z1期，第10頁。由此可見，財政保障均等化背后隱藏著實質上的不公平，可能挫傷司法人員的改革積極性。

相較于“統”，“管”是更加棘手的實踐難題。時下推行的省級財政統管，重心放在經費保障責任的劃分上，因其打破不同層級政府間的財政均衡狀態，產生的外部性主要是管理成本。面對經費保障責任的調整，無論是縱向的省、市、縣三級政府之間，還是橫向的省高級人民法院與省級財政部門之間，都需要新的組織機制予以協調和銜接。但是，省級財政部門的人力資源有限，要處理好全省所有法院的預算管理事務，顯得力不從心。以湖北省為例，省內三級法院共計127家，若所有的預算管理事務都上收到省級財政部門，其業務量將呈指數級增加。再者，基層法院與省級財政部門之間在地理空間和職能對接方面都有一定的距離，這將加大信息溝通的成本，影響經費審批、撥付等的效率。

管理復雜化背后是司法行政化的加深。司法財政統管中，省高級人民法院雖非名義上的決斷機構，卻是實質上的管理主體。預算管理權限在省級層面集中后，基層法院的依附環境上移，從同級歸屬變為對上負責。尤其是在間接統管模式下，省高級人民法院是繞不開的統合性權力部門，基層人民法院直接與省高級人民法院對接，在財務預算上受其支配。在這一點上，有實務工作者甚至直言，省以下法院財務管理機構之間應屬于領導與被領導的關系。〔27〕參見唐虎梅、史為棟：《全面深化改革背景下人民法院內設財物管理機構改革問題探討》，載《中國應用法學》2018年第1期，第58頁。而司法經費上的管理與被管理關系必然傳遞到審判領域，省級統管將導致省以下各級法院在審判業務上依附于省高級人民法院，“上定下審”有了新的維系紐帶，審級制度下的功能分化目標將因組織一體化而瓦解。受司法領域普遍存在的政法邏輯的影響，經費統管所欲實現的司法去行政化目的可能完全落空，其只是將原有屬地管理中可能存在的行政干擾轉變為系統內部的科層化管理。

（三）司法財政去地方化的悖論

在司法內嵌于社會關系網絡以及黨管政法的背景下，如果將司法去地方化作為司法財政省級統管的核心訴求，其必然遭遇雙重悖論：一是，司法地方化與司法地方保護主義的悖論；二是，司法事權中央屬性與地方屬性的悖論。

不同于司法地方保護主義，司法地方化內含著司法權行使過程中法院與地方社會的互動與協作。一方面，司法審判的場域具有地方性，兩審終審制下絕大多數案件在高級以下人民法院審結，當事人雙方一般有一方在本地，所面對的爭議法律關系包含于地方總體利益關系之中，個案法律后果對地方社會具有外部性。即客觀上，司法審判與地方社會秩序的形成具有關聯性，并構成地方經濟發展的客觀環境；主觀上，法院必須在維護自身中立形象的前提下，保持一定的政治敏銳性和大局意識，以避免司法僵化和脫離地方實際。當然，這些都會保持在一定的限度之內，譬如，法院涉入地方事務的主要方式是：加強審判執行力度、維護地方企業的良性發展；提供法律咨詢、為地方法治建設提供建議；制定方向性文件、支持地方中心工作等。〔28〕參見劉磊：《基層法院對縣域經濟發展的回應形態及其形塑機理》，載《華中科技大學學報（社會科學版）》2019年第5期，第96-97頁。另一方面，法院在物質保障方面徹底脫離地方并不現實。省級統管改革中，“上劃基數”是頗具地方性因素的經費指標，一定程度上也是對地方差異性的承認和對地方財政的依賴。此外，撇開司法經費不談，即便在地理空間和組織架構上，法院也很難斷絕與同級政府的聯系，法院基建、人員就醫、子女入學等后勤保障和日常生活問題仍然需要地方政府的支持與協助。

司法地方保護主義話語緣起于改革開放初期。彼時，地方企業的經營狀況與地方經濟發展息息相關，尤其是在財政包干制下，企業經濟糾紛不僅影響自身效益，更關乎地方利稅收入，地方政府為保護本地經濟向法院施加壓力的情況確實存在。不過，伴隨著經濟體制、財稅體制的改革及中央財政轉移支付力度的加大，狹隘的地方本位意識逐漸喪失利益驅動。更重要的是，對于訴訟當事人來講，在兩審終審的審級制度和復審主義的上訴審模式下，上級法院對裁判結果擁有絕對的“發言權”，所以當事人的理性選擇必然是訴諸上級法院，而“地方保護主義”常處于“存而不論”的境地。〔29〕參見劉忠：《司法地方保護主義話語批評》，載《法制與社會發展》2016年第6期，第26頁。

可見，法院的地方性是常態，但地方保護主義是非常態，二者具有顯著差異。法院的地方性重在表明司法及法院行政運轉中必然滲入地方性因素，這是客觀現實；而地方保護主義是狹隘的地方本位思想，其以保守性和封閉性為特點。基于司法地方化誤識的司法財政去地方化很可能走向經費保障的弱化，因為與一般印象中層級越高法院的經費保障越受重視不同，比較司法經費支出占財政總支出的比重，可發現基層法院往往占據同級財政更大的支出份額，或謂基層政府對司法的重視程度要高于上級政府。以2019年預算支出為例，廣東省惠東縣公共財政預算支出總額931 369萬元，〔30〕數據參見《2019年惠東縣政府決算公開》，載廣東省惠東縣人民政府網，http://www--huidong--gov--cn.proxy.huizhou.gov.cn/attachment/0/80/80124/4077555.pdf，2021年7月29日訪問。而仍處于同級財政保障之下的惠東縣法院一家的預算支出額為462 2.69萬元，〔31〕數據參見《惠東縣人民法院2019年部門預算情況說明》，載廣東省惠東縣人民政府網，http://www--huidong--gov--cn.proxy.huizhou.gov.cn/attachment/0/53/53339/3881234.pdf，2021年7月29日訪問。約占全縣財政的0.5%；廣東省財政預算支出總額為17 314.12億元，〔32〕數據參見《廣東省2019年預算執行情況和2020年預算草案的報告》，載廣東省人民政府網，http://www.gd.gov.cn/attachment/0/388/388681/2928044.pdf，2021年7月29日訪問。而省高級人民法院預算支出額為53268.31萬元，〔33〕數據參見《2019年廣東省高級人民法院部門決算》，載廣東法院網，http://www.gdcourts.gov.cn/uploadfile/2020/08/21/20200 821100710kl8crY.pdf，2021年7月29日訪問。約占全省財政預算的0.03%，這一比例僅為惠東縣法院的3/50。

事權層面，有學者認為司法權是國家職能行使的表現之一，其是派生自主權的一種國家權力，屬于中央事權。〔34〕參見王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第8頁。司法權的中央事權化強調的是司法裁判權的中央化，目的在于實現司法的統一性、避免矛盾判決；而政法語境下的司法權中央化主要是突出其與立法權和行政權的差異性。因此，司法權是中央事權并不意味著司法財政要中央直管，后者更多體現為一種司法保障功能，若將省級統管作為司法財政去地方化的突破口，只能是以內部不獨立替代原有的外部不獨立。對于政法機關的縱向集權問題，彭真同志曾表達過自己的隱憂：“政法機關是專政機關……如果不要黨的領導，或者自成系統，實行垂直領導……就不可能把工作做好。”〔35〕彭真：《在五大城市治安座談會上的講話》，載《彭真文選（1941—1990年）》，人民出版社1991年版，第416頁。

反倒是，司法財權上移的去地方化明顯與我國憲制體制相悖。按照我國《憲法》第101條和第128條之規定，地方各級人民法院應向同級人大報告工作，并接受同級人大的監督； 此外，按照現行《預算法》第43條第2款的規定，地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準。但是，司法財政省級統管后的省級人大總體批準模式，打亂了原有的同級人大制約秩序，以致走向新的非均衡制約乃至無制約。例如，2015年《湖北省高級人民法院司法改革試點工作實施方案》中規定，“市、縣兩級法院按照預算管理規定編報預算，經省法院審核、匯總后，統一向省財政廳報批。”由此可見，湖北省司法預算的批復已經繞開人大，直接由省財政廳負責；這同樣得到2015年《安徽省省以下法院、檢察院財物省級統一管理機制暫行辦法》第4條的印證。〔36〕該條規定：“省財政廳負責省以下法院、檢察院經費供給政策，定額標準，資金審核，資金撥付，預決算編制、審核、批復，預算執行調整、銀行賬戶管理、政府采購管理、資產管理、債務管理等。”統管之后，“人大/法院”的預算邏輯將被置換為“政府（財政部門）/法院”的管理邏輯，司法預算的民主制約功能亦被懸置。

三、預算法院的理論證成

為消解經費邏輯下省級財政統管面臨的組織結構張力及去地方化的悖論，切實提升法院權能，我國司法財政改革必須由經費邏輯向預算政治邏輯邁進。亦即，學理上有必要將法院經費保障納入預算政治學的分析框架，從優化司法權配置的角度對預算法院予以理論證成。與稅收國家到預算國家之行政限權的轉向不同，經費法院到預算法院是逆向的司法擴權過程。預算法院時代，經費保障是最低限度的財政訴求，組織發展才是新的演進目標。

（一）預算法院的基本范疇

現代財政制度囊括預算編制、預算實施、預算周期等系統性架構。司法領域，在涉及司法預算的一系列動態過程中，物質保障之外的程序價值必須予以重視：其一，財政資源分配被置于法定程序之下，規則的封閉性與過程的開放性共同營造出司法預算的獨立空間和自主權限范圍；其二，預算自主和責任自負相互依存，經由預算監督和績效評估程序，確保司法預算的公共性和有責性。所以，司法預算不僅是申請經費支持的依據，更是優化資源配置、規范法院財政收支行為的抓手。相較于充足的司法經費這一物質保障條件，自主的預算是司法權能實現的政治基礎。司法財政改革的核心在于內生動力的培育和預算主體地位的鍛造，相關探討也應從技術層面上升到價值層面，將司法財政獨立作為依法獨立行使審判權的前提要件。本文“預算法院”的提出正是從司法權能角度對法院之資源汲取、配置能力的概括性描述。

比較法意義上，美國的司法預算統一運動興起于20世紀70年代，目的是將雜亂多元的司法經費保障渠道統籌起來，以實現司法系統內部的財權獨立。“固有權力理論”是這場運動的理論呼應，其奠基于美國憲法對法院職能的設定之上——既然要保障法院的正義供給，當然應賦予它履行職責的必要權力，包括獲得充足資金維持基本運轉的天然權力。〔37〕See Andrew W. Yates, Using Inherent Judicial Power in a State-Level Budget Dispute, Duke Law Journal,2013, 62（7）, p. 1463-1502; Jeあrey Jackson, Judicial Independence, Adequate Court Funding, and Inherent Judicial Powers, Maryland Law Review, 1993, 52（1）,p.217-255.易言之，鑒于法院的特殊地位，其應被期待避開積極主動的資源競爭，通過司法預算單獨開列來防止與其他主體發生資源分配上的對抗。正因為預算權是司法權內含的一項固有子權力，所以法院有權直接要求政府履行其財政責任；同時，為保障司法預算權不受行政權的無端干涉，法院甚至可因預算爭議事由對政府提起訴訟。〔38〕1990年，為獲得更多預算資金，紐約州首席法官對州長提起訴訟。See Howard B. Glaser, Wachtler v. Cuomo: The Limits of Inherent Power, Judicature, 1994, 78（1）, p. 12.不過，在此類案件訴訟中，法院因利益關聯成為一方當事人，其身份的雙重性與司法的獨立性要求相沖突，固有權力因此受到一定的限制。為降低固有權訴訟的發生概率，美國司法實踐中的應對策略包括：對質疑司法權威的資助當局予以程序性保護，證明責任和證明標準的特殊要求，以及限制初審法官對單方面命令的使用等。〔39〕See Robert W. Tobin, Creating the Judicial Branch: the Unfinished Reform,Authors Choice Press, 2004, p. 18.

雖都源于對司法經費保障渠道的統一性訴求，但不同于美國司法財政的內生性權力邏輯，我國司法財政改革寄希望于經費保障責任上解的路徑更新。在美國，固有權力理論指向與司法審判權并行的財務管理權獨立，審判權獨立是這場運動的底色和參照系。故此，司法審判系統與財務管理系統之間不存在依附性關系，無論運行狀態如何，各系統間不會相互干擾。反觀我國，致力于司法經費省級統管來實現司法去地方化，最終卻誘發司法行政化的加劇，這意味著經費邏輯的不可持續性。并且，美國司法經費保障中廣泛存在的“復合型供給路徑”〔40〕See Carl Baar, Separate but Subservient: Court Budgeting in the American States. Lexington Books, 1975, p. 7-11.截至2006年，美國一半以上州的一般管轄權法院由聯邦政府提供司法經費，15個州的有限管轄權法院由州政府提供司法經費。See Alexander B.Aikman, The Art and Practice of Court Administration, The Chemical Rubber Company Press, 2006, p. 89.亦從側面印證，試圖基于一體化經費保障實現司法去行政化和去地方化之論斷的片面性。

（二）破解司法預算軟約束

盡管自1994年《預算法》出臺我國司法預算已經被納入預算法制體系，但真正意義的司法預算公開直到近年來才逐步建立。對我國除港澳臺地區以外的31個高級人民法院的預決算信息公開情況進行統計發現，截至2020年7月，全部實現了預決算報表的網上公開。公開的預算報表一般都包括“部門預算表”“預算說明”和“名詞解釋”三個部分，且在“預算說明”板塊會對人員經費、公用經費、資本支出、“三公”費用等重點支出項目進行解釋。但與預算規范化相隨的是預算形式化：整齊劃一的報表格式與抽象的解釋并存，各項收支一般只區分到“類”而極少展示到具體的“項”，使得普通公眾很難從細節處了解到法院經費的具體使用情況。此外，因司法預算的形式化導致法院預算金額不斷被突破，預算執行率超標現象較為普遍。例如，紹興市中級人民法院2016年初預算為4 652.01萬元，2016年終決算7 424.03萬元，最終完成年初預算的159.6%。〔41〕數據參見《紹興市中級人民法院2016年度部門決算》，載浙江省紹興市中級人民法院網，http://www.sxcourt.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=10951，2021年7月29日訪問。對于法院預算與決算之間的差異，財政學上表述為“預算松弛”，其原因具有多樣性。司法領域與預算形式化相關的深層原因是法院預算編制中的導向偏差，即以財政承受能力而非自身經費需求為依歸，在編制時故意降低預算目標，包括留下“預算硬缺口”。〔42〕“預算硬缺口”是指與司法工作有關聯但關聯度不高，卻是政府中心工作和緊迫任務的開支，法院預算編制中可以留下這個缺口，預算執行中以此要求追加經費，一般都能得到滿足。

“政策性負擔則會帶來企業的道德風險和預算軟約束問題”，〔43〕林毅夫、李志赟：《政策性負擔、道德風險與預算軟約束》，載《經濟研究》2004年第2期，第25頁。司法外部性目標的存在亦是預算軟約束產生的原因之一。在省級統管改革中，因省以下司法行政化的加深，基層法院將承擔本級和上級的雙重政策負擔，使得其有理由將更多的預算虧空歸因于政策因素，從而突破已有的預算約束。并且，在經費省級統管的直通模式下，法院與省財政的預算信息互通并未因層級減少而更加順暢，反倒是這種跨級管理加大了雙方之間的信息不對稱程度，省級財政部門只能基于有限信息進行形式化的預算監管，使得司法預算的約束力更為不足。不斷突破預算限制是預算軟約束的核心特征，其降低了司法預算的穩定性和可預期性。尤其是，部分福利開支和臨聘人員工資在預算中歸類模糊，導致實踐中操作不一和缺乏約束。如廣東省規定，各地法院超出國家和省規定標準發放的津貼，以及未按規定報批或備案的改革性補貼項目暫予保留，且地方設置的績效考核獎金以及上述項目為基準的社保費、養老費等附加政策由當地保障。〔44〕參見《關于做好省以下法院檢察院實施財物省級統管后工資及社會保險等有關工作的通知》（粵人社發〔2016〕151號）。陜西省則規定，司法部門以編制核定情況為準，非在編人員的經費繼續由原渠道提供。〔45〕參見李飛飛：《法官檢察官等級晉升將與行政職務脫鉤》，載《山西晚報》2015年9月9日，第9版。

預算軟約束并非權能強大背景下的擴張性發展，而是主體性不足意義上的被動突圍，表現為預算場景中的失語和經費壓力下的組織投機。作為行政化弊病在司法財政領域的展現，預算軟約束與經費邏輯一脈相承，其無法通過系統內部的自我革命得以改觀。以省級財政統管為例，越是經濟比較發達的地區，改革推進的阻力越大。原因是，這些地區在經費保障方面一直受益于地方財政的高福利和高補貼，統管后這部分收入往往會被省財政定性為不合規而予以取消，基本工資的小幅提升根本無法彌補因此減少的福利待遇。可見，長期存在的預算軟約束導致經費管理的復雜化程度加劇，而以去地方化為目標的經費統管不僅無力回應這一問題，反而進一步加大這種復雜性，這是由我國司法的地方化特質所決定的。或謂，統管是將經費邏輯下的地域均衡性矛盾轉化為新的科層化矛盾，并未解決預算軟約束下的運轉失范和不可控問題。

經費保障責任的上收或下放背后是央/地關系的博弈，本質上是國家權力下沉帶來的央/地關系的重構問題。〔46〕參見唐應茂：《中央和地方關系視角下的法院辦案成本問題——背景、問題與模式》，載《法律適用》2018年第13期，第4頁；吳燕：《理想與現實：南京國民政府地方司法建設中的經費問題》，載《近代史研究》2008年第4期，第107-124頁。司法財政改革需要回應司法權的配置和由此引發的權力格局調整。因此，法院預算自主權的獲得以及預算科學性、規律性的實現，是消解預算外資金生存空間的重要路徑。相較而言，預算法院的構建可以從根本上將軟約束變為硬約束：一則，預算引導下的法院司法行為具有有限性，可以消除不同權力部門間責任邊界的模糊性，從而為非司法責任支出的削減提供制度出口，最終實現預算的規范性和可控性；二則，預算場景的透明化特征與司法公開的程序原則相呼應，不僅可以實現審判資源的有效配置和審判質效的科學評估，而且能夠實現司法預算增長的良性態勢。

（三）不完全財政的法治化突圍

縱觀司法財政發展歷程，有兩條主線相互交織：一是法院自身的經費汲取路徑，包括開發案源、坐收坐支等預算外創收行為；二是外部推動的司法財政改革路徑，包括“收支兩條線”、經費省級統管等措施。如前所述，自上而下的司法財政改革中潛藏著超預算開支的軟約束風險；與之相對，法院向下汲取經費的過程，是類似于“逆向預算軟約束”〔47〕周雪光將地方政府自上而下索取資源，以滿足自身超預算開支的行為稱為“逆向軟預算約束”。參見周雪光：《“逆向軟預算約束”：一個政府行為的組織分析》，載《中國社會科學》2005年第2期，第133頁。的一種表現。預算軟約束和逆向預算軟約束一起，通過突破財政預算的方式，造就司法財政的不完全狀態。學者何平最早使用“不完全財政”一詞代指清朝地方政府在中央安排的財政支出之外，被迫通過各種陋規加征賦稅，以滿足自身行政的日常所需。〔48〕參見何平：《清代賦稅政策研究：1644—1840年》，中國社會科學出版社1998年版，第109頁。歷史上的不完全財政主要是在中央財政集權的背景下補足地方財政虧空的一種潛規則，這里將其擴展運用到預算外司法經費汲取的相關情形中。

可以說，不完全財政的存續某種程度上為國家財政注入彈性因素，激活了地方治理的積極性和靈活性。法院預算外創收作為不完全財政的表現之一，同樣是法院財政自主權孕育的一次非規范性嘗試，其建立在“商量著辦事”的邏輯之上，激發著法院經費汲取的能動性。但問題是，不完全財政暴露出我國司法財政的非制度化和脆弱性特點，以此為基礎的預算自主權培育注定不可能成功。司法經費統管改革以來，法院向下獲取資源的不完全財政形態并未完全消失。例如，南陽市中級人民法院2018年預算收入中包含財政撥款4043.01萬元、行政事業性收費4300萬元、罰沒收入800萬元。〔49〕數據參見《南陽市中級人民法院2018年部門預算公開》，載河南省南陽市中級人民法院網，http://nyzy.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=21768，2021年7月29日訪問。再如，2018年云南省高級人民法院公共預算財政撥款收入49368.14萬元，其中收費成本補償30 567萬元，占財政撥款收入的絕對比重。〔50〕數據參見《云南省高級人民法院部門2018年部門預算編制說明》，載云南法院網，http://ynfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2018/02/id/3337073.shtml，2021年7月29日訪問。可見，基于制度慣性，“收支兩條線”并未完全遏制司法財政中的非規范現象，而這一不完全財政狀態將進一步加劇預算失序。

財政收支以法治為基礎，〔51〕參見高培勇：《論國家治理現代化框架下的財政基礎理論建設》，載《中國社會科學》2014年第12期，第121頁。司法財政自主性的激發更應建立在預算法治化的基礎之上，以避免司法經費保障受政策影響而頻繁波動，進而影響正常的司法秩序。更重要的是，近年來基層法院的粗放型經費管理模式已經不能適應財政部門的精細化管理要求，管理事務的多樣化倒逼司法財政的法治化改革。因司法審判活動的特點，相比于行政部門，法院的經費需求更具規律性和可控性。比如，司法經費保障中“因素分配法”〔52〕“因素分配法”是指根據國家有關部門的統計資料，選擇能客觀反映政法支出需求和效益的因素，依據各因素對經費支出的影響程度和財政管理的要求，確定各因素的權重和差異系數，通過公式計算分配各地應得中央專款數額。的引入，在設定保障標準的同時昭示著預算法治化的萌芽。早在2005年，財政部、最高人民法院就聯合出臺《關于制定基層人民法院公用經費保障標準的意見》，要求在對基層人民法院各項經費開支及其影響因素進行認真分析、科學測算的基礎上，制定不同地區基層人民法院的公用經費保障標準。基于此，湖北省曾將基層法院公用經費保障標準分為三個檔次，分別為人均每年2.6萬元、2.1萬元和1.8萬元。〔53〕參見湖北省高級人民法院課題組、張堅：《改革與完善人民法院經費保障體制的調研報告》，載《人民司法》2009年第9期，第66頁。在省級統管改革中，云南省進一步創新制度，按地區將法院書記員經費保障標準分為5000元/月、4500元/月和4000元/月三個檔次。〔54〕參見楊帆、陳寒濤：《聘用制書記員經費保障有章可循》，載《人民法院報》2018年6月10日，第1版。不過，鑒于省級統管改革中經費保障標準的制定主體（省級財政部門和省高級人民法院）與支出責任主體趨同化，其規范意義必然有限。

（四）預算法院的可問責性

獨立審判難題是司法問責中的經典悖論。一方面，獨立審判意味著司法系統從社會系統中分出，并構筑起自身的規律性，進而形成獨立前提下的權責匹配；另一方面，嚴苛的司法問責或審判管控可能消解審判者的中立性，導致問責的泛化和目標偏離。我國司法懲戒對象的模糊性是懲戒追責的先天弊病，而這種缺陷與司法問責歷史傳統中的錯案追究相互激蕩，造就了懲戒追責行政化的體制性困局。以美、日為代表的“留任選舉”〔55〕陳杭平：《在司法獨立與司法負責之間——美國州法官考評制度之考察與評析》，載《當代法學》2015年第5期，第132頁。路徑使民主參與成為司法問責的增長點，卻始終無法擺脫黨派政治的陰影，且因其實效性不足和門檻過高而注定只能成為特例。故此，傳統個體問責的實踐困境需要組織化轉向予以破題，而兼具保障和約束雙重功能的預算問責，在強化獨立審判之物質保障的同時，通過發展性導向引領為司法問責提供新的想象和可能。

政府預算以實現公共責任為目的，同理，預算法院的建立需要回歸司法權的基本職責。建立和完善司法責任制是司法體制改革的“牛鼻子”，其目的在于建立獨立自主的司法權運行機制，在這一點上，依法獨立行使審判權與司法責任制并行不悖。〔56〕關于司法獨立與司法問責關系的探討，可參見Nuno Garoupa,Tom Ginsburg, Guarding the Guardians： Judicial Councils and Judicial Independence, American Journal of Comparative Law, 2009, 57（1）, p. 201-232.預算問責的正當性基礎與司法問責具有共通性，預算法院建立在回應公眾訴求的前提下，內在的民意基礎和問責制是司法權威性構建的根本。預算獨立確立了司法的身份獨立，更重要的是賦予司法主體性和規劃性，使對內司法規律性得以彰顯，對外審判責任獨立承擔。財權的獨立即意味著可問責性，這與司法責任制改革相契合。最終，司法預算將由政治過程變為法治過程，正如現行《預算法》第1條將立法目的定位為“規范政府收支行為”，即預算之功能從政府的財務計劃走向自我約束機制。

故此，預算問責與司法責任制相配合，擔負著司法審判之正當性證成功能。司法問責包括機構問責、行為問責和審判問責三個維度。〔57〕See Charles G. Geyh, Rescuing Judicial Accountability from the Realm of Political Rhetoric, Case Western Reserve Law Review, 2006, 56（4）, p. 911-935.其中，機構問責的對象是法院司法管理機制，“如果缺乏財政問責，政治問責將失去實質內容”，〔58〕See Warwick Funnell, Kathie Cooper, Public Sector Accounting and Accountability in Australia, University of New South Wales Press, 1998, p. 10.所以司法預算是司法問責的重要內容。行為問責維度，現代預算行為貫穿目標單位活動的全過程，具有戰略性和計劃性，司法預算提供法院過去、現在和將來的運行軌跡，對法院組織行為的正當性提供解釋，并接受公眾監督，從而為預算問責提供可能性。審判問責維度，法院的財政收支狀況在政治參與中得以進行充分的民主議論，以司法預算為表征的審判工作被民眾理解和認可。在這個過程中，司法的正當性和權威性得以鞏固，通過預算的權力制約和規范化目標得以實現。

更根本的是，預算問責能夠實現獨立審判與司法問責的雙贏。首先，作為組織化問責方式，預算問責圍繞法官個體構筑起一道屏障，避免對具體司法行為的干涉以及對獨立審判的妨礙。因預算問責的對象是法院經費的使用情況而非法官的司法審判行為，所以這種有限的問責方式不會影響個案公正。同時，在傳統預算的約束原則向現代預算的賦權原則轉變的背景下，司法預算賦予法院一定的財政自主權，并內化為司法審判自主權，以確保獨立審判前提下的外部問責。這其中，通過預算問責的外部問責方式，同樣可以倒逼內部問責的啟動，即將問責的內外部區分開，避免不同系統之間的相互干擾和影響。問責壓力的組織化分擔，不僅保障裁判者的中立性，也避免因過度個人問責導致司法公信力下降的問題。

其次，預算問責具有保障激勵的功能。“獨立—專業—責任—保障”是司法問責的完整要素體系，獨立是司法履職的基本保障，其包括身份和物質獨立。〔59〕參見傅郁林：《司法責任制的重心是職責界分》，載《中國法律評論》2015年第4期，第170頁；王迎龍：《司法責任語境下法官責任制的完善》，載《政法論壇》2016年第5期，第138頁。預算問責的前提是還權，即將司法預算權歸還法院，在權責匹配的理念下保障司法運作的物質基礎。當下，法官員額制改革、司法財政省級統管改革等都涉及法官的工資待遇問題，法官團隊中司法輔助人員工資是重要的開支項目，如果缺乏基本的財政經費支持，相關改革終究是紙上談兵。另外，預算問責的合法性基礎是司法經費的足額保障和及時到位，如果財政撥付與司法預算不符或經費到位不及時，自然無法對法院的預算執行情況進行問責。因此，預算問責倒逼司法經費保障的充足性和及時性。在這個意義上，預算問責具有組織問責和物質保障的雙重功能，其對法院的司法活動產生約束和激勵的雙重效果。

四、改革語境下預算法院的實現路徑

雖然司法財政省級統管存在種種問題，但鑒于其在全國范圍內已經鋪開，再次強行回歸某種原初狀態或者積極推進其他經費保障模式，既無必要亦非重點。畢竟，既有司法財政改革的根本缺陷是對預算政治性認識不足而非法院經費保障路徑設計不科學。未來，我國司法財政改革的重心是預算法院的構建，以及預算參與前提下司法公信力的提升。我國預算法將“四本預算”的多元復合預算體系予以法定化，并確立了全口徑預算管理原則，隨著國庫集中收付中心、政府集中采購平臺等配套措施的不斷完善，司法財政改革的外部環境日益向好。因此，通過制度結構調整和具體規則完善以推進我國預算法院建設成為當前的首要任務。

（一）預算法院構建之基本原則

一是全面預算原則。全面預算原則要求將預算內和預算外的全部收支納入預算管理范疇，進而建立“全口徑、全組織、全過程”的預算監督管理機制。司法領域全面預算原則的建立致力于兩個方面的效用：首先，通過司法目標的設定，引導法院審判資源的合理配置；其次，通過將預算執行情況對標分解，掌控法院的工作全局和財政支出績效。雖然說2006年《訴訟費用交納辦法》的出臺標志著我國司法經費管理“收支兩條線”局面的基本形成，但實踐中訴訟外收入并未禁絕，前述事業性收費、罰沒收入等計入法院經費收入的情形，表明訴訟費與財政經費“明脫暗掛”的現象依然不容忽視。對此，應嚴格執行“收支兩條線”制度，對法院預算外資金進行清理，消除不完全財政的存續空間；同時，應強化預算的科學性，避免要素設計不周全導致的經費缺口。

二是預算法定原則。近代以來，預算法定是財政法定的重要內容，〔60〕參見劉劍文：《論財政法定原則——一種權力法治化的現代探索》，載《法學家》2014年第4期，第20-21頁。司法領域的預算法定主要包括：一方面，法院的預算只有經立法機構審議、批準才具有法律效力；另一方面，審議批準后，財政部門必須依照預算撥付資金，未經法定程序不得隨意變更。并且，在程序法定之外，預算法定還包括要素法定和責任法定兩個方面。〔61〕參見陳治：《邁向實質意義的預算法定》，載《政法論壇》2014年第2期，第142頁。在要素法定方面，應保留一定比例的應急性支出空間，同時在不同支出項目之間設定優先等級和順序；在責任法定方面，除預算初始控制之外，要更加注重過程控制，保證預算經費的使用有持續性正當基礎，并對違規預算行為予以制裁。與全面預算原則相結合，預算法定原則在我國司法財政領域的核心目標，是將預算軟約束盡快轉變為硬約束。

三是預算獨立原則。預算獨立要求在行政預算體系之外，建立專門的司法預算程序和機制。在預算編制過程中，司法預算獨立性的重要干擾因素是財政部門的預算修改權。以修改權限大小為標準，世界范圍內的司法預算獨立可以分為兩種模式：其一，以德國為代表的絕對獨立模式，即編制好的司法預算報表直接轉交立法機構，行政機關不能作任何審查和修改；其二，以日本、美國為代表的相對獨立模式，行政機關可以刪減司法預算額度，但要附加相關的意見清單。〔62〕參見張洪松：《司法與政治：中美法院預算過程比較研究》，北京大學出版社2015版，第132-133頁。我國司法預算傳統上以“法院申請+財政控制”的方式確定預算總額，相對來講法院缺乏自主決定權，且編制的預算仍有被財政部門削減的可能。未來，司法預算編制中應賦予法院額度控制權，并適度限制財政部門的審查權和刪減權，對于財政部門的刪減行為應要求其附以充分的理由和證據。

（二）法院預算的運作過程

1.預算的編制

提升法院預算編制能力是實現司法財政自主的重要前提。首先，預算編制主體方面，我國法院的預算編制決策一般形成于院長主導的辦公會議上，其以院長負責制為特點，缺乏廣泛的外部參與主體。預算法院理念下，編制主體的多元化是必然趨勢，應吸納律師、檢察官、政協委員等多領域人士參與司法預算的編制，以體現主體的廣泛性和代表性。其次，預算編制模式方面，為突顯司法預算的特殊性，預算編制應從傳統的“基數+增長”模式轉變為零基預算模式。傳統模式下司法預算項目被劃分為基本支出和項目支出兩種類型，基本支出實行定員定額管理，預算額度一般由財政部門直接編列，法院只需根據預算控制數進行填表；項目支出資金來源由中央轉移支付和地方政府配套兩部分組成，中央轉移支付根據因素法計算額度，唯有地方配套資金具有一定的伸縮空間。這種預算模式很難準確反映法院的實際經費開支需求，所謂的“增長”往往也只是對物價和通脹因素的簡單考量，法院系統除了提供法官數、案件量等資料外，并不能實質性地參與到預算編制過程中。相較而言，零基預算需要法院根據自身情況，在無歷史壓力和負擔的前提下做出新的預算方案，因其充分激發法院自身的預算主動性而具有較強的契合性。再次，預算內容方面，對預算額度的控制可參照域外將財政收入的固定比例作為最低保障標準的做法，為司法財政的談判劃定底線；同時，預算目標的設定應引入注重產出而非投入的“新績效預算”〔63〕孟慶瑜：《績效預算法律問題研究》，載《現代法學》2013年第1期，第86-87頁。理念，通過對支出項目和支出總量的控制，以限定資金的大致使用方向。

2.預算的審批

統管改革之后，我國多數法院預算審批的一般流程及特點是：（1）省高級人民法院對省以下各級法院的預算報表進行匯總和初步審核，隨后提交省財政部門；省財政廳政法處對法院預算進行實質審查，并由相關領導簽字確認；最終，由省級人大批準預算（見表1）。（2）在預算進入人大審批之前，省高級人民法院和省財政部門都擁有一定的預算刪減權，對此法院并無制度性的制衡措施。（3）省級人大的審批行為具有一定的象征性，關鍵在于省財政部門和有關領導的實質審查。此外，廣東省法院預算的“兩上兩下”過程是我國行政預算編制、審批流程的典型投射（見表2），尤其是預算準備階段“一上一下”過程中財政部門對預算部門提出控制數，充分表明法院預算額度深受政府財政總量和分配偏好的影響。傳統預算編制審批中的“兩上兩下”過程，實質上是將本應遵循的計劃引導資金分配異化為資金分配引導計劃，使得預算過程喪失其應有的自覺性和回應性。

表1 湖北、安徽法院系統預算審批流程〔64〕參見2015年《湖北省高級人民法院司法改革試點工作實施方案》、2015年《安徽省省以下法院、檢察院預算省級統一管理實施辦法（試行）》。

表2 廣東法院系統預算“兩上兩下”流程〔65〕參見2020年《廣東省省以下法院、檢察院財物統一管理辦法》。

未來，財政部門的預算管理職能須進一步規范化，重點發揮其專業優勢，以致力于在預算編制的科學性和可行性方面進行有效論證；同時，應限縮財政部門的司法預算決定權，將其定位為人大預算決策的輔助性咨詢機構。基于此，為弱化“兩上兩下”流程中強行政控制的弊病，可考慮取消預算準備中的“一上一下”程序，并簡化預算編制、審批中的“一上一下”程序。具體而言，預算編制、審批中的“一上”即法院根據自身財政需求編制單位預算，交同級人大進行形式初審，待同級人大附議后，提交省級財政部門進行匯總和復核，最后經法定程序由省級人大對預算進行審批。“一下”即預算獲得省人大審批后，省級財政部門向各預算單位下達批復。根據現行《預算法》第44條的規定，各級財政部門應在人大會議召開前一定期限內將預算草案交付人大的相關機構進行初步審查。所以，省級人大的預算審查仍要分兩步走，包括預備審查和大會審查兩個階段。另外，根據現行《預算法》第45條的規定，人大舉行會議審查預算草案前，應通過多種途徑聽取選民和社會各界意見。實踐中，預算草案的預審可考慮引入聽證程序。

3.預算的執行

省級財政部門下達預算批復后，法院應嚴格按照人大批準的預算予以執行，并在執行前編制出具體的支出計劃。在廣東省，支出計劃也要經過一定的審批程序：首先由省高級人民法院對用款計劃進行匯總，然后向省財政廳征求意見，在此基礎上報分管的省政府領導批準，最后抄送省財政廳備案。〔66〕同前注〔65〕，第16條。對此，筆者認為在預算法院理念下，應給予法院一定的用款自主權，即支出計劃編制宜粗不宜細。否則，當法院支出額度波動與財政收支波動不一致時，法院往往無法靈活分配月度間的資金量，造成預算執行與機構運轉需求的背離。此外，為保證預算的有效實施，必然需要一個強有力的法院財務部門。但是，1999年公共財政改革后，集中支付制度的確立將政府部門包括法院的財務出納職能剝離；近年來，會計集中核算進一步架空了法院財務部門的會計職能，法院財務能力不斷弱化。這一趨勢顯然不利于法院預算自主權的建立。對此，應考慮重構法院的財務管理職能：一方面，為司法預算的編制儲備人才，培養既懂財會知識又熟悉司法運作的復合型人才；另一方面，在資金的使用和管理方面，要突顯法院自身的預算主體性，而非僅扮演報賬員的角色。

為貫徹擴大法院經費使用自主權之理念，應在附條件的情況下準許預算調劑。雖然，在預算法定的原則下，預算執行應嚴格按照既定標準，但為應對突發情形，又必須留有一定的調整余地。只不過，經費流用需要符合相關要件：（1）應限制在二級科目之間，比如辦公經費項下的具體款級科目之間的調劑；（2）涉及預算項目調劑事宜，應遵循嚴格的程序要求。例如，2020年《廣東省省以下法院、檢察院財物統一管理辦法》第18條規定，“涉及預算項目調劑的，統管市縣兩院應當提出書面申請，分別由省法院、省檢察院按程序審核后統一匯總報送省財政廳。”當然，調劑是預算追加的前置性程序，安徽省即要求在經費不足時首先應通過調劑予以解決，只有在調劑仍無效時，才可以啟動省級預算追加程序。〔67〕參見2015年《安徽省省以下法院、檢察院預算省級統一管理實施辦法（試行）》第25條。但是，在全面預算原則下，為實現法院預算的實質化和規范化應嚴格限制經費追加，以形成對法院預算編制科學性的正向誘導。

（三）法院預算的監督與評估

我國政治架構下，人大是司法預算監督的法定權力部門，其圍繞法院預算的編制、執行等環節進行監督，促使法院更好地對公眾負責。預算監督的關鍵要素是信息溝通和預算問責。信息溝通層面，人大對法院預算的信息獲取渠道仍較為單一，主要依賴于預算審批中的預算報表審議，以及日常相關財務信息的人大備案。未來，應加強預算執行中的信息溝通，審計部門在常規審計中遇到問題要及時向人大通報。有效監督的強制力保障是預算問責，現行《預算法》第92-96條規定了預算實施中的法律責任，但主要屬于行政性問責方式。對法院及相關領導的行政追責容易陷入司法行政化的窠臼，因此應暢通人大的政治問責和民眾的社會問責通道。此外，非正式監督方面，法院內部應不定時進行自查。

當然，有效監督離不開對司法預算執行的科學評估。社會支出抑或社會投資必須發揮應有的效用并產生相應的價值。就司法預算而言，其合理配置的社會效果應是正義供給的充足性。換言之，既然賦予法院司法財政自主權，那么對其預算監督和績效評估就尤其重要，畢竟這是外部監督的重要實現途徑。2013年財政部頒行《預算績效評價共性指標體系框架》，2018年中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，皆試圖以績效評估的方式引導財政資金的合理配置。當下，法院預算績效評估包括自評和人大評審兩種方式。從公開的自評表可以看出，法院自評主要針對辦案業務專項經費項目和綜合運轉保障專項經費項目，即自評的對象主要是項目經費，自評指標包括預算執行情況、產出指標和效益指標三項。〔68〕參見《攀枝花市東區人民法院2018年部門預算支出績效評價自評報告》，載四川省攀枝花市東區人民政府網，http://www.scdongqu.gov.cn/zwgk/zzjg/qfyjcy/qrmfy/ysjxgl/1399559.shtml，2021年7月29日訪問。雖然法院自評將產出指標和效益指標進一步細化為三級，但總體指標和評價體系仍比較粗糙。且從自評的得分情況看，多數法院自我評價較高，對預算執行中的實際問題也未真正觸及。人大評審與人大監督相關聯，整體上人大對預算績效的評估主要依賴于審計部門的匯報，直接評估的機制仍未建立。因此，在預算評估方面，一是要落實法院自評的實效性，避免走形式；二是要構建人大的評估體系，將監督與評估有效結合。

五、結語

“本輪司法改革由最高決策層以頂層設計方式啟動，意味著權能、資源和責任將在法官、檢察官等微觀的主體層面重新分配。”〔69〕王亞新、李謙：《解讀司法改革——走向權能、資源與責任之新的均衡》，載《清華法學》2014年第5期，第103頁。司法財政改革是新一輪司法改革的關鍵，但因經費邏輯下增量思維的不可持續性，改革進入瓶頸期。如今，互聯網法院、智慧司法等新興審判方式的快速崛起預示著法院信息基建浪潮的到來，高支出特征導致其必然與法院傳統經費支出格局之間形成競爭。新支出格局的回應必須回歸司法預算的政治性特質：功能層面，應致力于經費保障目標與法院司法審判目標的匹配性；權能層面，應在司法去行政化的前提下，實現通過預算的司法權塑造；效能層面，應以預算編制為基礎，滿足司法資源配置的效率性要求。法院經費省級統管改革立足于經費保障路徑的調整，影響的是省以下法院的官僚化層級關系，而未激活法院外部的縱向權力互動，以致誘發系統內的行政化替代。預算法院的構建，不僅要為司法審判提供物質保障，而且要在明晰司法權與其他國家權力之邊界的基礎上，營造出依法獨立行使審判權的自足空間。易言之，倡導司法預算的政治性，并非倒退回行政管控的老路，而是希冀通過預算場域中的權力博弈實現司法權能和司法公信力的提升。但必須承認，預算法院只是從方向上對司法財政改革提出的初步構想，在省級統管改革進退維谷的當下，許多制度層面的問題需要慢慢理順，所以本文并不認為預算法院的構建能夠一勞永逸地解決所有問題。