郊區(qū)新概念

張靜

2020年6月25日，哈爾濱大劇院附近的城市濕地（王建威/攝）

從2020年下半年到現(xiàn)在，“郊區(qū)新城”成為新聞熱詞。

2021年3月8日，在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才表示，超大城市要?jiǎng)澏ú?jiān)守城市開(kāi)發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū);有序疏解非核心功能，引導(dǎo)過(guò)度集中的資源要素逐步有序轉(zhuǎn)移，合理降低中心城區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和人口密度;與周邊中小城市、郊區(qū)新城等聯(lián)動(dòng)發(fā)展，通過(guò)推進(jìn)交通一體化，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈。

很快，上海率先行動(dòng)，規(guī)劃五個(gè)郊區(qū)新城;廣東發(fā)布差別化入戶文件，為郊區(qū)新城引人;南京全面放寬浦口、六合、溧水、高淳區(qū)城鎮(zhèn)地區(qū)非戶籍人口落戶限制……

新一波郊區(qū)新城建設(shè)高潮已經(jīng)來(lái)臨。

歷史變遷

回溯我國(guó)郊區(qū)的發(fā)展變化，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部副部長(zhǎng)、研究員卓賢認(rèn)為大致可分為四個(gè)階段。

第一階段：城郊以農(nóng)業(yè)為主，承擔(dān)為主城區(qū)提供農(nóng)產(chǎn)品、水源的功能;

第二階段：本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)零散分布，隨著主城區(qū)工業(yè)外遷，城市工廠與本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中到產(chǎn)業(yè)園區(qū);

第三階段：?jiǎn)我还δ苄鲁牵詧@區(qū)為主，商業(yè)和生活配套不夠，有產(chǎn)無(wú)城或者有城無(wú)產(chǎn)，早年北京的天通苑、回龍觀地區(qū)就是此類(lèi)型;

第四階段：產(chǎn)城融合。

新城建設(shè)目標(biāo)的變遷與我國(guó)城市化快速發(fā)展密切相關(guān)。

2000年，我國(guó)城市人口占比為36.09%，至2012年迅速升到52.5%，以年均增速超過(guò)1.35%。據(jù)測(cè)算，中國(guó)城市化率年均增長(zhǎng)如有1%，就需要年新增住房至少3億平方米、建設(shè)用地1800平方公里。

劉士林指出，當(dāng)下需要注意的是發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)市的新城新區(qū)建設(shè)大潮。

“如此大規(guī)模和高速的城市化進(jìn)程，超過(guò)了空間有限、基礎(chǔ)設(shè)施脆弱的老城區(qū)的承載極限。為緩解老城區(qū)人口擁擠、用地緊張、環(huán)境惡化等問(wèn)題，很多城市開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)新城新區(qū)，這符合城市化的一般規(guī)律和我國(guó)城市‘爆炸式擴(kuò)張的特殊性。”上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉士林分析。

如把20世紀(jì)80年代到2011年之前的各城市新城數(shù)量和面積當(dāng)作總量，那么20世紀(jì)80年代新城建設(shè)只占總數(shù)的2%，總面積的2.5%;90年代則分別占25%和21.9%;2000年至2011年分別占73%和75.6%。由此可見(jiàn)，我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)高潮出現(xiàn)在2000年以后，這一年中國(guó)城市人口超過(guò)了總?cè)丝诘娜种唬鞘谢M(jìn)入快車(chē)道。也就是從這時(shí)開(kāi)始，新城新區(qū)開(kāi)發(fā)的粗放現(xiàn)象開(kāi)始受到關(guān)注。

華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院暨湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院教授徐曉軍認(rèn)為，新區(qū)建設(shè)中有一個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題，就是規(guī)模偏大，地均效益偏低。

“大批企業(yè)遷至城市周邊，同時(shí)為滿足郊區(qū)工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的人口遷移，興建了眾多郊區(qū)住宅項(xiàng)目，在缺乏合理規(guī)劃的快速開(kāi)發(fā)下，形成了碎片化、單一式的擴(kuò)張格局，導(dǎo)致集約度不高。”徐曉軍分析。

“十二五”規(guī)劃綱要已經(jīng)看到了郊區(qū)低效擴(kuò)張的問(wèn)題，在規(guī)劃綱要的第三節(jié)“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力”中，就明確提出“合理確定城市開(kāi)發(fā)邊界，規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”。2010年，國(guó)家發(fā)改委暫停新城新區(qū)規(guī)劃的審批，并開(kāi)始著手清理整頓新城新區(qū)建設(shè)亂象。

據(jù)上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授陸銘的研究，2006至2013年間，全國(guó)已建或在建的新城中，規(guī)劃面積超過(guò)100平方公里的達(dá)到111個(gè)，超過(guò)500平方公里的有19個(gè)。

大量規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高、投資規(guī)模大但粗放式開(kāi)發(fā)的新城在短期內(nèi)涌現(xiàn)，主要原因還是出于地方的GDP增長(zhǎng)需求。“為實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)和自身政績(jī)要求，一部分新上任官員不去挖掘城市存量?jī)?nèi)涵，展開(kāi)舊城改造或城市的提質(zhì)增效，傾向于變更規(guī)劃。在不少地方，開(kāi)發(fā)新城新區(qū)成為城鎮(zhèn)化向外擴(kuò)張的主要方式，以實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)與土地財(cái)政收入增長(zhǎng)的‘雙豐收。”陸銘說(shuō)。

這種現(xiàn)象在中西部的人口流出地和中小城市比較突出。

2017年，媒體在中部某縣級(jí)市調(diào)研了解到，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)獲批為省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園已一年多，但開(kāi)發(fā)區(qū)圈而未建的土地多達(dá)十余處，甚至有的地方野草高過(guò)圍墻，有的企業(yè)干脆把獲批土地用于種植苗木。

一些城市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的投資動(dòng)輒幾十億上百億元，大大超出所在城市自有財(cái)力，導(dǎo)致地方負(fù)債規(guī)模大幅攀升，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿Ρ粋鶆?wù)“鎖死”。

劉士林認(rèn)為，當(dāng)下需要注意的是發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)市的新城新區(qū)建設(shè)大潮。“治理造城要找準(zhǔn)具體的對(duì)象和目標(biāo)。應(yīng)以縣域的新城新區(qū)為監(jiān)管重點(diǎn)，因?yàn)橹行〕鞘邢鄬?duì)缺乏規(guī)范和約束機(jī)制，更易受到投資商和相關(guān)利益方操縱”。

新舊融合

大城市的新城建設(shè)走過(guò)了一條從“被動(dòng)”到“主動(dòng)”的路徑。

上世紀(jì)90年代開(kāi)始，福利分房制度被住房商品化取代，推動(dòng)了房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展并向郊區(qū)延伸。地方政府通過(guò)調(diào)整城市規(guī)劃、戶籍、就業(yè)等政策，使郊區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，推動(dòng)了大城市人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，逐漸形成政府主導(dǎo)型的郊區(qū)發(fā)展模式。但受限于郊區(qū)交通、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，出現(xiàn)了工作在主城區(qū)而居住在郊區(qū)的“鐘擺式”生活狀態(tài)。

周慶亮2009年大學(xué)畢業(yè)后，進(jìn)入北京市順義區(qū)天竺綜保區(qū)內(nèi)的一家醫(yī)療科技公司就職，如今已成為天竺保稅區(qū)某企業(yè)研發(fā)總監(jiān)。他見(jiàn)證了順義新城從起步到初具規(guī)模的全過(guò)程。

“新城這幾年的發(fā)展特別快，過(guò)去的空地現(xiàn)在高樓林立了。背靠空港優(yōu)勢(shì)，即可面對(duì)國(guó)內(nèi)也方便開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)，非常適合企業(yè)發(fā)展。”周慶亮說(shuō)。