預(yù)算法院的法理基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑——兼評(píng)法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管改革

●鄭 濤

“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，〔1〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第1版。司法財(cái)政是建設(shè)現(xiàn)代法治的基本物質(zhì)保障，也是國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分?！?〕本文采狹義“司法”概念，“司法財(cái)政”的探討主要聚焦于法院經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域，延伸出的“司法預(yù)算”也主要指法院預(yù)算。2014年以來我國(guó)司法經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管改革中，安徽的“一處兩中心”和深圳的“聯(lián)合統(tǒng)管”無疑是一種妥協(xié)，其在設(shè)想的“省財(cái)政/基層法院”直通關(guān)系間插入法院財(cái)務(wù)管理中心和市級(jí)財(cái)政部門，使得經(jīng)費(fèi)保障的過程鏈條被拖長(zhǎng)。形式上的變通即便被冠以制度創(chuàng)新的名義，仍無法掩飾改革背景下司法財(cái)政制度的系統(tǒng)性缺失，以及手段與目標(biāo)不匹配所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性張力。僅以基層法院脫離同級(jí)財(cái)政的效果看，安徽和深圳這兩種模式都具有可接受性，但需要反思的是，獨(dú)立于地方財(cái)政的法院經(jīng)費(fèi)保障新模式本質(zhì)上是否區(qū)別于傳統(tǒng)模式，其是否觸動(dòng)既有的司法財(cái)政權(quán)力配置格局？

中國(guó)語境下，司法去地方化是司法經(jīng)費(fèi)保障模式改革的更深層次追求，即當(dāng)下的基本共識(shí)是：司法經(jīng)費(fèi)保障的地方化必然誘發(fā)司法地方保護(hù)主義，因此，構(gòu)建獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的司法經(jīng)費(fèi)保障體系可以有效消除司法地方保護(hù)主義；〔3〕參見李帥：《財(cái)政法治視角下的司法預(yù)算獨(dú)立性改革》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2017年第1期，第125-133頁。且省級(jí)財(cái)政統(tǒng)管只是過渡，終極目標(biāo)是通向中央直管?！?〕2013年，時(shí)任中央政法委員會(huì)書記的孟建柱提出，要將省以下法院、檢察院的財(cái)物統(tǒng)管作為階段性舉措，為最終的全國(guó)統(tǒng)管提供經(jīng)驗(yàn)。參見孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月25日，第6版。問題是，法院的人、財(cái)、物歸口于同級(jí)政府的業(yè)務(wù)部門管理是我國(guó)的制度慣例，在司法日常深度嵌入地方社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的客觀現(xiàn)實(shí)下，試圖通過財(cái)物管理權(quán)上收這一簡(jiǎn)約治理方式實(shí)現(xiàn)司法審判權(quán)的去地方化，是值得商榷的。再者，既有的司法財(cái)政研究立足于供給側(cè)的法院經(jīng)費(fèi)訴求，關(guān)注的焦點(diǎn)是經(jīng)費(fèi)體量和保障路徑，而非司法預(yù)算體制。但是，既然致力于獨(dú)立自主的司法財(cái)政體系的構(gòu)建，若仍停留于經(jīng)費(fèi)供給的技術(shù)性層面，必然增加預(yù)算過程與財(cái)政目標(biāo)相悖離的風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐中，改革的非預(yù)期后果折射出司法財(cái)政體制的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性，以及改革目標(biāo)與制度功能間可能存在的錯(cuò)位和抵牾。故此，有必要突破傳統(tǒng)研究的靜態(tài)視角，將司法財(cái)政納入權(quán)力互動(dòng)的政治場(chǎng)域，剖析預(yù)算法院構(gòu)建的可能路徑。本研究將司法財(cái)政納入預(yù)算政治理論框架，秉持由政策邏輯向法治邏輯、由結(jié)果管理向過程管理邁進(jìn)的分析理路，透視司法改革背景下我國(guó)司法財(cái)政改革的推進(jìn)契機(jī)。如果說省以下法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管推動(dòng)的是國(guó)家預(yù)決算制度的健全化，〔5〕參見王亞新：《“省級(jí)統(tǒng)管”改革與法院經(jīng)費(fèi)保障》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第6期，第49頁。那么，預(yù)算法院理念下的司法財(cái)政改革將成為提升法院權(quán)能和撬動(dòng)司法責(zé)任制改革的重要抓手，其政治意義不可低估。2014年以來，隨著國(guó)家公共部門信息公開工作的不斷推進(jìn)，各級(jí)法院預(yù)決算信息的可獲得性和便利性明顯提升，亦為本研究的深度推進(jìn)提供了豐富的數(shù)據(jù)和資料支撐。

一、預(yù)算政治與非政治化的中國(guó)司法財(cái)政

現(xiàn)代國(guó)家公共部門的經(jīng)費(fèi)保障主要通過財(cái)政預(yù)算的方式實(shí)現(xiàn)，以權(quán)力制衡下的預(yù)算過程和財(cái)務(wù)監(jiān)督確保組織運(yùn)作的公共性。作為特殊公權(quán)力部門的法院系統(tǒng)，其經(jīng)費(fèi)保障亦因司法體制構(gòu)造而具有相應(yīng)的賦權(quán)功能。易言之，司法預(yù)算在規(guī)范法院收支管理的同時(shí)，形塑著法院的政治地位和司法權(quán)能。但我國(guó)司法財(cái)政隸屬于國(guó)家行政預(yù)算范疇，法院經(jīng)費(fèi)保障長(zhǎng)期處于被動(dòng)保運(yùn)轉(zhuǎn)的模式下，并借此形成以經(jīng)費(fèi)體量而非組織發(fā)展為指引的司法預(yù)算非政治化邏輯。

（一）預(yù)算的政治性

長(zhǎng)久以來，預(yù)算一直被認(rèn)為是頗具技術(shù)性的財(cái)務(wù)管理問題，但自20世紀(jì)60年代美國(guó)學(xué)者阿倫·威爾達(dá)夫斯基提出“預(yù)算政治”的經(jīng)典命題以來，其被置于通過政治過程配置稀缺資源的關(guān)鍵地位，即預(yù)算是政府職能的體現(xiàn)，預(yù)算體現(xiàn)著權(quán)力和意圖?！?〕參見［美］阿倫·威爾達(dá)夫斯基、娜奧米·凱頓：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，茍燕楠譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第3-4頁。概括起來，預(yù)算的政治性表現(xiàn)在：一方面，財(cái)政預(yù)算發(fā)揮著“錢袋子”的物資保障功能，是政治權(quán)力角逐的重要領(lǐng)域，多數(shù)預(yù)算沖突即政治沖突的外化，而通過預(yù)算控制官僚部門是政治操縱的慣常手段。并且，財(cái)政預(yù)算塑造著部門支出選擇的理性機(jī)制，伴隨著資源分配的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，政治性貫穿于預(yù)算編制到執(zhí)行的全過程?！?〕域外經(jīng)驗(yàn)表明，在政府預(yù)算遭遇整體危機(jī)的情況下，法院籌集資金的過程充滿著與行政部門和立法部門的各種游說和博弈。See John M. Greacen,Working with the Legislature During the Court Appropriations Process, Judges’ Journal, 2004, 43（3）, p.30-34.另一方面，政權(quán)建設(shè)中，財(cái)政汲取能力是評(píng)判國(guó)家能力強(qiáng)弱的重要指標(biāo)，更是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控、政權(quán)合法化和國(guó)家強(qiáng)制的基礎(chǔ)。法治建設(shè)與財(cái)稅改革彼此關(guān)聯(lián)、相互作用，如果說國(guó)家財(cái)政預(yù)算能力是國(guó)家能力的重要組成部分，那么以資源汲取為目標(biāo)的司法預(yù)算能力同樣是“法院權(quán)能”〔8〕所謂“法院權(quán)能”，指的是作為司法機(jī)關(guān)的法院在國(guó)家權(quán)力體系中所擁有的權(quán)力地位和權(quán)力邊界，以及以該權(quán)力地位為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)的能力。參見鄭濤：《中國(guó)民事執(zhí)行難問題的再解讀——法院權(quán)能的視角》，載《南大法學(xué)》2021年第1期，第36-37頁。實(shí)現(xiàn)的支撐性要件。其中，預(yù)算自主權(quán)的獲得是法院主體性地位構(gòu)建的關(guān)鍵。

如此看來，預(yù)算已然超出經(jīng)費(fèi)保障的靜態(tài)范疇，而具有權(quán)力博弈的政治學(xué)動(dòng)態(tài)意蘊(yùn)。僅就“預(yù)算”這一用語而言，其在財(cái)務(wù)規(guī)劃的技術(shù)性過程之外，還包含著公共部門經(jīng)費(fèi)保障的過程、路徑和效果等多重意涵。具體而言，行為意義上，預(yù)算指代部門經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃的編制工作，參與主體覆蓋支出部門、立法部門和財(cái)政部門等公權(quán)力主體及普通公民等私主體。機(jī)制意義上，預(yù)算包括外部權(quán)力互動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力配置的雙重效果：一則，外部權(quán)力結(jié)構(gòu)為預(yù)算參與者提供基本的行動(dòng)框架，從而影響預(yù)算決策；二則，預(yù)算建構(gòu)的資源分配格局影響內(nèi)部機(jī)構(gòu)的行為模式和組織形態(tài)。在這個(gè)意義上，沒有形式預(yù)算的時(shí)代依然有實(shí)質(zhì)預(yù)算，新中國(guó)成立后法院雖無嚴(yán)格意義上的部門預(yù)算，卻有可供探討的作為實(shí)質(zhì)預(yù)算的經(jīng)費(fèi)收支事實(shí)。正是通過多方主體的利益博弈，預(yù)算政治語境下的公共部門在程序互動(dòng)中厘定出彼此的權(quán)力邊界。并且，在財(cái)政責(zé)任層面，公共支出的全局觀和擇優(yōu)配置屬性確保公共部門的社會(huì)發(fā)展促進(jìn)功能。

此外，動(dòng)態(tài)過程中的公共預(yù)算同樣受地域因素的影響，表現(xiàn)為區(qū)域差異背景下預(yù)算表達(dá)的空間政治特點(diǎn)。作為獨(dú)立要素進(jìn)入預(yù)算過程中，空間已經(jīng)從資源分配的客觀場(chǎng)域轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕野l(fā)展的權(quán)力關(guān)系再造之手段，進(jìn)而營(yíng)造出區(qū)域政治下特殊的預(yù)算空間。預(yù)算的空間政治特點(diǎn)在我國(guó)法院系統(tǒng)之層級(jí)差異和地域差異的交互作用下表現(xiàn)尤為突出。例如，依據(jù)經(jīng)費(fèi)充足性和預(yù)算自主性的不同，學(xué)者Kwai Hang Ng等將我國(guó)法院劃分為公司型和單位型兩種?！?〕See Kwai Hang Ng, Xin He, Embedded Courts: Judicial Decision-Making in China, Cambridge University Press, 2017, p. 6-14.在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，源于訴訟費(fèi)等的預(yù)算外收入比較多，法院對(duì)財(cái)政撥款的依賴度相對(duì)較低，從而表現(xiàn)出類似市場(chǎng)化的公司企業(yè)運(yùn)作模式；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因缺乏充足的案源而導(dǎo)致預(yù)算外收入較少，法院在自身財(cái)力不足的情況下主要依賴于財(cái)政撥款，頗類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的機(jī)關(guān)單位。盡管這一類型劃分存在理論爭(zhēng)議，但其至少揭示了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡背景下法院預(yù)算差異對(duì)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的影響。

（二）中國(guó)司法經(jīng)費(fèi)保障的基本特點(diǎn)

1.政法一體的經(jīng)費(fèi)保障模式

一直以來，我國(guó)司法領(lǐng)域秉持與一般行政部門無差別的經(jīng)費(fèi)保障體制。新中國(guó)成立初期，司法經(jīng)費(fèi)即納入政府公共預(yù)算之中，并與一般行政經(jīng)費(fèi)共進(jìn)退。該時(shí)期法院沒有預(yù)算編制權(quán)，一切依賴于政府的指令分配，法院獲得經(jīng)費(fèi)支持的正當(dāng)性不在于司法審判的專業(yè)性、特殊性，而在于其對(duì)社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，以及與政府部門的關(guān)系緊密度。因此，財(cái)政依附下的法院預(yù)算自主權(quán)和獨(dú)立性自然無從談起。很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)遵循差異化保障原則：人員經(jīng)費(fèi)以編定額，公務(wù)經(jīng)費(fèi)包干確定，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目保障。為配合這一保障原則，法官身份等級(jí)化并與行政職務(wù)相掛鉤，薪酬待遇參照公務(wù)員管理。即便在員額制已經(jīng)推開的當(dāng)下，法官薪資標(biāo)準(zhǔn)只是在傳統(tǒng)薪酬體系基礎(chǔ)上的比例上浮，法官能力和司法責(zé)任前提下的崗位價(jià)值無法通過薪酬結(jié)構(gòu)予以體現(xiàn)。

司法被納入行政管理體系中，在分工而非分立以及無偏袒的財(cái)政保障理念下，法院不可能被給予特殊優(yōu)待。〔10〕域外，相較于其他行政部門，法院欲獲得更為充足的財(cái)政支持，也需要證明自己在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的特殊重要性。See David J. Barron, Judicial Independence and the State Court Funding Crisis, Kentucky Law Journal, 2012, 100（4）, p. 755-784.因此，在國(guó)家財(cái)政整體吃緊的情況下，司法經(jīng)費(fèi)也僅夠維持法院的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于此種司法財(cái)政狀況，有學(xué)者將其概括為“吃飯財(cái)政”，借以指代法院的人員經(jīng)費(fèi)和日常辦公經(jīng)費(fèi)占據(jù)司法預(yù)算絕對(duì)比重的情形。〔11〕參見左衛(wèi)民：《中國(guó)基層法院財(cái)政制度實(shí)證研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期，第261頁。財(cái)政學(xué)意義上，“吃飯財(cái)政”包含多重內(nèi)涵，人員經(jīng)費(fèi)的過高表現(xiàn)只是其中之一。參見朱柏銘：《如何認(rèn)識(shí)“吃飯財(cái)政”》，載《財(cái)政研究》1999年第3期，第43頁。1994年分稅制改革在削弱地方財(cái)權(quán)的同時(shí)下沉了大量事權(quán)，從而形成強(qiáng)中央弱地方的財(cái)政分配格局。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政難以滿足法院經(jīng)費(fèi)開支的情形尤其嚴(yán)重，譬如，中西部有些地方僅向法院提供基本的人員經(jīng)費(fèi)，而不撥付辦公經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。〔12〕參見陳永生：《司法經(jīng)費(fèi)與司法公正》，載《中外法學(xué)》2009年第3期，第400頁。財(cái)政虧空倒逼法院自謀生路，預(yù)算外創(chuàng)收成為具有相當(dāng)普遍性的潛規(guī)則。當(dāng)然，面對(duì)經(jīng)費(fèi)困局，法院預(yù)算外創(chuàng)收是眾多公共部門策略性經(jīng)費(fèi)汲取行為的一個(gè)縮影，遵循的都是權(quán)力尋租的邏輯。

政法一體化經(jīng)費(fèi)保障模式下，一般使用“司法經(jīng)費(fèi)”指稱法院獲得的財(cái)政資金，“司法財(cái)政/預(yù)算”的專業(yè)稱謂較少使用。缺乏主體自覺性的法院經(jīng)費(fèi)被自動(dòng)歸類為行政經(jīng)費(fèi)范疇而錯(cuò)失自我再標(biāo)識(shí)之可能性，以致至今仍失語于預(yù)算法的概念體系。秉持“要錢”的財(cái)政理念，以司法回應(yīng)國(guó)家中心工作的有效性作為尋求財(cái)政支持的正當(dāng)理由，這正是司法經(jīng)費(fèi)在公共預(yù)算中列支為“公共安全支出”的個(gè)中緣由。

2.政策性變動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障路徑

新中國(guó)成立初期，我國(guó)法院司法經(jīng)費(fèi)經(jīng)歷了“同級(jí)保障—省級(jí)保障—中央保障—同級(jí)保障”的循環(huán)變遷路徑。1949—1950年，基層法院的人員、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)均由同級(jí)財(cái)政保障；1951—1954年，基層法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)由省級(jí)財(cái)政保障。1955—1957年，法院司法業(yè)務(wù)費(fèi)又改為國(guó)家統(tǒng)管，省司法廳作為省以下各級(jí)法院的一級(jí)預(yù)算單位，集中準(zhǔn)備預(yù)算報(bào)表，報(bào)司法部匯總后由有關(guān)部門審批。1957年以后，全國(guó)恢復(fù)法院經(jīng)費(fèi)的同級(jí)財(cái)政保障模式，上收的司法財(cái)政保障責(zé)任開始逐漸下放。〔13〕參見左衛(wèi)民等：《中國(guó)基層司法財(cái)政變遷實(shí)證研究（1949—2008）》，北京大學(xué)出版社2015年版，第33-34頁。可以說，整個(gè)收放過程與政權(quán)建設(shè)背景下國(guó)家財(cái)政體制的調(diào)整不無關(guān)系。比如，第一個(gè)五年計(jì)劃期間，為發(fā)揮地方積極性，開始推行劃分收支、分級(jí)管理的財(cái)政體制，在集中的前提下給予地方部分財(cái)政權(quán)限。這種放權(quán)在司法財(cái)政領(lǐng)域表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)保障的央/地博弈，即全國(guó)性司法統(tǒng)一的目標(biāo)讓位于地方社會(huì)矛盾化解的安全維穩(wěn)責(zé)任。

改革開放以來，我國(guó)財(cái)稅體制的發(fā)展主線有兩條：其一，在國(guó)家憲制框架下，力圖平衡央/地之間的財(cái)力關(guān)系；其二，在法治國(guó)家理念引導(dǎo)下，不斷規(guī)范地方財(cái)政自主權(quán)，消除制度外灰色空間。針對(duì)前一點(diǎn)，1999年我國(guó)啟動(dòng)了一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的預(yù)算制度改革，涉及部門預(yù)算編制、國(guó)庫集中收付和政府采購(gòu)等方面，目的是建立中央控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算制度體系?！?4〕參見馬駿、侯一麟：《國(guó)家治理與公共預(yù)算》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第233頁。針對(duì)后一點(diǎn)，1999年財(cái)政部、最高人民法院《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》和2006年國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》明確提出訴訟費(fèi)“收支兩條線”的管理要求，目的在于改變改革開放初期法院預(yù)算外創(chuàng)收所形成的坐收坐支局面?！笆罩蓷l線”要求訴訟費(fèi)用上繳同級(jí)財(cái)政，這是對(duì)司法經(jīng)費(fèi)同級(jí)保障路徑的肯認(rèn)，卻也為“明脫暗掛”現(xiàn)象的發(fā)生埋下了伏筆。

2009年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》和財(cái)政部《政法經(jīng)費(fèi)分類保障辦法（試行）》等相繼出臺(tái)，提出“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的政法經(jīng)費(fèi)保障方針。自此，我國(guó)司法財(cái)政從分級(jí)保障模式過渡到分類保障模式，法院人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政保障，業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按責(zé)任承擔(dān)?！?5〕參見李恩樹：《我國(guó)政法經(jīng)費(fèi)保障體制已初步建立》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年3月31日，第5版。2014年中共中央政治局審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的遠(yuǎn)景目標(biāo)；同年，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》，其指導(dǎo)下的省級(jí)統(tǒng)管改革試圖再次重構(gòu)我國(guó)司法經(jīng)費(fèi)的保障格局?？梢?，新中國(guó)成立至今，我國(guó)司法經(jīng)費(fèi)保障一直處于政策性變動(dòng)之中。

（三）非政治化的經(jīng)費(fèi)邏輯

科層制下的法院管理問題，根本上講是一個(gè)政治性問題。〔16〕參見王申：《科層行政化管理下的司法獨(dú)立》，載《法學(xué)》2012年第11期，第142頁。對(duì)司法預(yù)算而言，其政治性體現(xiàn)在對(duì)司法權(quán)力結(jié)構(gòu)的塑造。然而，我國(guó)司法經(jīng)費(fèi)保障的特點(diǎn)決定了法院經(jīng)費(fèi)的純事務(wù)管理取向，即片面追求經(jīng)費(fèi)總量的增長(zhǎng)而忽視經(jīng)費(fèi)配置的政治效果。較之于預(yù)算政治邏輯，這種模式可稱為司法財(cái)政非政治化的“經(jīng)費(fèi)邏輯”。經(jīng)費(fèi)邏輯在不同歷史時(shí)期有不同的表現(xiàn)：吃飯財(cái)政時(shí)期，法院預(yù)算外收入被當(dāng)作常規(guī)經(jīng)費(fèi)之外的常態(tài)化收入，部分法院的預(yù)算外收入一度占經(jīng)費(fèi)總量的50%以上?！?7〕參見廖永安、李勝剛：《我國(guó)民事訴訟費(fèi)用制度之運(yùn)行現(xiàn)狀——以一個(gè)貧困地區(qū)基層法院為分析個(gè)案》，載《中外法學(xué)》2005年第3期，第305-306頁。并且，1989年最高人民法院、財(cái)政部聯(lián)合頒行的《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》第1條明確表示，“考慮到目前財(cái)政困難……法院依法收取的訴訟費(fèi)用暫不上交財(cái)政，以彌補(bǔ)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的不足。”這種制度上的認(rèn)可某種意義上強(qiáng)化了預(yù)算外收支的正當(dāng)性和合法性，亦造成一定程度的路徑依賴——收支“明脫暗掛”，即法院將訴訟費(fèi)用創(chuàng)收和財(cái)政上繳能力作為自身地位重要性的證明，及向同級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取補(bǔ)貼的籌碼。也因此，在推進(jìn)法官薪酬體制改革的過程中，囿于傳統(tǒng)的增量思維，未能在社會(huì)評(píng)價(jià)和社會(huì)效能的角度進(jìn)行司法規(guī)律性論證，更未在法院經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的效益產(chǎn)出層面進(jìn)行民意辯論，從而無法形成對(duì)法官高薪的廣泛社會(huì)認(rèn)同。

后吃飯財(cái)政時(shí)代，經(jīng)費(fèi)邏輯表現(xiàn)為片面尋求更高的經(jīng)費(fèi)保障層級(jí)，即認(rèn)為保障層級(jí)越高經(jīng)費(fèi)越充足，而經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管改革是這一思路的典型體現(xiàn)。問題是，盡管當(dāng)下司法經(jīng)費(fèi)體量很大，〔18〕據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)規(guī)模達(dá)到570億元，相比十年前增長(zhǎng)了400多億元。參見唐虎梅：《加快人民法院經(jīng)費(fèi)保障與財(cái)務(wù)管理長(zhǎng)效工作機(jī)制建設(shè)》，載《人民司法》2013年第13期，第54頁。但資源配置的政治效果并不明顯。一方面，經(jīng)費(fèi)保障的行政化催生出司法的行政化，法院經(jīng)費(fèi)保障的穩(wěn)定預(yù)期被政策性保障路徑的游移不定所消解。另一方面，行政性替代弱化了司法財(cái)政的賦權(quán)功能，使得司法預(yù)算一直未形成獨(dú)立發(fā)展的契機(jī)和空間；受吃飯財(cái)政“等、靠、要”慣性思維的影響，法院在司法財(cái)政運(yùn)作中并未順利實(shí)現(xiàn)自身議價(jià)能力的提升。換言之，從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，法院都只有配合義務(wù)而沒有話語權(quán)，最終導(dǎo)致司法財(cái)政運(yùn)作中的政治互動(dòng)性喪失、法院資源汲取權(quán)能不足。

正如學(xué)者David J. Barron所言，評(píng)判司法財(cái)政危機(jī)是否得到緩解，不能僅僅以法院是否獲得足夠的資金作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，還必須注意到為獲得這種資金而使用的手段，是否侵蝕了法院公正司法的能力?！?9〕同前注〔10〕，David J. Barron文，第756頁。新時(shí)期，司法經(jīng)費(fèi)使用的效益性應(yīng)被重視，即要更加關(guān)注司法預(yù)算對(duì)法院發(fā)展的引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)體制改革的政治話語對(duì)資源體量的經(jīng)費(fèi)話語之取代。

二、經(jīng)費(fèi)邏輯的實(shí)踐困境：以省級(jí)統(tǒng)管改革為例

2014年以來推行的法院財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革劍指司法地方保護(hù)主義，改革主要圍繞三個(gè)層面展開：其一，改革經(jīng)費(fèi)同級(jí)保障體制，建立省級(jí)一體化管理的司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；其二，理順中央、省、省以下各級(jí)財(cái)政的責(zé)任范圍，滿足司法財(cái)政的保障需求；其三，建立獨(dú)立的司法財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立行使審判權(quán)。改革的基本構(gòu)想是，司法財(cái)政從同級(jí)政府上收至省級(jí)財(cái)政部門，使法院在經(jīng)費(fèi)保障方面與地方同級(jí)財(cái)政脫嵌，通過保障層級(jí)上移強(qiáng)化保障力度。如前所述，省級(jí)統(tǒng)管正是經(jīng)費(fèi)邏輯在司法財(cái)政中的重要體現(xiàn)之一。

（一）經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管的模式與限度

我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管改革以先行試點(diǎn)的方式推進(jìn)，按照最高人民法院的統(tǒng)一部署，2014年廣東、湖北、上海、海南等7個(gè)?。ㄖ陛犑校┍患{入首批試點(diǎn)地區(qū)，2015年又有11個(gè)省份進(jìn)行第二批試點(diǎn)，剩余的省份于2016年作為第三批試點(diǎn)地區(qū)。改革推進(jìn)中，不同省份呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)和特點(diǎn)，以統(tǒng)管的徹底程度為標(biāo)準(zhǔn)，本文將此次改革實(shí)踐劃分為三種類型：以上海為代表的直接統(tǒng)管模式、以安徽為代表的間接統(tǒng)管模式和以深圳為代表的聯(lián)合統(tǒng)管模式。

1.直接統(tǒng)管模式

直接統(tǒng)管模式的典型特征是，省以下各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政部門直接保障并統(tǒng)一管理。以上海為例：〔20〕具體改革思路，參見《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案（摘要）》，載姜平主編：《上海司法體制改革制度選編》，法律出版社2015年版，第3-8頁。（1）收支管理方面，一方面，嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”，各級(jí)法院收取的訴訟費(fèi)全額上繳市國(guó)庫；另一方面，將市以下全部法院作為市財(cái)政的一級(jí)預(yù)算單位，納入市財(cái)政的保障范圍。（2）保障標(biāo)準(zhǔn)方面，原有各法院的經(jīng)費(fèi)保障基數(shù)劃轉(zhuǎn)至市財(cái)政，并結(jié)合上海市法官職務(wù)序列和薪酬標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌保障。同時(shí)，按照“維持存量、做好增量”的原則，逐步抹平不同法院法官之間的收入差距。（3）資產(chǎn)管理方面，各級(jí)法院清查資產(chǎn)并劃歸市相關(guān)部門管理，法院新的基建項(xiàng)目由市發(fā)展改革委員會(huì)審批管理，且納入市財(cái)政的保障范圍。（4）預(yù)算編制方面，上海市專門成立由轄區(qū)各級(jí)法院院長(zhǎng)組成的預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)討論和決定預(yù)算事項(xiàng)。這其中，最能體現(xiàn)上海模式直管特征的，是各級(jí)法院直接向市財(cái)政部門編報(bào)預(yù)算，預(yù)算資金也通過市國(guó)庫集中支付系統(tǒng)直接向各法院撥付。

與上海類似，海南省采取的也是省財(cái)政直接統(tǒng)管模式。實(shí)踐中，實(shí)行直接統(tǒng)管模式的省份相對(duì)較少，上海、海南兩省（市）之所以能夠推行，與其體量小、組織成本低不無關(guān)系。直接統(tǒng)管模式符合司法財(cái)政集中保障和統(tǒng)一管理的思路，是最接近改革設(shè)想的模式。但也只能說接近，因?yàn)樯虾ＤＪ街蓄A(yù)算管理委員會(huì)的設(shè)立，名義上是協(xié)助市財(cái)政部門管理預(yù)算編制工作，但實(shí)踐中這一法院自我管理機(jī)制明顯削弱了統(tǒng)管的徹底性。此外，為突顯財(cái)政統(tǒng)管改革的成效，上海市將一線法官的工資標(biāo)準(zhǔn)提升為普通公務(wù)員的1.5倍，且非法官序列司法輔助人員的工資也在原有基礎(chǔ)上增加28%，〔21〕參見左衛(wèi)民：《省統(tǒng)管法院人財(cái)物：剖析與前瞻》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期，第4頁注20。這筆經(jīng)費(fèi)開支是其他地方財(cái)政所無法比肩的，更不具有可推廣性。

2.間接統(tǒng)管模式

間接統(tǒng)管模式的特點(diǎn)是，省以下各級(jí)法院并非直接對(duì)接省級(jí)財(cái)政部門，而是作為省高級(jí)人民法院的二級(jí)預(yù)算單位間接統(tǒng)管于省級(jí)財(cái)政部門。此時(shí)，省高級(jí)人民法院作為省級(jí)財(cái)政部門的一級(jí)預(yù)算單位，匯總省以下各級(jí)法院的預(yù)算材料，統(tǒng)一編制后報(bào)省級(jí)財(cái)政部門審批。為實(shí)現(xiàn)省級(jí)財(cái)政部門與法院預(yù)算的有效對(duì)接，安徽省探索出“一處一中心”的運(yùn)作機(jī)制——省高級(jí)人民法院設(shè)置財(cái)務(wù)管理中心，與省財(cái)政廳政法處對(duì)接，前者負(fù)責(zé)法院預(yù)算編制、資金初審和預(yù)算執(zhí)行，后者負(fù)責(zé)預(yù)算審核、批復(fù)和經(jīng)費(fèi)撥付等。除安徽外，湖北、湖南等省份都呈現(xiàn)出類似間接統(tǒng)管的實(shí)踐樣態(tài)。

不同于直管模式中預(yù)算管理委員會(huì)的協(xié)助功能，在間接統(tǒng)管中，省高級(jí)人民法院發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性統(tǒng)籌功能：首先，在統(tǒng)一預(yù)算編制過程中，省高級(jí)人民法院不是機(jī)械地收集匯總報(bào)表，而是進(jìn)行初步的審查和整理。其次，在預(yù)算執(zhí)行過程中，各級(jí)法院的具體用款計(jì)劃需要通過省高級(jí)人民法院的審核，確認(rèn)后由省級(jí)財(cái)政部門批復(fù)下達(dá)；對(duì)于臨時(shí)追加或調(diào)整預(yù)算的情形，同樣需要省高級(jí)人民法院匯總并向省級(jí)財(cái)政部門報(bào)批。再次，預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督由省高級(jí)人民法院和省級(jí)財(cái)政部門協(xié)同開展。至于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等，則同直接統(tǒng)管模式一樣由省發(fā)展改革委員會(huì)審批，相關(guān)經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政部門保障，地方國(guó)土、住建等部門協(xié)助落實(shí)?！?2〕2015年《安徽省省以下法院、檢察院財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理機(jī)制暫行辦法》第6條規(guī)定：“‘法院財(cái)務(wù)管理中心’和‘檢察院財(cái)務(wù)管理中心’受省財(cái)政廳委托，負(fù)責(zé)省以下法院、檢察院財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理日常具體工作，主要包括：匯總初審預(yù)決算編制，督導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)決算公開、非稅收入上繳、國(guó)有資產(chǎn)管理等日常工作，匯總上報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)表，承辦人員培訓(xùn)等工作。”

在安徽的改革實(shí)踐中，最重要的創(chuàng)新是“一處一中心”的設(shè)置，這一銜接機(jī)制不僅減輕了財(cái)政部門的統(tǒng)管壓力，而且借助于上下級(jí)法院系統(tǒng)信息互通的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了有效的自我管理。但不容否認(rèn)的是，間接統(tǒng)管是對(duì)統(tǒng)管改革的權(quán)宜性操作，其在保持統(tǒng)管基本外觀的同時(shí)，不免夾雜著司法系統(tǒng)內(nèi)部行政化的發(fā)展趨勢(shì)。更根本的是，財(cái)政部門對(duì)省高級(jí)人民法院的過度依賴，可能架空省級(jí)財(cái)政部門的統(tǒng)管地位，使改革的目的落空。

3.聯(lián)合統(tǒng)管模式

聯(lián)合統(tǒng)管模式的特點(diǎn)是，省級(jí)財(cái)政作為主導(dǎo)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，預(yù)算管理權(quán)經(jīng)主管部門授權(quán)下放給市級(jí)財(cái)政部門，通過“委托/代理”方式進(jìn)行省市聯(lián)合統(tǒng)管。作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)和計(jì)劃單列市，深圳市于2014年經(jīng)廣東省政法委的授權(quán)同意，在全市范圍內(nèi)推進(jìn)市區(qū)兩級(jí)法院的財(cái)物統(tǒng)一管理。統(tǒng)管改革后，全市的基層法院全部成為市財(cái)政的一級(jí)預(yù)算單位，區(qū)法院編制的預(yù)算直接向市財(cái)政委員會(huì)提交匯總，而無須訴諸省級(jí)財(cái)政部門。

聯(lián)合統(tǒng)管模式的關(guān)鍵在于：第一，有省級(jí)主管部門的授權(quán)委托，這是其合法性基礎(chǔ)；第二，由省級(jí)統(tǒng)管降格為市級(jí)統(tǒng)管，主要是為減輕省級(jí)財(cái)政部門的管理負(fù)擔(dān)，以及照顧地方特殊性，進(jìn)而減少改革的阻力。這種以省級(jí)托管的名義允許市財(cái)政暫行本轄區(qū)統(tǒng)管的地區(qū)，除深圳外還有沈陽、大連、昆明和廣州等地。其中，昆明市隸屬的云南省，以2018年為分界點(diǎn)，之前所有的基層人民法院是省級(jí)財(cái)政的一級(jí)預(yù)算單位，之后昆明市轄區(qū)內(nèi)所有法院調(diào)整為昆明市財(cái)政的一級(jí)預(yù)算單位。同樣，廣州市中級(jí)人民法院在2018年也暫由市級(jí)財(cái)政代行省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)管職能。整體來講，司法經(jīng)費(fèi)體制改革中，省市聯(lián)合統(tǒng)管模式在全國(guó)范圍內(nèi)有擴(kuò)大化的趨勢(shì)。

深圳市聯(lián)合統(tǒng)管模式的順利推行同樣得益于市財(cái)政充沛的財(cái)力及充足的人力資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年，深圳市法檢系統(tǒng)財(cái)政供養(yǎng)人員共3000余人，其中入額法官、檢察官1060人，相較而言人員有限，經(jīng)費(fèi)支出也比較有限。并且，2016年深圳市轄區(qū)內(nèi)所有法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)總額度僅占全市公共預(yù)算支出的0.5%，這意味著市財(cái)政有足夠的財(cái)力為全市法院系統(tǒng)提供充足的經(jīng)費(fèi)支持。〔23〕參見中國(guó)法學(xué)會(huì)編：《深圳市司法體制改革第三方評(píng)估報(bào)告》，法律出版社2017年版，第81頁。但在市財(cái)政部門與區(qū)法院的直接對(duì)接中，溝通成本增加和溝通效率低下仍是通病。故此，深圳市中級(jí)人民法院曾籌劃成立司法政務(wù)協(xié)調(diào)中心，以作為財(cái)政統(tǒng)管相關(guān)事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（二）“統(tǒng)”與“管”的結(jié)構(gòu)性張力

如果把統(tǒng)管實(shí)踐看作一條軸線，將統(tǒng)的程度作為變量，由直接統(tǒng)管到聯(lián)合統(tǒng)管實(shí)際上是統(tǒng)管模式由理想型到異質(zhì)型的一種漸變，間接統(tǒng)管處于軸線的中間地帶。其中，統(tǒng)籌范圍與管理能力之間的沖突與協(xié)調(diào)是影響統(tǒng)管形態(tài)的重要因素。總體而言，省級(jí)統(tǒng)管仍未跳出訴諸更高權(quán)力層級(jí)的行政邏輯，無論是省級(jí)直接統(tǒng)管還是省市聯(lián)合統(tǒng)管，財(cái)政上解是其基本特點(diǎn)，即原來二級(jí)或基層預(yù)算單位都直接調(diào)整為省財(cái)政的一級(jí)預(yù)算單位，具體表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)基數(shù)的上劃和預(yù)算編制的匯總。在這個(gè)過程中，增加的管理壓力通過各種途徑得以緩釋，如直接統(tǒng)管中的法院預(yù)算管理委員會(huì)、間接統(tǒng)管中的“一處兩中心”、聯(lián)合統(tǒng)管中的委托授權(quán)等，都在一定程度上消解著省級(jí)財(cái)政部門的管理負(fù)擔(dān)。也正是因?yàn)檫@些減壓策略，“統(tǒng)”的名義雖得以實(shí)現(xiàn)，但“統(tǒng)”的初衷卻容易迷失。省市聯(lián)合統(tǒng)管落實(shí)在市級(jí)層面，因地域同質(zhì)性其本質(zhì)上已經(jīng)喪失“統(tǒng)”的必要和現(xiàn)實(shí)意義。另外，即便在省級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)管，因依賴于下級(jí)財(cái)政的司法經(jīng)費(fèi)上解，省財(cái)政只是將原有的分散保障集中起來，而自身并未為此增加支出。故此，在沒有增量或增量很少的情況下僅進(jìn)行存量再分配，改革的動(dòng)力必然不足。

不因統(tǒng)一而降低現(xiàn)有司法財(cái)政供給標(biāo)準(zhǔn)，是本次改革的官方承諾?！巴懈哐a(bǔ)低”是這一改革目標(biāo)的形象描述，即改革后司法經(jīng)費(fèi)要保證高標(biāo)準(zhǔn)不因統(tǒng)管而降低，低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因統(tǒng)管而提升。為兌現(xiàn)這一承諾，各地探索出多種保障策略，比如安徽省部分地區(qū)按照屬地原則進(jìn)行分類保障，除人員經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政保障外，基層法院的公用經(jīng)費(fèi)等仍納入地方財(cái)政保障范圍?！?4〕參見許聰、白龍飛：《財(cái)物統(tǒng)管 怎么統(tǒng)如何管》，載《人民法院報(bào)》2016年12月18日，第1版。問題是，因忽視客觀財(cái)力，實(shí)踐中部分地區(qū)法官的收入并未真正提升。例如，為支持統(tǒng)管改革，湖北省只能以“二流的財(cái)政”實(shí)施“一流的保障”，省級(jí)財(cái)政早已不堪重負(fù)。〔25〕參見唐虎梅：《省以下法院財(cái)物統(tǒng)管改革的現(xiàn)狀與展望》，載《法律適用》2018年第21期，第93頁。而在深圳，市級(jí)統(tǒng)管后區(qū)級(jí)財(cái)政撤出司法領(lǐng)域，部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)區(qū)的法官待遇不升反降?！?6〕參見陳杭平：《“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管”改革的成效與完善》，載《人民法治》2018年第Z1期，第10頁。由此可見，財(cái)政保障均等化背后隱藏著實(shí)質(zhì)上的不公平，可能挫傷司法人員的改革積極性。

相較于“統(tǒng)”，“管”是更加棘手的實(shí)踐難題。時(shí)下推行的省級(jí)財(cái)政統(tǒng)管，重心放在經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的劃分上，因其打破不同層級(jí)政府間的財(cái)政均衡狀態(tài)，產(chǎn)生的外部性主要是管理成本。面對(duì)經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的調(diào)整，無論是縱向的省、市、縣三級(jí)政府之間，還是橫向的省高級(jí)人民法院與省級(jí)財(cái)政部門之間，都需要新的組織機(jī)制予以協(xié)調(diào)和銜接。但是，省級(jí)財(cái)政部門的人力資源有限，要處理好全省所有法院的預(yù)算管理事務(wù)，顯得力不從心。以湖北省為例，省內(nèi)三級(jí)法院共計(jì)127家，若所有的預(yù)算管理事務(wù)都上收到省級(jí)財(cái)政部門，其業(yè)務(wù)量將呈指數(shù)級(jí)增加。再者，基層法院與省級(jí)財(cái)政部門之間在地理空間和職能對(duì)接方面都有一定的距離，這將加大信息溝通的成本，影響經(jīng)費(fèi)審批、撥付等的效率。

管理復(fù)雜化背后是司法行政化的加深。司法財(cái)政統(tǒng)管中，省高級(jí)人民法院雖非名義上的決斷機(jī)構(gòu)，卻是實(shí)質(zhì)上的管理主體。預(yù)算管理權(quán)限在省級(jí)層面集中后，基層法院的依附環(huán)境上移，從同級(jí)歸屬變?yōu)閷?duì)上負(fù)責(zé)。尤其是在間接統(tǒng)管模式下，省高級(jí)人民法院是繞不開的統(tǒng)合性權(quán)力部門，基層人民法院直接與省高級(jí)人民法院對(duì)接，在財(cái)務(wù)預(yù)算上受其支配。在這一點(diǎn)上，有實(shí)務(wù)工作者甚至直言，省以下法院財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間應(yīng)屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系?！?7〕參見唐虎梅、史為棟：《全面深化改革背景下人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)改革問題探討》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2018年第1期，第58頁。而司法經(jīng)費(fèi)上的管理與被管理關(guān)系必然傳遞到審判領(lǐng)域，省級(jí)統(tǒng)管將導(dǎo)致省以下各級(jí)法院在審判業(yè)務(wù)上依附于省高級(jí)人民法院，“上定下審”有了新的維系紐帶，審級(jí)制度下的功能分化目標(biāo)將因組織一體化而瓦解。受司法領(lǐng)域普遍存在的政法邏輯的影響，經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管所欲實(shí)現(xiàn)的司法去行政化目的可能完全落空，其只是將原有屬地管理中可能存在的行政干擾轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)內(nèi)部的科層化管理。

（三）司法財(cái)政去地方化的悖論

在司法內(nèi)嵌于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及黨管政法的背景下，如果將司法去地方化作為司法財(cái)政省級(jí)統(tǒng)管的核心訴求，其必然遭遇雙重悖論：一是，司法地方化與司法地方保護(hù)主義的悖論；二是，司法事權(quán)中央屬性與地方屬性的悖論。

不同于司法地方保護(hù)主義，司法地方化內(nèi)含著司法權(quán)行使過程中法院與地方社會(huì)的互動(dòng)與協(xié)作。一方面，司法審判的場(chǎng)域具有地方性，兩審終審制下絕大多數(shù)案件在高級(jí)以下人民法院審結(jié)，當(dāng)事人雙方一般有一方在本地，所面對(duì)的爭(zhēng)議法律關(guān)系包含于地方總體利益關(guān)系之中，個(gè)案法律后果對(duì)地方社會(huì)具有外部性。即客觀上，司法審判與地方社會(huì)秩序的形成具有關(guān)聯(lián)性，并構(gòu)成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀環(huán)境；主觀上，法院必須在維護(hù)自身中立形象的前提下，保持一定的政治敏銳性和大局意識(shí)，以避免司法僵化和脫離地方實(shí)際。當(dāng)然，這些都會(huì)保持在一定的限度之內(nèi)，譬如，法院涉入地方事務(wù)的主要方式是：加強(qiáng)審判執(zhí)行力度、維護(hù)地方企業(yè)的良性發(fā)展；提供法律咨詢、為地方法治建設(shè)提供建議；制定方向性文件、支持地方中心工作等。〔28〕參見劉磊：《基層法院對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回應(yīng)形態(tài)及其形塑機(jī)理》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期，第96-97頁。另一方面，法院在物質(zhì)保障方面徹底脫離地方并不現(xiàn)實(shí)。省級(jí)統(tǒng)管改革中，“上劃基數(shù)”是頗具地方性因素的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，一定程度上也是對(duì)地方差異性的承認(rèn)和對(duì)地方財(cái)政的依賴。此外，撇開司法經(jīng)費(fèi)不談，即便在地理空間和組織架構(gòu)上，法院也很難斷絕與同級(jí)政府的聯(lián)系，法院基建、人員就醫(yī)、子女入學(xué)等后勤保障和日常生活問題仍然需要地方政府的支持與協(xié)助。

司法地方保護(hù)主義話語緣起于改革開放初期。彼時(shí)，地方企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，尤其是在財(cái)政包干制下，企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛不僅影響自身效益，更關(guān)乎地方利稅收入，地方政府為保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)向法院施加壓力的情況確實(shí)存在。不過，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)稅體制的改革及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的加大，狹隘的地方本位意識(shí)逐漸喪失利益驅(qū)動(dòng)。更重要的是，對(duì)于訴訟當(dāng)事人來講，在兩審終審的審級(jí)制度和復(fù)審主義的上訴審模式下，上級(jí)法院對(duì)裁判結(jié)果擁有絕對(duì)的“發(fā)言權(quán)”，所以當(dāng)事人的理性選擇必然是訴諸上級(jí)法院，而“地方保護(hù)主義”常處于“存而不論”的境地?！?9〕參見劉忠：《司法地方保護(hù)主義話語批評(píng)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第6期，第26頁。

可見，法院的地方性是常態(tài)，但地方保護(hù)主義是非常態(tài)，二者具有顯著差異。法院的地方性重在表明司法及法院行政運(yùn)轉(zhuǎn)中必然滲入地方性因素，這是客觀現(xiàn)實(shí)；而地方保護(hù)主義是狹隘的地方本位思想，其以保守性和封閉性為特點(diǎn)?；谒痉ǖ胤交`識(shí)的司法財(cái)政去地方化很可能走向經(jīng)費(fèi)保障的弱化，因?yàn)榕c一般印象中層級(jí)越高法院的經(jīng)費(fèi)保障越受重視不同，比較司法經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政總支出的比重，可發(fā)現(xiàn)基層法院往往占據(jù)同級(jí)財(cái)政更大的支出份額，或謂基層政府對(duì)司法的重視程度要高于上級(jí)政府。以2019年預(yù)算支出為例，廣東省惠東縣公共財(cái)政預(yù)算支出總額931 369萬元，〔30〕數(shù)據(jù)參見《2019年惠東縣政府決算公開》，載廣東省惠東縣人民政府網(wǎng)，http://www--huidong--gov--cn.proxy.huizhou.gov.cn/attachment/0/80/80124/4077555.pdf，2021年7月29日訪問。而仍處于同級(jí)財(cái)政保障之下的惠東縣法院一家的預(yù)算支出額為462 2.69萬元，〔31〕數(shù)據(jù)參見《惠東縣人民法院2019年部門預(yù)算情況說明》，載廣東省惠東縣人民政府網(wǎng)，http://www--huidong--gov--cn.proxy.huizhou.gov.cn/attachment/0/53/53339/3881234.pdf，2021年7月29日訪問。約占全縣財(cái)政的0.5%；廣東省財(cái)政預(yù)算支出總額為17 314.12億元，〔32〕數(shù)據(jù)參見《廣東省2019年預(yù)算執(zhí)行情況和2020年預(yù)算草案的報(bào)告》，載廣東省人民政府網(wǎng)，http://www.gd.gov.cn/attachment/0/388/388681/2928044.pdf，2021年7月29日訪問。而省高級(jí)人民法院預(yù)算支出額為53268.31萬元，〔33〕數(shù)據(jù)參見《2019年廣東省高級(jí)人民法院部門決算》，載廣東法院網(wǎng)，http://www.gdcourts.gov.cn/uploadfile/2020/08/21/20200 821100710kl8crY.pdf，2021年7月29日訪問。約占全省財(cái)政預(yù)算的0.03%，這一比例僅為惠東縣法院的3/50。

事權(quán)層面，有學(xué)者認(rèn)為司法權(quán)是國(guó)家職能行使的表現(xiàn)之一，其是派生自主權(quán)的一種國(guó)家權(quán)力，屬于中央事權(quán)?！?4〕參見王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第8頁。司法權(quán)的中央事權(quán)化強(qiáng)調(diào)的是司法裁判權(quán)的中央化，目的在于實(shí)現(xiàn)司法的統(tǒng)一性、避免矛盾判決；而政法語境下的司法權(quán)中央化主要是突出其與立法權(quán)和行政權(quán)的差異性。因此，司法權(quán)是中央事權(quán)并不意味著司法財(cái)政要中央直管，后者更多體現(xiàn)為一種司法保障功能，若將省級(jí)統(tǒng)管作為司法財(cái)政去地方化的突破口，只能是以內(nèi)部不獨(dú)立替代原有的外部不獨(dú)立。對(duì)于政法機(jī)關(guān)的縱向集權(quán)問題，彭真同志曾表達(dá)過自己的隱憂：“政法機(jī)關(guān)是專政機(jī)關(guān)……如果不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，或者自成系統(tǒng)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)……就不可能把工作做好。”〔35〕彭真：《在五大城市治安座談會(huì)上的講話》，載《彭真文選（1941—1990年）》，人民出版社1991年版，第416頁。

反倒是，司法財(cái)權(quán)上移的去地方化明顯與我國(guó)憲制體制相悖。按照我國(guó)《憲法》第101條和第128條之規(guī)定，地方各級(jí)人民法院應(yīng)向同級(jí)人大報(bào)告工作，并接受同級(jí)人大的監(jiān)督； 此外，按照現(xiàn)行《預(yù)算法》第43條第2款的規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。但是，司法財(cái)政省級(jí)統(tǒng)管后的省級(jí)人大總體批準(zhǔn)模式，打亂了原有的同級(jí)人大制約秩序，以致走向新的非均衡制約乃至無制約。例如，2015年《湖北省高級(jí)人民法院司法改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中規(guī)定，“市、縣兩級(jí)法院按照預(yù)算管理規(guī)定編報(bào)預(yù)算，經(jīng)省法院審核、匯總后，統(tǒng)一向省財(cái)政廳報(bào)批。”由此可見，湖北省司法預(yù)算的批復(fù)已經(jīng)繞開人大，直接由省財(cái)政廳負(fù)責(zé)；這同樣得到2015年《安徽省省以下法院、檢察院財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理機(jī)制暫行辦法》第4條的印證?！?6〕該條規(guī)定：“省財(cái)政廳負(fù)責(zé)省以下法院、檢察院經(jīng)費(fèi)供給政策，定額標(biāo)準(zhǔn)，資金審核，資金撥付，預(yù)決算編制、審核、批復(fù)，預(yù)算執(zhí)行調(diào)整、銀行賬戶管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理等?！苯y(tǒng)管之后，“人大/法院”的預(yù)算邏輯將被置換為“政府（財(cái)政部門）/法院”的管理邏輯，司法預(yù)算的民主制約功能亦被懸置。

三、預(yù)算法院的理論證成

為消解經(jīng)費(fèi)邏輯下省級(jí)財(cái)政統(tǒng)管面臨的組織結(jié)構(gòu)張力及去地方化的悖論，切實(shí)提升法院權(quán)能，我國(guó)司法財(cái)政改革必須由經(jīng)費(fèi)邏輯向預(yù)算政治邏輯邁進(jìn)。亦即，學(xué)理上有必要將法院經(jīng)費(fèi)保障納入預(yù)算政治學(xué)的分析框架，從優(yōu)化司法權(quán)配置的角度對(duì)預(yù)算法院予以理論證成。與稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家之行政限權(quán)的轉(zhuǎn)向不同，經(jīng)費(fèi)法院到預(yù)算法院是逆向的司法擴(kuò)權(quán)過程。預(yù)算法院時(shí)代，經(jīng)費(fèi)保障是最低限度的財(cái)政訴求，組織發(fā)展才是新的演進(jìn)目標(biāo)。

（一）預(yù)算法院的基本范疇

現(xiàn)代財(cái)政制度囊括預(yù)算編制、預(yù)算實(shí)施、預(yù)算周期等系統(tǒng)性架構(gòu)。司法領(lǐng)域，在涉及司法預(yù)算的一系列動(dòng)態(tài)過程中，物質(zhì)保障之外的程序價(jià)值必須予以重視：其一，財(cái)政資源分配被置于法定程序之下，規(guī)則的封閉性與過程的開放性共同營(yíng)造出司法預(yù)算的獨(dú)立空間和自主權(quán)限范圍；其二，預(yù)算自主和責(zé)任自負(fù)相互依存，經(jīng)由預(yù)算監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估程序，確保司法預(yù)算的公共性和有責(zé)性。所以，司法預(yù)算不僅是申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)支持的依據(jù)，更是優(yōu)化資源配置、規(guī)范法院財(cái)政收支行為的抓手。相較于充足的司法經(jīng)費(fèi)這一物質(zhì)保障條件，自主的預(yù)算是司法權(quán)能實(shí)現(xiàn)的政治基礎(chǔ)。司法財(cái)政改革的核心在于內(nèi)生動(dòng)力的培育和預(yù)算主體地位的鍛造，相關(guān)探討也應(yīng)從技術(shù)層面上升到價(jià)值層面，將司法財(cái)政獨(dú)立作為依法獨(dú)立行使審判權(quán)的前提要件。本文“預(yù)算法院”的提出正是從司法權(quán)能角度對(duì)法院之資源汲取、配置能力的概括性描述。

比較法意義上，美國(guó)的司法預(yù)算統(tǒng)一運(yùn)動(dòng)興起于20世紀(jì)70年代，目的是將雜亂多元的司法經(jīng)費(fèi)保障渠道統(tǒng)籌起來，以實(shí)現(xiàn)司法系統(tǒng)內(nèi)部的財(cái)權(quán)獨(dú)立?！肮逃袡?quán)力理論”是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的理論呼應(yīng)，其奠基于美國(guó)憲法對(duì)法院職能的設(shè)定之上——既然要保障法院的正義供給，當(dāng)然應(yīng)賦予它履行職責(zé)的必要權(quán)力，包括獲得充足資金維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)的天然權(quán)力?！?7〕See Andrew W. Yates, Using Inherent Judicial Power in a State-Level Budget Dispute, Duke Law Journal,2013, 62（7）, p. 1463-1502; Jeあrey Jackson, Judicial Independence, Adequate Court Funding, and Inherent Judicial Powers, Maryland Law Review, 1993, 52（1）,p.217-255.易言之，鑒于法院的特殊地位，其應(yīng)被期待避開積極主動(dòng)的資源競(jìng)爭(zhēng)，通過司法預(yù)算單獨(dú)開列來防止與其他主體發(fā)生資源分配上的對(duì)抗。正因?yàn)轭A(yù)算權(quán)是司法權(quán)內(nèi)含的一項(xiàng)固有子權(quán)力，所以法院有權(quán)直接要求政府履行其財(cái)政責(zé)任；同時(shí)，為保障司法預(yù)算權(quán)不受行政權(quán)的無端干涉，法院甚至可因預(yù)算爭(zhēng)議事由對(duì)政府提起訴訟?！?8〕1990年，為獲得更多預(yù)算資金，紐約州首席法官對(duì)州長(zhǎng)提起訴訟。See Howard B. Glaser, Wachtler v. Cuomo: The Limits of Inherent Power, Judicature, 1994, 78（1）, p. 12.不過，在此類案件訴訟中，法院因利益關(guān)聯(lián)成為一方當(dāng)事人，其身份的雙重性與司法的獨(dú)立性要求相沖突，固有權(quán)力因此受到一定的限制。為降低固有權(quán)訴訟的發(fā)生概率，美國(guó)司法實(shí)踐中的應(yīng)對(duì)策略包括：對(duì)質(zhì)疑司法權(quán)威的資助當(dāng)局予以程序性保護(hù)，證明責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)的特殊要求，以及限制初審法官對(duì)單方面命令的使用等?！?9〕See Robert W. Tobin, Creating the Judicial Branch: the Unfinished Reform,Authors Choice Press, 2004, p. 18.

雖都源于對(duì)司法經(jīng)費(fèi)保障渠道的統(tǒng)一性訴求，但不同于美國(guó)司法財(cái)政的內(nèi)生性權(quán)力邏輯，我國(guó)司法財(cái)政改革寄希望于經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任上解的路徑更新。在美國(guó)，固有權(quán)力理論指向與司法審判權(quán)并行的財(cái)務(wù)管理權(quán)獨(dú)立，審判權(quán)獨(dú)立是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的底色和參照系。故此，司法審判系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之間不存在依附性關(guān)系，無論運(yùn)行狀態(tài)如何，各系統(tǒng)間不會(huì)相互干擾。反觀我國(guó)，致力于司法經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管來實(shí)現(xiàn)司法去地方化，最終卻誘發(fā)司法行政化的加劇，這意味著經(jīng)費(fèi)邏輯的不可持續(xù)性。并且，美國(guó)司法經(jīng)費(fèi)保障中廣泛存在的“復(fù)合型供給路徑”〔40〕See Carl Baar, Separate but Subservient: Court Budgeting in the American States. Lexington Books, 1975, p. 7-11.截至2006年，美國(guó)一半以上州的一般管轄權(quán)法院由聯(lián)邦政府提供司法經(jīng)費(fèi)，15個(gè)州的有限管轄權(quán)法院由州政府提供司法經(jīng)費(fèi)。See Alexander B.Aikman, The Art and Practice of Court Administration, The Chemical Rubber Company Press, 2006, p. 89.亦從側(cè)面印證，試圖基于一體化經(jīng)費(fèi)保障實(shí)現(xiàn)司法去行政化和去地方化之論斷的片面性。

（二）破解司法預(yù)算軟約束

盡管自1994年《預(yù)算法》出臺(tái)我國(guó)司法預(yù)算已經(jīng)被納入預(yù)算法制體系，但真正意義的司法預(yù)算公開直到近年來才逐步建立。對(duì)我國(guó)除港澳臺(tái)地區(qū)以外的31個(gè)高級(jí)人民法院的預(yù)決算信息公開情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2020年7月，全部實(shí)現(xiàn)了預(yù)決算報(bào)表的網(wǎng)上公開。公開的預(yù)算報(bào)表一般都包括“部門預(yù)算表”“預(yù)算說明”和“名詞解釋”三個(gè)部分，且在“預(yù)算說明”板塊會(huì)對(duì)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、資本支出、“三公”費(fèi)用等重點(diǎn)支出項(xiàng)目進(jìn)行解釋。但與預(yù)算規(guī)范化相隨的是預(yù)算形式化：整齊劃一的報(bào)表格式與抽象的解釋并存，各項(xiàng)收支一般只區(qū)分到“類”而極少展示到具體的“項(xiàng)”，使得普通公眾很難從細(xì)節(jié)處了解到法院經(jīng)費(fèi)的具體使用情況。此外，因司法預(yù)算的形式化導(dǎo)致法院預(yù)算金額不斷被突破，預(yù)算執(zhí)行率超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。例如，紹興市中級(jí)人民法院2016年初預(yù)算為4 652.01萬元，2016年終決算7 424.03萬元，最終完成年初預(yù)算的159.6%。〔41〕數(shù)據(jù)參見《紹興市中級(jí)人民法院2016年度部門決算》，載浙江省紹興市中級(jí)人民法院網(wǎng)，http://www.sxcourt.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=10951，2021年7月29日訪問。對(duì)于法院預(yù)算與決算之間的差異，財(cái)政學(xué)上表述為“預(yù)算松弛”，其原因具有多樣性。司法領(lǐng)域與預(yù)算形式化相關(guān)的深層原因是法院預(yù)算編制中的導(dǎo)向偏差，即以財(cái)政承受能力而非自身經(jīng)費(fèi)需求為依歸，在編制時(shí)故意降低預(yù)算目標(biāo)，包括留下“預(yù)算硬缺口”?！?2〕“預(yù)算硬缺口”是指與司法工作有關(guān)聯(lián)但關(guān)聯(lián)度不高，卻是政府中心工作和緊迫任務(wù)的開支，法院預(yù)算編制中可以留下這個(gè)缺口，預(yù)算執(zhí)行中以此要求追加經(jīng)費(fèi)，一般都能得到滿足。

“政策性負(fù)擔(dān)則會(huì)帶來企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)算軟約束問題”，〔43〕林毅夫、李志赟：《政策性負(fù)擔(dān)、道德風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)算軟約束》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第2期，第25頁。司法外部性目標(biāo)的存在亦是預(yù)算軟約束產(chǎn)生的原因之一。在省級(jí)統(tǒng)管改革中，因省以下司法行政化的加深，基層法院將承擔(dān)本級(jí)和上級(jí)的雙重政策負(fù)擔(dān)，使得其有理由將更多的預(yù)算虧空歸因于政策因素，從而突破已有的預(yù)算約束。并且，在經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管的直通模式下，法院與省財(cái)政的預(yù)算信息互通并未因?qū)蛹?jí)減少而更加順暢，反倒是這種跨級(jí)管理加大了雙方之間的信息不對(duì)稱程度，省級(jí)財(cái)政部門只能基于有限信息進(jìn)行形式化的預(yù)算監(jiān)管，使得司法預(yù)算的約束力更為不足。不斷突破預(yù)算限制是預(yù)算軟約束的核心特征，其降低了司法預(yù)算的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。尤其是，部分福利開支和臨聘人員工資在預(yù)算中歸類模糊，導(dǎo)致實(shí)踐中操作不一和缺乏約束。如廣東省規(guī)定，各地法院超出國(guó)家和省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的津貼，以及未按規(guī)定報(bào)批或備案的改革性補(bǔ)貼項(xiàng)目暫予保留，且地方設(shè)置的績(jī)效考核獎(jiǎng)金以及上述項(xiàng)目為基準(zhǔn)的社保費(fèi)、養(yǎng)老費(fèi)等附加政策由當(dāng)?shù)乇Ｕ?。?4〕參見《關(guān)于做好省以下法院檢察院實(shí)施財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管后工資及社會(huì)保險(xiǎn)等有關(guān)工作的通知》（粵人社發(fā)〔2016〕151號(hào)）。陜西省則規(guī)定，司法部門以編制核定情況為準(zhǔn)，非在編人員的經(jīng)費(fèi)繼續(xù)由原渠道提供?！?5〕參見李飛飛：《法官檢察官等級(jí)晉升將與行政職務(wù)脫鉤》，載《山西晚報(bào)》2015年9月9日，第9版。

預(yù)算軟約束并非權(quán)能強(qiáng)大背景下的擴(kuò)張性發(fā)展，而是主體性不足意義上的被動(dòng)突圍，表現(xiàn)為預(yù)算場(chǎng)景中的失語和經(jīng)費(fèi)壓力下的組織投機(jī)。作為行政化弊病在司法財(cái)政領(lǐng)域的展現(xiàn)，預(yù)算軟約束與經(jīng)費(fèi)邏輯一脈相承，其無法通過系統(tǒng)內(nèi)部的自我革命得以改觀。以省級(jí)財(cái)政統(tǒng)管為例，越是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，改革推進(jìn)的阻力越大。原因是，這些地區(qū)在經(jīng)費(fèi)保障方面一直受益于地方財(cái)政的高福利和高補(bǔ)貼，統(tǒng)管后這部分收入往往會(huì)被省財(cái)政定性為不合規(guī)而予以取消，基本工資的小幅提升根本無法彌補(bǔ)因此減少的福利待遇?？梢姡L(zhǎng)期存在的預(yù)算軟約束導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)管理的復(fù)雜化程度加劇，而以去地方化為目標(biāo)的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管不僅無力回應(yīng)這一問題，反而進(jìn)一步加大這種復(fù)雜性，這是由我國(guó)司法的地方化特質(zhì)所決定的?；蛑^，統(tǒng)管是將經(jīng)費(fèi)邏輯下的地域均衡性矛盾轉(zhuǎn)化為新的科層化矛盾，并未解決預(yù)算軟約束下的運(yùn)轉(zhuǎn)失范和不可控問題。

經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的上收或下放背后是央/地關(guān)系的博弈，本質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力下沉帶來的央/地關(guān)系的重構(gòu)問題?！?6〕參見唐應(yīng)茂：《中央和地方關(guān)系視角下的法院辦案成本問題——背景、問題與模式》，載《法律適用》2018年第13期，第4頁；吳燕：《理想與現(xiàn)實(shí)：南京國(guó)民政府地方司法建設(shè)中的經(jīng)費(fèi)問題》，載《近代史研究》2008年第4期，第107-124頁。司法財(cái)政改革需要回應(yīng)司法權(quán)的配置和由此引發(fā)的權(quán)力格局調(diào)整。因此，法院預(yù)算自主權(quán)的獲得以及預(yù)算科學(xué)性、規(guī)律性的實(shí)現(xiàn)，是消解預(yù)算外資金生存空間的重要路徑。相較而言，預(yù)算法院的構(gòu)建可以從根本上將軟約束變?yōu)橛布s束：一則，預(yù)算引導(dǎo)下的法院司法行為具有有限性，可以消除不同權(quán)力部門間責(zé)任邊界的模糊性，從而為非司法責(zé)任支出的削減提供制度出口，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算的規(guī)范性和可控性；二則，預(yù)算場(chǎng)景的透明化特征與司法公開的程序原則相呼應(yīng)，不僅可以實(shí)現(xiàn)審判資源的有效配置和審判質(zhì)效的科學(xué)評(píng)估，而且能夠?qū)崿F(xiàn)司法預(yù)算增長(zhǎng)的良性態(tài)勢(shì)。

（三）不完全財(cái)政的法治化突圍

縱觀司法財(cái)政發(fā)展歷程，有兩條主線相互交織：一是法院自身的經(jīng)費(fèi)汲取路徑，包括開發(fā)案源、坐收坐支等預(yù)算外創(chuàng)收行為；二是外部推動(dòng)的司法財(cái)政改革路徑，包括“收支兩條線”、經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管等措施。如前所述，自上而下的司法財(cái)政改革中潛藏著超預(yù)算開支的軟約束風(fēng)險(xiǎn)；與之相對(duì)，法院向下汲取經(jīng)費(fèi)的過程，是類似于“逆向預(yù)算軟約束”〔47〕周雪光將地方政府自上而下索取資源，以滿足自身超預(yù)算開支的行為稱為“逆向軟預(yù)算約束”。參見周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期，第133頁。的一種表現(xiàn)。預(yù)算軟約束和逆向預(yù)算軟約束一起，通過突破財(cái)政預(yù)算的方式，造就司法財(cái)政的不完全狀態(tài)。學(xué)者何平最早使用“不完全財(cái)政”一詞代指清朝地方政府在中央安排的財(cái)政支出之外，被迫通過各種陋規(guī)加征賦稅，以滿足自身行政的日常所需。〔48〕參見何平：《清代賦稅政策研究：1644—1840年》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第109頁。歷史上的不完全財(cái)政主要是在中央財(cái)政集權(quán)的背景下補(bǔ)足地方財(cái)政虧空的一種潛規(guī)則，這里將其擴(kuò)展運(yùn)用到預(yù)算外司法經(jīng)費(fèi)汲取的相關(guān)情形中。

可以說，不完全財(cái)政的存續(xù)某種程度上為國(guó)家財(cái)政注入彈性因素，激活了地方治理的積極性和靈活性。法院預(yù)算外創(chuàng)收作為不完全財(cái)政的表現(xiàn)之一，同樣是法院財(cái)政自主權(quán)孕育的一次非規(guī)范性嘗試，其建立在“商量著辦事”的邏輯之上，激發(fā)著法院經(jīng)費(fèi)汲取的能動(dòng)性。但問題是，不完全財(cái)政暴露出我國(guó)司法財(cái)政的非制度化和脆弱性特點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)的預(yù)算自主權(quán)培育注定不可能成功。司法經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管改革以來，法院向下獲取資源的不完全財(cái)政形態(tài)并未完全消失。例如，南陽市中級(jí)人民法院2018年預(yù)算收入中包含財(cái)政撥款4043.01萬元、行政事業(yè)性收費(fèi)4300萬元、罰沒收入800萬元?！?9〕數(shù)據(jù)參見《南陽市中級(jí)人民法院2018年部門預(yù)算公開》，載河南省南陽市中級(jí)人民法院網(wǎng)，http://nyzy.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=21768，2021年7月29日訪問。再如，2018年云南省高級(jí)人民法院公共預(yù)算財(cái)政撥款收入49368.14萬元，其中收費(fèi)成本補(bǔ)償30 567萬元，占財(cái)政撥款收入的絕對(duì)比重?！?0〕數(shù)據(jù)參見《云南省高級(jí)人民法院部門2018年部門預(yù)算編制說明》，載云南法院網(wǎng)，http://ynfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2018/02/id/3337073.shtml，2021年7月29日訪問?？梢?，基于制度慣性，“收支兩條線”并未完全遏制司法財(cái)政中的非規(guī)范現(xiàn)象，而這一不完全財(cái)政狀態(tài)將進(jìn)一步加劇預(yù)算失序。

財(cái)政收支以法治為基礎(chǔ)，〔51〕參見高培勇：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第12期，第121頁。司法財(cái)政自主性的激發(fā)更應(yīng)建立在預(yù)算法治化的基礎(chǔ)之上，以避免司法經(jīng)費(fèi)保障受政策影響而頻繁波動(dòng)，進(jìn)而影響正常的司法秩序。更重要的是，近年來基層法院的粗放型經(jīng)費(fèi)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)財(cái)政部門的精細(xì)化管理要求，管理事務(wù)的多樣化倒逼司法財(cái)政的法治化改革。因司法審判活動(dòng)的特點(diǎn)，相比于行政部門，法院的經(jīng)費(fèi)需求更具規(guī)律性和可控性。比如，司法經(jīng)費(fèi)保障中“因素分配法”〔52〕“因素分配法”是指根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)資料，選擇能客觀反映政法支出需求和效益的因素，依據(jù)各因素對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的影響程度和財(cái)政管理的要求，確定各因素的權(quán)重和差異系數(shù)，通過公式計(jì)算分配各地應(yīng)得中央?？顢?shù)額。的引入，在設(shè)定保障標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)昭示著預(yù)算法治化的萌芽。早在2005年，財(cái)政部、最高人民法院就聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于制定基層人民法院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的意見》，要求在對(duì)基層人民法院各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支及其影響因素進(jìn)行認(rèn)真分析、科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，制定不同地區(qū)基層人民法院的公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)?；诖?，湖北省曾將基層法院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)檔次，分別為人均每年2.6萬元、2.1萬元和1.8萬元。〔53〕參見湖北省高級(jí)人民法院課題組、張堅(jiān)：《改革與完善人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制的調(diào)研報(bào)告》，載《人民司法》2009年第9期，第66頁。在省級(jí)統(tǒng)管改革中，云南省進(jìn)一步創(chuàng)新制度，按地區(qū)將法院書記員經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)分為5000元/月、4500元/月和4000元/月三個(gè)檔次。〔54〕參見楊帆、陳寒濤：《聘用制書記員經(jīng)費(fèi)保障有章可循》，載《人民法院報(bào)》2018年6月10日，第1版。不過，鑒于省級(jí)統(tǒng)管改革中經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的制定主體（省級(jí)財(cái)政部門和省高級(jí)人民法院）與支出責(zé)任主體趨同化，其規(guī)范意義必然有限。

（四）預(yù)算法院的可問責(zé)性

獨(dú)立審判難題是司法問責(zé)中的經(jīng)典悖論。一方面，獨(dú)立審判意味著司法系統(tǒng)從社會(huì)系統(tǒng)中分出，并構(gòu)筑起自身的規(guī)律性，進(jìn)而形成獨(dú)立前提下的權(quán)責(zé)匹配；另一方面，嚴(yán)苛的司法問責(zé)或?qū)徟泄芸乜赡芟鈱徟姓叩闹辛⑿?，?dǎo)致問責(zé)的泛化和目標(biāo)偏離。我國(guó)司法懲戒對(duì)象的模糊性是懲戒追責(zé)的先天弊病，而這種缺陷與司法問責(zé)歷史傳統(tǒng)中的錯(cuò)案追究相互激蕩，造就了懲戒追責(zé)行政化的體制性困局。以美、日為代表的“留任選舉”〔55〕陳杭平：《在司法獨(dú)立與司法負(fù)責(zé)之間——美國(guó)州法官考評(píng)制度之考察與評(píng)析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期，第132頁。路徑使民主參與成為司法問責(zé)的增長(zhǎng)點(diǎn)，卻始終無法擺脫黨派政治的陰影，且因其實(shí)效性不足和門檻過高而注定只能成為特例。故此，傳統(tǒng)個(gè)體問責(zé)的實(shí)踐困境需要組織化轉(zhuǎn)向予以破題，而兼具保障和約束雙重功能的預(yù)算問責(zé)，在強(qiáng)化獨(dú)立審判之物質(zhì)保障的同時(shí)，通過發(fā)展性導(dǎo)向引領(lǐng)為司法問責(zé)提供新的想象和可能。

政府預(yù)算以實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任為目的，同理，預(yù)算法院的建立需要回歸司法權(quán)的基本職責(zé)。建立和完善司法責(zé)任制是司法體制改革的“牛鼻子”，其目的在于建立獨(dú)立自主的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，在這一點(diǎn)上，依法獨(dú)立行使審判權(quán)與司法責(zé)任制并行不悖。〔56〕關(guān)于司法獨(dú)立與司法問責(zé)關(guān)系的探討，可參見Nuno Garoupa,Tom Ginsburg, Guarding the Guardians： Judicial Councils and Judicial Independence, American Journal of Comparative Law, 2009, 57（1）, p. 201-232.預(yù)算問責(zé)的正當(dāng)性基礎(chǔ)與司法問責(zé)具有共通性，預(yù)算法院建立在回應(yīng)公眾訴求的前提下，內(nèi)在的民意基礎(chǔ)和問責(zé)制是司法權(quán)威性構(gòu)建的根本。預(yù)算獨(dú)立確立了司法的身份獨(dú)立，更重要的是賦予司法主體性和規(guī)劃性，使對(duì)內(nèi)司法規(guī)律性得以彰顯，對(duì)外審判責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)。財(cái)權(quán)的獨(dú)立即意味著可問責(zé)性，這與司法責(zé)任制改革相契合。最終，司法預(yù)算將由政治過程變?yōu)榉ㄖ芜^程，正如現(xiàn)行《預(yù)算法》第1條將立法目的定位為“規(guī)范政府收支行為”，即預(yù)算之功能從政府的財(cái)務(wù)計(jì)劃走向自我約束機(jī)制。

故此，預(yù)算問責(zé)與司法責(zé)任制相配合，擔(dān)負(fù)著司法審判之正當(dāng)性證成功能。司法問責(zé)包括機(jī)構(gòu)問責(zé)、行為問責(zé)和審判問責(zé)三個(gè)維度?！?7〕See Charles G. Geyh, Rescuing Judicial Accountability from the Realm of Political Rhetoric, Case Western Reserve Law Review, 2006, 56（4）, p. 911-935.其中，機(jī)構(gòu)問責(zé)的對(duì)象是法院司法管理機(jī)制，“如果缺乏財(cái)政問責(zé)，政治問責(zé)將失去實(shí)質(zhì)內(nèi)容”，〔58〕See Warwick Funnell, Kathie Cooper, Public Sector Accounting and Accountability in Australia, University of New South Wales Press, 1998, p. 10.所以司法預(yù)算是司法問責(zé)的重要內(nèi)容。行為問責(zé)維度，現(xiàn)代預(yù)算行為貫穿目標(biāo)單位活動(dòng)的全過程，具有戰(zhàn)略性和計(jì)劃性，司法預(yù)算提供法院過去、現(xiàn)在和將來的運(yùn)行軌跡，對(duì)法院組織行為的正當(dāng)性提供解釋，并接受公眾監(jiān)督，從而為預(yù)算問責(zé)提供可能性。審判問責(zé)維度，法院的財(cái)政收支狀況在政治參與中得以進(jìn)行充分的民主議論，以司法預(yù)算為表征的審判工作被民眾理解和認(rèn)可。在這個(gè)過程中，司法的正當(dāng)性和權(quán)威性得以鞏固，通過預(yù)算的權(quán)力制約和規(guī)范化目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

更根本的是，預(yù)算問責(zé)能夠?qū)崿F(xiàn)獨(dú)立審判與司法問責(zé)的雙贏。首先，作為組織化問責(zé)方式，預(yù)算問責(zé)圍繞法官個(gè)體構(gòu)筑起一道屏障，避免對(duì)具體司法行為的干涉以及對(duì)獨(dú)立審判的妨礙。因預(yù)算問責(zé)的對(duì)象是法院經(jīng)費(fèi)的使用情況而非法官的司法審判行為，所以這種有限的問責(zé)方式不會(huì)影響個(gè)案公正。同時(shí)，在傳統(tǒng)預(yù)算的約束原則向現(xiàn)代預(yù)算的賦權(quán)原則轉(zhuǎn)變的背景下，司法預(yù)算賦予法院一定的財(cái)政自主權(quán)，并內(nèi)化為司法審判自主權(quán)，以確保獨(dú)立審判前提下的外部問責(zé)。這其中，通過預(yù)算問責(zé)的外部問責(zé)方式，同樣可以倒逼內(nèi)部問責(zé)的啟動(dòng)，即將問責(zé)的內(nèi)外部區(qū)分開，避免不同系統(tǒng)之間的相互干擾和影響。問責(zé)壓力的組織化分擔(dān)，不僅保障裁判者的中立性，也避免因過度個(gè)人問責(zé)導(dǎo)致司法公信力下降的問題。

其次，預(yù)算問責(zé)具有保障激勵(lì)的功能?！蔼?dú)立—專業(yè)—責(zé)任—保障”是司法問責(zé)的完整要素體系，獨(dú)立是司法履職的基本保障，其包括身份和物質(zhì)獨(dú)立?！?9〕參見傅郁林：《司法責(zé)任制的重心是職責(zé)界分》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第4期，第170頁；王迎龍：《司法責(zé)任語境下法官責(zé)任制的完善》，載《政法論壇》2016年第5期，第138頁。預(yù)算問責(zé)的前提是還權(quán)，即將司法預(yù)算權(quán)歸還法院，在權(quán)責(zé)匹配的理念下保障司法運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)下，法官員額制改革、司法財(cái)政省級(jí)統(tǒng)管改革等都涉及法官的工資待遇問題，法官團(tuán)隊(duì)中司法輔助人員工資是重要的開支項(xiàng)目，如果缺乏基本的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，相關(guān)改革終究是紙上談兵。另外，預(yù)算問責(zé)的合法性基礎(chǔ)是司法經(jīng)費(fèi)的足額保障和及時(shí)到位，如果財(cái)政撥付與司法預(yù)算不符或經(jīng)費(fèi)到位不及時(shí)，自然無法對(duì)法院的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行問責(zé)。因此，預(yù)算問責(zé)倒逼司法經(jīng)費(fèi)保障的充足性和及時(shí)性。在這個(gè)意義上，預(yù)算問責(zé)具有組織問責(zé)和物質(zhì)保障的雙重功能，其對(duì)法院的司法活動(dòng)產(chǎn)生約束和激勵(lì)的雙重效果。

四、改革語境下預(yù)算法院的實(shí)現(xiàn)路徑

雖然司法財(cái)政省級(jí)統(tǒng)管存在種種問題，但鑒于其在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)鋪開，再次強(qiáng)行回歸某種原初狀態(tài)或者積極推進(jìn)其他經(jīng)費(fèi)保障模式，既無必要亦非重點(diǎn)。畢竟，既有司法財(cái)政改革的根本缺陷是對(duì)預(yù)算政治性認(rèn)識(shí)不足而非法院經(jīng)費(fèi)保障路徑設(shè)計(jì)不科學(xué)。未來，我國(guó)司法財(cái)政改革的重心是預(yù)算法院的構(gòu)建，以及預(yù)算參與前提下司法公信力的提升。我國(guó)預(yù)算法將“四本預(yù)算”的多元復(fù)合預(yù)算體系予以法定化，并確立了全口徑預(yù)算管理原則，隨著國(guó)庫集中收付中心、政府集中采購(gòu)平臺(tái)等配套措施的不斷完善，司法財(cái)政改革的外部環(huán)境日益向好。因此，通過制度結(jié)構(gòu)調(diào)整和具體規(guī)則完善以推進(jìn)我國(guó)預(yù)算法院建設(shè)成為當(dāng)前的首要任務(wù)。

（一）預(yù)算法院構(gòu)建之基本原則

一是全面預(yù)算原則。全面預(yù)算原則要求將預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的全部收支納入預(yù)算管理范疇，進(jìn)而建立“全口徑、全組織、全過程”的預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)制。司法領(lǐng)域全面預(yù)算原則的建立致力于兩個(gè)方面的效用：首先，通過司法目標(biāo)的設(shè)定，引導(dǎo)法院審判資源的合理配置；其次，通過將預(yù)算執(zhí)行情況對(duì)標(biāo)分解，掌控法院的工作全局和財(cái)政支出績(jī)效。雖然說2006年《訴訟費(fèi)用交納辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)司法經(jīng)費(fèi)管理“收支兩條線”局面的基本形成，但實(shí)踐中訴訟外收入并未禁絕，前述事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等計(jì)入法院經(jīng)費(fèi)收入的情形，表明訴訟費(fèi)與財(cái)政經(jīng)費(fèi)“明脫暗掛”的現(xiàn)象依然不容忽視。對(duì)此，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”制度，對(duì)法院預(yù)算外資金進(jìn)行清理，消除不完全財(cái)政的存續(xù)空間；同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算的科學(xué)性，避免要素設(shè)計(jì)不周全導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)缺口。

二是預(yù)算法定原則。近代以來，預(yù)算法定是財(cái)政法定的重要內(nèi)容，〔60〕參見劉劍文：《論財(cái)政法定原則——一種權(quán)力法治化的現(xiàn)代探索》，載《法學(xué)家》2014年第4期，第20-21頁。司法領(lǐng)域的預(yù)算法定主要包括：一方面，法院的預(yù)算只有經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審議、批準(zhǔn)才具有法律效力；另一方面，審議批準(zhǔn)后，財(cái)政部門必須依照預(yù)算撥付資金，未經(jīng)法定程序不得隨意變更。并且，在程序法定之外，預(yù)算法定還包括要素法定和責(zé)任法定兩個(gè)方面?！?1〕參見陳治：《邁向?qū)嵸|(zhì)意義的預(yù)算法定》，載《政法論壇》2014年第2期，第142頁。在要素法定方面，應(yīng)保留一定比例的應(yīng)急性支出空間，同時(shí)在不同支出項(xiàng)目之間設(shè)定優(yōu)先等級(jí)和順序；在責(zé)任法定方面，除預(yù)算初始控制之外，要更加注重過程控制，保證預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用有持續(xù)性正當(dāng)基礎(chǔ)，并對(duì)違規(guī)預(yù)算行為予以制裁。與全面預(yù)算原則相結(jié)合，預(yù)算法定原則在我國(guó)司法財(cái)政領(lǐng)域的核心目標(biāo)，是將預(yù)算軟約束盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橛布s束。

三是預(yù)算獨(dú)立原則。預(yù)算獨(dú)立要求在行政預(yù)算體系之外，建立專門的司法預(yù)算程序和機(jī)制。在預(yù)算編制過程中，司法預(yù)算獨(dú)立性的重要干擾因素是財(cái)政部門的預(yù)算修改權(quán)。以修改權(quán)限大小為標(biāo)準(zhǔn)，世界范圍內(nèi)的司法預(yù)算獨(dú)立可以分為兩種模式：其一，以德國(guó)為代表的絕對(duì)獨(dú)立模式，即編制好的司法預(yù)算報(bào)表直接轉(zhuǎn)交立法機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)不能作任何審查和修改；其二，以日本、美國(guó)為代表的相對(duì)獨(dú)立模式，行政機(jī)關(guān)可以刪減司法預(yù)算額度，但要附加相關(guān)的意見清單?！?2〕參見張洪松：《司法與政治：中美法院預(yù)算過程比較研究》，北京大學(xué)出版社2015版，第132-133頁。我國(guó)司法預(yù)算傳統(tǒng)上以“法院申請(qǐng)+財(cái)政控制”的方式確定預(yù)算總額，相對(duì)來講法院缺乏自主決定權(quán)，且編制的預(yù)算仍有被財(cái)政部門削減的可能。未來，司法預(yù)算編制中應(yīng)賦予法院額度控制權(quán)，并適度限制財(cái)政部門的審查權(quán)和刪減權(quán)，對(duì)于財(cái)政部門的刪減行為應(yīng)要求其附以充分的理由和證據(jù)。

（二）法院預(yù)算的運(yùn)作過程

1.預(yù)算的編制

提升法院預(yù)算編制能力是實(shí)現(xiàn)司法財(cái)政自主的重要前提。首先，預(yù)算編制主體方面，我國(guó)法院的預(yù)算編制決策一般形成于院長(zhǎng)主導(dǎo)的辦公會(huì)議上，其以院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為特點(diǎn)，缺乏廣泛的外部參與主體。預(yù)算法院理念下，編制主體的多元化是必然趨勢(shì)，應(yīng)吸納律師、檢察官、政協(xié)委員等多領(lǐng)域人士參與司法預(yù)算的編制，以體現(xiàn)主體的廣泛性和代表性。其次，預(yù)算編制模式方面，為突顯司法預(yù)算的特殊性，預(yù)算編制應(yīng)從傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A(yù)算模式。傳統(tǒng)模式下司法預(yù)算項(xiàng)目被劃分為基本支出和項(xiàng)目支出兩種類型，基本支出實(shí)行定員定額管理，預(yù)算額度一般由財(cái)政部門直接編列，法院只需根據(jù)預(yù)算控制數(shù)進(jìn)行填表；項(xiàng)目支出資金來源由中央轉(zhuǎn)移支付和地方政府配套兩部分組成，中央轉(zhuǎn)移支付根據(jù)因素法計(jì)算額度，唯有地方配套資金具有一定的伸縮空間。這種預(yù)算模式很難準(zhǔn)確反映法院的實(shí)際經(jīng)費(fèi)開支需求，所謂的“增長(zhǎng)”往往也只是對(duì)物價(jià)和通脹因素的簡(jiǎn)單考量，法院系統(tǒng)除了提供法官數(shù)、案件量等資料外，并不能實(shí)質(zhì)性地參與到預(yù)算編制過程中。相較而言，零基預(yù)算需要法院根據(jù)自身情況，在無歷史壓力和負(fù)擔(dān)的前提下做出新的預(yù)算方案，因其充分激發(fā)法院自身的預(yù)算主動(dòng)性而具有較強(qiáng)的契合性。再次，預(yù)算內(nèi)容方面，對(duì)預(yù)算額度的控制可參照域外將財(cái)政收入的固定比例作為最低保障標(biāo)準(zhǔn)的做法，為司法財(cái)政的談判劃定底線；同時(shí)，預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)引入注重產(chǎn)出而非投入的“新績(jī)效預(yù)算”〔63〕孟慶瑜：《績(jī)效預(yù)算法律問題研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第1期，第86-87頁。理念，通過對(duì)支出項(xiàng)目和支出總量的控制，以限定資金的大致使用方向。

2.預(yù)算的審批

統(tǒng)管改革之后，我國(guó)多數(shù)法院預(yù)算審批的一般流程及特點(diǎn)是：（1）省高級(jí)人民法院對(duì)省以下各級(jí)法院的預(yù)算報(bào)表進(jìn)行匯總和初步審核，隨后提交省財(cái)政部門；省財(cái)政廳政法處對(duì)法院預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，并由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽字確認(rèn)；最終，由省級(jí)人大批準(zhǔn)預(yù)算（見表1）。（2）在預(yù)算進(jìn)入人大審批之前，省高級(jí)人民法院和省財(cái)政部門都擁有一定的預(yù)算刪減權(quán)，對(duì)此法院并無制度性的制衡措施。（3）省級(jí)人大的審批行為具有一定的象征性，關(guān)鍵在于省財(cái)政部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)審查。此外，廣東省法院預(yù)算的“兩上兩下”過程是我國(guó)行政預(yù)算編制、審批流程的典型投射（見表2），尤其是預(yù)算準(zhǔn)備階段“一上一下”過程中財(cái)政部門對(duì)預(yù)算部門提出控制數(shù)，充分表明法院預(yù)算額度深受政府財(cái)政總量和分配偏好的影響。傳統(tǒng)預(yù)算編制審批中的“兩上兩下”過程，實(shí)質(zhì)上是將本應(yīng)遵循的計(jì)劃引導(dǎo)資金分配異化為資金分配引導(dǎo)計(jì)劃，使得預(yù)算過程喪失其應(yīng)有的自覺性和回應(yīng)性。

表1 湖北、安徽法院系統(tǒng)預(yù)算審批流程〔64〕參見2015年《湖北省高級(jí)人民法院司法改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、2015年《安徽省省以下法院、檢察院預(yù)算省級(jí)統(tǒng)一管理實(shí)施辦法（試行）》。

表2 廣東法院系統(tǒng)預(yù)算“兩上兩下”流程〔65〕參見2020年《廣東省省以下法院、檢察院財(cái)物統(tǒng)一管理辦法》。

未來，財(cái)政部門的預(yù)算管理職能須進(jìn)一步規(guī)范化，重點(diǎn)發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，以致力于在預(yù)算編制的科學(xué)性和可行性方面進(jìn)行有效論證；同時(shí)，應(yīng)限縮財(cái)政部門的司法預(yù)算決定權(quán)，將其定位為人大預(yù)算決策的輔助性咨詢機(jī)構(gòu)?；诖?，為弱化“兩上兩下”流程中強(qiáng)行政控制的弊病，可考慮取消預(yù)算準(zhǔn)備中的“一上一下”程序，并簡(jiǎn)化預(yù)算編制、審批中的“一上一下”程序。具體而言，預(yù)算編制、審批中的“一上”即法院根據(jù)自身財(cái)政需求編制單位預(yù)算，交同級(jí)人大進(jìn)行形式初審，待同級(jí)人大附議后，提交省級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行匯總和復(fù)核，最后經(jīng)法定程序由省級(jí)人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行審批?！耙幌隆奔搭A(yù)算獲得省人大審批后，省級(jí)財(cái)政部門向各預(yù)算單位下達(dá)批復(fù)。根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》第44條的規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)在人大會(huì)議召開前一定期限內(nèi)將預(yù)算草案交付人大的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查。所以，省級(jí)人大的預(yù)算審查仍要分兩步走，包括預(yù)備審查和大會(huì)審查兩個(gè)階段。另外，根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》第45條的規(guī)定，人大舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)通過多種途徑聽取選民和社會(huì)各界意見。實(shí)踐中，預(yù)算草案的預(yù)審可考慮引入聽證程序。

3.預(yù)算的執(zhí)行

省級(jí)財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算批復(fù)后，法院應(yīng)嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算予以執(zhí)行，并在執(zhí)行前編制出具體的支出計(jì)劃。在廣東省，支出計(jì)劃也要經(jīng)過一定的審批程序：首先由省高級(jí)人民法院對(duì)用款計(jì)劃進(jìn)行匯總，然后向省財(cái)政廳征求意見，在此基礎(chǔ)上報(bào)分管的省政府領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，最后抄送省財(cái)政廳備案?！?6〕同前注〔65〕，第16條。對(duì)此，筆者認(rèn)為在預(yù)算法院理念下，應(yīng)給予法院一定的用款自主權(quán)，即支出計(jì)劃編制宜粗不宜細(xì)。否則，當(dāng)法院支出額度波動(dòng)與財(cái)政收支波動(dòng)不一致時(shí)，法院往往無法靈活分配月度間的資金量，造成預(yù)算執(zhí)行與機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)需求的背離。此外，為保證預(yù)算的有效實(shí)施，必然需要一個(gè)強(qiáng)有力的法院財(cái)務(wù)部門。但是，1999年公共財(cái)政改革后，集中支付制度的確立將政府部門包括法院的財(cái)務(wù)出納職能剝離；近年來，會(huì)計(jì)集中核算進(jìn)一步架空了法院財(cái)務(wù)部門的會(huì)計(jì)職能，法院財(cái)務(wù)能力不斷弱化。這一趨勢(shì)顯然不利于法院預(yù)算自主權(quán)的建立。對(duì)此，應(yīng)考慮重構(gòu)法院的財(cái)務(wù)管理職能：一方面，為司法預(yù)算的編制儲(chǔ)備人才，培養(yǎng)既懂財(cái)會(huì)知識(shí)又熟悉司法運(yùn)作的復(fù)合型人才；另一方面，在資金的使用和管理方面，要突顯法院自身的預(yù)算主體性，而非僅扮演報(bào)賬員的角色。

為貫徹?cái)U(kuò)大法院經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)之理念，應(yīng)在附條件的情況下準(zhǔn)許預(yù)算調(diào)劑。雖然，在預(yù)算法定的原則下，預(yù)算執(zhí)行應(yīng)嚴(yán)格按照既定標(biāo)準(zhǔn)，但為應(yīng)對(duì)突發(fā)情形，又必須留有一定的調(diào)整余地。只不過，經(jīng)費(fèi)流用需要符合相關(guān)要件：（1）應(yīng)限制在二級(jí)科目之間，比如辦公經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下的具體款級(jí)科目之間的調(diào)劑；（2）涉及預(yù)算項(xiàng)目調(diào)劑事宜，應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序要求。例如，2020年《廣東省省以下法院、檢察院財(cái)物統(tǒng)一管理辦法》第18條規(guī)定，“涉及預(yù)算項(xiàng)目調(diào)劑的，統(tǒng)管市縣兩院應(yīng)當(dāng)提出書面申請(qǐng)，分別由省法院、省檢察院按程序?qū)徍撕蠼y(tǒng)一匯總報(bào)送省財(cái)政廳?！碑?dāng)然，調(diào)劑是預(yù)算追加的前置性程序，安徽省即要求在經(jīng)費(fèi)不足時(shí)首先應(yīng)通過調(diào)劑予以解決，只有在調(diào)劑仍無效時(shí)，才可以啟動(dòng)省級(jí)預(yù)算追加程序?！?7〕參見2015年《安徽省省以下法院、檢察院預(yù)算省級(jí)統(tǒng)一管理實(shí)施辦法（試行）》第25條。但是，在全面預(yù)算原則下，為實(shí)現(xiàn)法院預(yù)算的實(shí)質(zhì)化和規(guī)范化應(yīng)嚴(yán)格限制經(jīng)費(fèi)追加，以形成對(duì)法院預(yù)算編制科學(xué)性的正向誘導(dǎo)。

（三）法院預(yù)算的監(jiān)督與評(píng)估

我國(guó)政治架構(gòu)下，人大是司法預(yù)算監(jiān)督的法定權(quán)力部門，其圍繞法院預(yù)算的編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，促使法院更好地對(duì)公眾負(fù)責(zé)。預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵要素是信息溝通和預(yù)算問責(zé)。信息溝通層面，人大對(duì)法院預(yù)算的信息獲取渠道仍較為單一，主要依賴于預(yù)算審批中的預(yù)算報(bào)表審議，以及日常相關(guān)財(cái)務(wù)信息的人大備案。未來，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的信息溝通，審計(jì)部門在常規(guī)審計(jì)中遇到問題要及時(shí)向人大通報(bào)。有效監(jiān)督的強(qiáng)制力保障是預(yù)算問責(zé)，現(xiàn)行《預(yù)算法》第92-96條規(guī)定了預(yù)算實(shí)施中的法律責(zé)任，但主要屬于行政性問責(zé)方式。對(duì)法院及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政追責(zé)容易陷入司法行政化的窠臼，因此應(yīng)暢通人大的政治問責(zé)和民眾的社會(huì)問責(zé)通道。此外，非正式監(jiān)督方面，法院內(nèi)部應(yīng)不定時(shí)進(jìn)行自查。

當(dāng)然，有效監(jiān)督離不開對(duì)司法預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)評(píng)估。社會(huì)支出抑或社會(huì)投資必須發(fā)揮應(yīng)有的效用并產(chǎn)生相應(yīng)的價(jià)值。就司法預(yù)算而言，其合理配置的社會(huì)效果應(yīng)是正義供給的充足性。換言之，既然賦予法院司法財(cái)政自主權(quán)，那么對(duì)其預(yù)算監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估就尤其重要，畢竟這是外部監(jiān)督的重要實(shí)現(xiàn)途徑。2013年財(cái)政部頒行《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，皆試圖以績(jī)效評(píng)估的方式引導(dǎo)財(cái)政資金的合理配置。當(dāng)下，法院預(yù)算績(jī)效評(píng)估包括自評(píng)和人大評(píng)審兩種方式。從公開的自評(píng)表可以看出，法院自評(píng)主要針對(duì)辦案業(yè)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和綜合運(yùn)轉(zhuǎn)保障專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，即自評(píng)的對(duì)象主要是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，自評(píng)指標(biāo)包括預(yù)算執(zhí)行情況、產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)三項(xiàng)。〔68〕參見《攀枝花市東區(qū)人民法院2018年部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告》，載四川省攀枝花市東區(qū)人民政府網(wǎng)，http://www.scdongqu.gov.cn/zwgk/zzjg/qfyjcy/qrmfy/ysjxgl/1399559.shtml，2021年7月29日訪問。雖然法院自評(píng)將產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為三級(jí)，但總體指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系仍比較粗糙。且從自評(píng)的得分情況看，多數(shù)法院自我評(píng)價(jià)較高，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的實(shí)際問題也未真正觸及。人大評(píng)審與人大監(jiān)督相關(guān)聯(lián)，整體上人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)估主要依賴于審計(jì)部門的匯報(bào)，直接評(píng)估的機(jī)制仍未建立。因此，在預(yù)算評(píng)估方面，一是要落實(shí)法院自評(píng)的實(shí)效性，避免走形式；二是要構(gòu)建人大的評(píng)估體系，將監(jiān)督與評(píng)估有效結(jié)合。

五、結(jié)語

“本輪司法改革由最高決策層以頂層設(shè)計(jì)方式啟動(dòng)，意味著權(quán)能、資源和責(zé)任將在法官、檢察官等微觀的主體層面重新分配?！薄?9〕王亞新、李謙：《解讀司法改革——走向權(quán)能、資源與責(zé)任之新的均衡》，載《清華法學(xué)》2014年第5期，第103頁。司法財(cái)政改革是新一輪司法改革的關(guān)鍵，但因經(jīng)費(fèi)邏輯下增量思維的不可持續(xù)性，改革進(jìn)入瓶頸期。如今，互聯(lián)網(wǎng)法院、智慧司法等新興審判方式的快速崛起預(yù)示著法院信息基建浪潮的到來，高支出特征導(dǎo)致其必然與法院傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)支出格局之間形成競(jìng)爭(zhēng)。新支出格局的回應(yīng)必須回歸司法預(yù)算的政治性特質(zhì)：功能層面，應(yīng)致力于經(jīng)費(fèi)保障目標(biāo)與法院司法審判目標(biāo)的匹配性；權(quán)能層面，應(yīng)在司法去行政化的前提下，實(shí)現(xiàn)通過預(yù)算的司法權(quán)塑造；效能層面，應(yīng)以預(yù)算編制為基礎(chǔ)，滿足司法資源配置的效率性要求。法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管改革立足于經(jīng)費(fèi)保障路徑的調(diào)整，影響的是省以下法院的官僚化層級(jí)關(guān)系，而未激活法院外部的縱向權(quán)力互動(dòng)，以致誘發(fā)系統(tǒng)內(nèi)的行政化替代。預(yù)算法院的構(gòu)建，不僅要為司法審判提供物質(zhì)保障，而且要在明晰司法權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力之邊界的基礎(chǔ)上，營(yíng)造出依法獨(dú)立行使審判權(quán)的自足空間。易言之，倡導(dǎo)司法預(yù)算的政治性，并非倒退回行政管控的老路，而是希冀通過預(yù)算場(chǎng)域中的權(quán)力博弈實(shí)現(xiàn)司法權(quán)能和司法公信力的提升。但必須承認(rèn)，預(yù)算法院只是從方向上對(duì)司法財(cái)政改革提出的初步構(gòu)想，在省級(jí)統(tǒng)管改革進(jìn)退維谷的當(dāng)下，許多制度層面的問題需要慢慢理順，所以本文并不認(rèn)為預(yù)算法院的構(gòu)建能夠一勞永逸地解決所有問題。