預算管理一體化模式下動態監控工作探究

◎文/韓國英 李延璞 趙健輝

在預算編制、執行與監督三個環節中，動態監控作為預算執行監控的有效實施手段，是實現財政監督關口前移、防范資金支付風險的保障，對于硬化預算約束、保障財政資金安全、推動政策措施落實、嚴肅財經紀律具有重要意義。隨著財政部預算管理一體化工作的開展，預算編制與執行的數據口徑更加契合，動態監控如何利用好這個優勢，更好地監督單位用款行為、調控預算執行效益，將是動態監控工作的重點。

一、預算執行動態監控工作概況

預算執行動態監控以國庫單一賬戶體系為基礎，監控資金支付使用過程，對發現的違規問題及時糾正處理，以規范預算執行，防范財政資金支付使用風險。天津自2009年起積極推進預算執行動態監控體系建設，不斷探索實施動態監控的最佳模式和有效途徑，構建了覆蓋市、區兩級的預算執行動態監控機制，有效提高了財政資金的安全性、規范性和有效性，推動了預算執行管理的科學化、精細化。

一是創新財政監管模式，確保資金使用安全合規。天津市已形成事前審核、事中監控、事后跟蹤問效的監管模式，充分發揮預算執行動態監控的威懾、警示、糾偏作用。2020年1月至11月，預算執行動態監控系統共監控財政資金支出38.1萬筆，金額538.1億元。其中強制止付違規支出3290筆，止付金額19.5億元，強制止付違規資金比例為4.0%，較2019年同比下降0.8%，在規范資金支出方面取得明顯成效。

二是不斷拓展預警規則，豐富完善預警規則體系。通過梳理現有資金管理相關文件以及審計報告，在現有規則體系上及時調整、修訂、補充、完善，建立全方位、多角度的預警體系。已建立起紅、橙、黃、藍四級預警體系，有效提升動態監控工作效能。

三是充分運用監控成果，服務財政管理工作。對于核查發現的問題進行數據分析，通過對監控數據進一步加工、整理、歸納和提煉，從中挖掘有關財政資金支出效益、支出進度、支出流量流向流速的相關規律，及時查找問題并分析原因，提高財政資金使用的安全性。形成動態監控分析報告，將動態監控系統發現的疑點信息，進行歸類梳理、綜合分析，為財政管理工作提供參考。

根據現行監控規則的類別，預算執行動態監控模式主要為事前止付、事中審核和事后統計監督三種。事前止付是系統自動識別出違規支付信息，并予以止付；事中審核是系統根據相關字段將疑似違規信息推送給財政，需財政部門人工審核是否違規；事后統計監督是系統將疑似違規支付數據統計，由財政部門人工統計分析此類支付行為的合理性（詳見圖1）。

二、現行監控模式存在問題

（一）資金監控范圍窄

目前，天津動態監控的范圍是實行國庫集中支付的財政資金，未實行國庫集中支付的財政資金，如各類財政專項直撥資金、土地出讓收入、罰沒收入等非稅收入以及社保資金等，尚未納入動態監控的范圍；動態監控主要對財政資金的支付進行監控，尚未對財政收入的收繳進行監控；動態監控側重對預算單位零余額賬戶進行監控，尚未對單位基本賬戶進行監控。這些尚未覆蓋的財政資金，成為日常監控的盲區，存在單位違規使用資金的風險。

（二）系統智能化程度低

現行動態監控系統可以實現將帶有明顯違規特征的支付信息予以止付，仍有部分疑似違規信息需財政部門人工審核。以2019年動態監控預警情況為例（詳見表1），按照觸發頻率與預警金額分別排序，篩選出觸發頻率最高和預警金額最高的前5項預警。如表1所示，“基本支出未按規定的經濟分類科目列支” “跨系統單位之間劃轉資金” “使用限額支票劃轉資金”與“經財政審批歸墊資金”四項規則僅通過單位錄入的信息無法準確判斷是否違規，需要付款單位提供相關文件資料，人工二次篩查。而僅憑單位提供的文件資料或者賬務報表不能簡單明了地判斷出違規與否，審核人員需要較高的財務知識與經驗，才能準確判斷單位該筆支出是否屬實、是否違規。

表1 2019年動態監控預警情況

（三）監控處理機制有待完善

目前的動態監控工作側重在發現和解決違規問題，針對違規行為的處理措施較少。以2020年度限額支票結算情況為例，限額支票是指票面金額須在一定范圍之內的支票，在操作過程中，預算單位在支付系統中可以不填寫具體收款人與收款賬號，只填寫規定限額，在限額范圍內進行付款（本市要求限額不得大于1萬元），僅限于小額采購支出（明確采購物品與金額，不確定采購商家）與非稅繳費支出。

2020年1月 至10月，多家預算單位在限額支票實際使用過程中，其使用范圍被擴大，最終收款人也存在違反財政規定的情況。存在將資金違規劃撥至本單位實有資金賬戶的情況，涉及預算單位22家，金額217萬元。在要求相關單位出具整改情況函后，仍有部分預算單位未出具相關材料；部分單位在出具整改說明后再次違規操作。限于目前對預算單位違規行為尚未制定完善的處罰機制，預算單位違規成本低，動態監控的糾偏、警示效果未能充分發揮（詳見表2）。

表2 2020年違規使用限額支票向本單位實有資金賬戶劃轉資金情況

（四）監控成果運用不佳

1.分析結果利用不足

監控數據能夠在一定程度上反映預算編制及預算執行的科學化、精細化水平，對于監控數據的分析，能夠揭示財政的運行規律或者發展趨勢，起到輔助預算、規范執行、校驗決算的目的。目前監控數據分析結果運用存在局限性，在預算編制、績效評價等環節未能充分發揮作用，尚未形成業務閉環。

2.監控預警處理體系尚不完善

目前動態監控工作模式是根據系統中存在的預警信息，督促預算單位整改，確保本條支付數據合理、合規。由于缺乏與預算部門、業務處室和檢查部門聯動解決的機制，預算單位所暴露出同系統間劃轉資金、混用指標等問題，未能從源頭即預算編制層次解決。且由于監控預警處理體系尚不完善，特別是對預算單位違規行為缺乏懲治措施，單位違規成本低，存在財務明知故犯、多次違規操作的情況，動態監控的警示、糾偏效果未能充分發揮。

三、一體化模式下動態監控工作展望

2021年1月1日，天津市市級預算單位預算管理一體化系統全面上線。通過運用信息化手段全面深化預算制度改革的決策部署，實現從預算編制到預算執行的鏈條式管理、全流程整合預算管理制度。

（一）強化監控，擴大資金監控范圍

一是強化即時動態監控。按照部門預算、預算執行和部門決算鏈條式管理思路，預算編制、預算執行、績效評價等環節都將成為一體化平臺上的一個模塊，這就從硬件上實現了業務環節的無縫銜接和有效控制，將靜態的部門預算、部門決算和動態的預算執行結合起來，建立部門預決算即時動態監控機制。整合預算指標和支出信息，設定預算執行進度預警閾值，根據預警閾值對預算單位和業務處室提供“提醒”服務，做好項目庫與實際執行項目的對應，對項目庫項目實行跟蹤管理，向下追溯到每一筆開支。

二是充分實現數據共享。現行財政預算執行動態監控機制的數據來源是國庫集中支付業務，尚未實現與其他相關業務管理系統的有效銜接，如政府采購支付信息與政府采購合同信息、中標供應商收款信息缺乏有效銜接等。在預算管理一體化的模式下，借助預算管理一體化信息平臺，財政預算執行動態監控工作可以與預算指標系統、財政賬務核算系統、政府采購系統、資產管理系統對接，實現數據共享。

三是擴大監控資金范圍。逐步將實撥資金、財政專戶資金納入監控范圍，并加強對重大事項、重點領域的監控，使動態監控工作在財務管理過程中發揮更大的作用，解決目前所存在的財政監管“最后一公里”的問題。

（二）完善體制，健全動態監控機制

一是完善動態監控機制。通過不斷建立和完善各項制度機制，明確監控內容、系統流程、預警問題處理流程和單位整改等事項，為預算執行動態監控工作的規范開展提供制度保障。按照制度規定，堅持規范化管理原則，對系統預警的疑點信息進行實時查詢，每月集中處理，要求相關預算單位進行說明。對于核查發現的問題及時處理糾正，定期通報，保證數據流轉既順暢有序，又有依可循。

二是建立整改共促機制。對違規信息的處理采用發函方式，提升處理的效率和效果，通知相關預算單位對疑點問題進行回函說明，以便及時提出整改意見。發函方式旨在進一步提高預算單位對規范財務管理的重視程度，確保疑點信息得到有效處理。對于屢次出現疑點信息的預算單位，進一步匯總分析疑點信息，可采取通報、約談等方式，提高單位對規范支付行為的重視程度。

三是調整違規處理機制。目前的監控預警模式為單位提交支付申請，系統根據內嵌的監控規則判斷是否違規，并將違規信息推送給財政部門進行人工審核。按照財政部的一體化業務流程設置，監控模式調整為單位提交支付申請后由部門初審，財政復審。新的業務流程下，部門為監控工作把好第一道關，大大減少了財政人工審核的壓力。

（三）強化分析，提升動態監控效果

一是強化數據分析。實現對龐大數據量的多口徑多角度分析和處理，需要不斷完善系統功能，完善細節設計，加強分析統計功能，對監控信息進行專題分析和對比分析。專題分析應包括按預算支出分類，按主管部門分類預算收支平衡分析、預算執行進度分析等；對比分析可包括預算收支計劃與實際收支對比分析、零余額賬戶用款額度與現金對比分析、預算執行與單位會計賬目對比分析等。

二是優化結果反饋。根據日常監控結果，定期匯總生成月度、季度、年度監控報告，將一定期限內的預算單位預算執行違規情況予以總結對比分析。報告可根據歷史順序累計生成某一預算單位的所有違規記錄縱向比較，也可以將一定時期內所有預算單位的違規情況橫向匯總，以便于財政部門有效發現某一預算單位的違規特點以及某一時期內預算單位違規事項的集中趨勢，從而進一步查找原因，調整工作部署或方式。

三是形成監管合力。預算單位觸發監控預警后，借助一體化系統，將違規支付信息推送給預算部門、業務處室，形成業務合力。通過預算編制約束預算執行，也將預算執行情況反饋于預算分配，從而使動態監控工作真正嵌入預算管理鏈條，成為預算管理的重要抓手。對于單位在支付行為中暴露出的預算編制問題，由預算部門和業務處室協調解決，嚴格遵循一體化模式“指標控制支付”的概念，嚴禁無指標、超指標支付行為。對于經核查確實違規或有重大違規嫌疑的，移交檢查部門處理，進一步提高動態監控的約束力和威懾力。