基于史密斯模型的我國五人制足球政策執行研究

張浩 朱江華

（東華大學人文學院 上海 200051）

足球是深受廣大群眾喜愛的一項體育運動,振興和發展足球事業不僅可以提高我國全民健康水平，而且與體育強國、健康中國緊密結合在一起，成為中國夢的重要組成部分。十九大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視我國足球事業發展，并把振興足球運動作為我國建設體育強國的一項重要舉措而提上日程，為此制定了 《中國足球改革發展總體方案》、《中國足球中長期發展規劃（2016-2050年）》，為我國足球事業發展提供了難得的發展機遇。

五人制足球，是一項經國際足聯官方認可的足球運動，并于2016年里約熱內盧奧運會被正式列入奧運會競賽項目。五人制足球比賽由于占用場地小、比賽節奏快以及對抗程度激烈，因此對球員的技術要求更高且更具比賽觀賞性。1989年，我國廣州首次受邀在室內舉辦了五人制足球，自此五人制足球運動在我國落地生根；此后我國五人制足球運動步入快速發展期，分別于2003年與2004年成功舉辦五人制足球甲級聯賽以及大學生聯賽，并在2005年被國家體育總局批準為正式比賽項目；2015年足改方案的出臺，進一步從國家戰略層面推動五人制足球運動，使其成為發展我國社會足球的重要著力點。2019年，國家發改委、體育總局以及國務院足球改革發展部際聯席會議辦公室共同制定的 《全國社會足球場地設施建設專項行動實施方案》提出了“一補兩包一融”政策方案，希望借助政府補助、政策包與服務包、金融融資與信貸等多種措施全面推動我國五人制足球事業發展。

近年來，雖然五人制足球在我國發展較快，國家為此也密集出臺了一系列政策，但當前我國五人制足球發展水平與發達國家尚存在巨大差距，尤其是五人制足球政策執行方面的差距更加明顯，很多精心設計的足球政策在執行過程中被敷衍、選擇性執行，導致五人制足球政策無法有效落實，影響我國五人制足球發展進步。為此，如何提高我國五人制足球政策執行水平成為值得思考的問題，本研究將基于政策執行視角歸納國外先進經驗、我國執行現狀與困境以及改進措施，希望借此提升我國五人制足球政策執行水平以及足球產業發展水平。

1、五人制足球強國的先進經驗

五人制足球因較強的娛樂性以及觀賞性而廣受國民喜愛，普及五人制足球運動勢在必行。為促進我國足球教師隊伍建設，2015年國家留學基金委和教育部聯合啟動了足球教練員海外留學項目，旨在強化與世界足球強國的學習和交流，借鑒足球強國先進發展理念，為我國足球健康發展奠定基礎。通過對五人制足球強國（巴西、西班牙、法國等）管理經驗的梳理，發掘其主要具備以下特征：

1.1、職能化的組織機構

為對五人制足球進行專業化、科學化的管理，巴西政府為此成立了巴西室內五人制足球協會，隸屬于巴西全國足球協會（CBF），足協具有頂級法律效力，統一管理整個巴西的足球業。借此，巴西五人制足球職能部門化、嚴謹化，指揮鏈更加完整性，競賽體制更加完備，競賽活動具加豐富，組織制度更加趨于穩定與合理化。而且巴西還設立各級體育仲裁法院，負責對職業聯賽中出現的各種問題和糾紛進行司法或行政判決，在法律上具有嚴肅性、獨立性和權威性。

類似的，西班牙政府成立了五人制足球協會以管理五人制足球運動，并隸屬于西班牙足球協會，專門負責管理、推廣以及普及五人制足球運動，同時負責組織與管理五人制足球國家隊賽事。西班牙針對五人制足球運動的體育法制建設起步較早，并且內容范圍相當完備和廣泛。借助合理的管理機構以及健全的法律制度，促進該國五人制足球蓬勃發展。

1.2、統一的訓練理念

法國足協針對不同年齡層五人制足球運動員制定統一的、細致的五人制足球培訓大綱，法國足協五人制足球訓練理念非常強調統一性以及完整性，在培訓過程中會將五人制足球的所有相關知識進行整體歸納，并從訓練準備、生理知識、專業基礎、體能知識以及心理知識等多方面進行全面研究，并在實踐中不斷完善上述研究，一旦取得訓練成果后將在全國進行廣泛推廣。法國足協非常重視全國實施統一的五人制足球訓練理念，不同年齡段的足球教練員應嚴格執行體系要求，通過層層篩選將有天賦的五人制足球人才推送到各個職業足球俱樂部。

統一的訓練理論不僅可以保證五人制足球運動員不同年齡階段的訓練連貫性以及規范化，而且可以保證五人制足球運動員具有清晰、確切的訓練理論依據，這將對足球運動員比賽閱讀能力以及創造能力具有重要積極影響。不同于國內五人制足球訓練，不同地區采用的教學理念各不相同，不同年齡段的孩子所接受的足球教育無法保持一致，有時甚至是自相矛盾的。

1.3、充足的人才儲備

巴西、西班牙、法國以及葡萄牙等足球體育強國均高度重視五人制足球運動，通過大力發展五人制足球運動增加了該國足球人才儲備，成為培養和挖掘足球運動人才的有效途徑。在上述五人制足球強國中，足球運動學校非常普及，為國家培養出大量優秀足球年輕運動員；同時足球俱樂部普遍具有完善的青少年訓練體系，為足球人才提供更專業的訓練機會，有效解決足球運動員人才后備。

巴西作為足球王國，不僅其十一人制足球令世界矚目，而且其五人制足球也是屢獲世界杯冠軍。巴西全國存在許多專業青少年足球訓練俱樂部，主要開展青少年足球訓練工作，職業足球俱樂部定期去求購優秀的足球運動員。足球訓練俱樂部的青少年到13歲開始分流，早期的五人制足球訓練，讓球員掌握了嫻熟的足球技巧，為他們今后的發展奠定了堅實的基礎，身體素質好的就去了十一人制足球，該舉措實現了五人制足球向十一人制足球的有效過渡，有效解決國家足球人才儲備，并為國家足球人才提供更專業的機會。

1.4、完備的賽事體系

完備的五人制足球賽事體系，不僅可以滿足足球運動員參賽需求，以賽促練，在競爭中提高；而且可以調動國民對五人制足球的熱情以及重視程度，為五人制足球長遠發展奠定基礎。五人制足球強國普遍具有完整的賽事體系：一方面具有豐富化的賽事活動，根據競賽性質分成五人制足球聯賽、區域賽、錦標賽、杯賽以及超級杯賽等不同類型；根據參與人群分成成年男子、成年女子、青少年男子以及青少年女子等不同類型；根據青少年年齡可分成U15、U17以及U20等不同類型。另一方面不同類型五人制足球賽事具有良好的銜接性，使得不同年齡、性別、水平的五人制足球運動員均可以參加到與其水平相符的賽事。

西班牙小孩一般在7、8歲就開始接觸五人制足球運動，并于13-16歲經歷推廣賽、高級比賽、職業聯賽甚至國際聯賽，完備的五人制足球賽事給年輕運動員提供了良好的展示平臺，使得西班牙室內五人制足球不斷向前發展。

2、理論框架——史密斯政策執行模型

我國政府為促進五人制足球發展而密集出臺了很多政策文件，但政策文件的出臺并未徹底扭轉我國五人制足球發展困境，導致上述困境的重要原因之一就在于我國五人制足球政策執行方面。基于理論層面，學術界普遍關注政策執行的影響因素、影響機制、有利因素以及不利因素，對此美國學者T·B·Smith提出了著名的政策執行過程框架（史密斯模型，下圖1），提出政策執行“四因素論”，具體包括理想化政策、執行機構、目標群體以及環境因素。其中，理想化政策特指政策效果的合理性以及公正性；執行機構特指負責政策執行的特定部門以及單位；目標群體特指政策執行特定對象群體；環境因素特指影響政策執行的外部因素，包括政治環境、經濟環境、文化環境、法制環境以及歷史環境等。

圖1 史密斯模型

政策的有效執行是實現政策目標的關鍵條件，只有借助有效的政策執行過程才能最大程度發揮政策內容與價值。史密斯模型首創分維度研究政策執行過程及影響因素，成為政策研究領域最重要的理論框架之一，為政策執行研究提供堅實的理論基礎。當前，我國五人制足球發展已步入綜合改革期，五人制足球政策發展始終面臨著政策執行者、執行對象、執行政策以及執行環境等各種因素的交織影響。史密斯模型為分析我國五人制足球政策執行研究提供了清晰、簡化的理論分析框架，有助于直面五人制足球政策執行的復雜性以及動態性，為審視我國五人制足球政策執行過程、影響因素以及影響效果提供完整的思路，借助史密斯模型“四因素論”為開展我國五人制足球制政策執行現狀、執行困境以及改進措施奠定基本的理論基礎。

3、我國五人制足球政策執行的現狀分析

借助史密斯模型，并整合我國五人制足球政策相關學者研究成果，從理想化政策、執行機構、目標群體以及政策環境四個層面對我國五人制足球政策執行現狀進行總結：

3.1、理想化政策：政策文本不完備

政策作為政府部門行使公共權力、履行法定職能的重要手段，只有滿足合法性、合理性以及可行性等原則的政策才能被稱作為理想化政策，才能為我國五人制足球事業提供科學的指導。為此，我國足球協會對此制定了以下工作計劃：2016-2018年，需建立與完善五人制足球運營團隊，設立國內職業五人制足球俱樂部發展標準，并建立“五超”賽區獎勵機制；2019-2022年需設立五人制足球賽事聯賽體系，完善聯賽外援聘請機制，完善五人制足球聯賽、杯賽等賽事產品。

然而，從政策文本視角來看，現階段我國五人制足球政策體系不完整，僅僅制定了初步的五人制足球政策體系，旨在解決當前五人制足球發展困境與矛盾，缺乏著眼于未來的前瞻性政策文本，導致當前政策本文長期指導性意義不足，對于五人制足球的發展方向、操作過程以及目標定位均缺乏政策指引。

3.2、執行機構：機構設置不合理

為有效的執行我國五人制足球相關政策，需要政府部門為此構建有效的管理組織架構。中國五人制足球協會是五人制足球政策執行主體，需要中國五人制足球協會與各地方協會進行聯合以成立政策協調機構，同時需要教育部門與體育部門進行協作管理。自2015年1月起，我國中央政府部門和地方政府部門均建立了校園足球工作領導小組辦公室，標志著我國五人制足球政策執行基本組織機構搭建完成。據統計，地方校足辦總有145個，其中129個設立在體育部門，占比89%；工作人員共有356人，其中專職人員數量為72人，占比20%。

當前，我國五人制足球政策執行機構雖初步完成搭建，但尚存在部分不合理現象：首先，執行機構人員專職人員比例偏低、專業化水平不高，影響五人制足球政策制訂的專業水準；其次，五人制足球政策執行需要不同部門進行密切協作，但部門間的不同利益訴求易造成政策執行碎片化；最后，五人制足球政策執行尚缺乏監管評估機制，容易造成政策執行形式化和表面化。

3.3、目標群體：人才資源儲備

政策的目標群體也稱作為客體，就五人制足球政策執行目標群體來看，五人制足球運動員為其目標群體。隨著足改方案的出臺，我國五人制足球運動進入了快速發展期，成為推動我國社會足球發展的重要著力點。在此情境下，廣東省五人足球協會與遼寧星杰體育等15個省區民間體育社團在2015年成立了 “中國五人制足球分省聯盟”，并在同年舉辦了首屆五人制足球分省聯賽。在該聯賽中，共有128支球隊參與比賽，參賽球員總計2262人，平均每個賽區約141人。五人足球分省聯賽推動了我國五人制足球運動的普及，培育了我國五人制足球市場規模，同時培養和輸送出大量高水平足球人才。

史密斯模型認為，政策執行效果在很大程度上取決于人力資源質量。在我國五人制足球競賽體系中，目前存在著外部驅動不足、內部源動力不充分以及競賽資源供給不充足等困境，導致五人制足球運動員人才資源嚴重不足，后備人才資源更加疲弱。雖然我國很多中學、大學校園設立了五人制足球訓練館，并建立了五人制足球俱樂部和專業球隊，但收效較小，在全國的推廣度較低，并沒有形成有效的訓練、比賽體系。

3.4、環境因素:基礎設施和資源配置不足

廣東省所開展的粵超聯賽每年有10多支隊伍參賽，且吸引了眾多商家與企業對賽事進行投資，使得該聯賽得以持續發展。在粵超聯賽開設之初，政府對此給予充足的政策扶持以及資金支持，上至中國足球協會，下至廣東省市的足協均為五人制足球成立了相關部門，共同參與和組織粵超聯賽，促進粵超聯賽逐步成長；待粵超聯賽取得一定社會影響力，進一步可以吸引眾多的商家與企業進行冠名、廣告，促使粵超聯賽朝職業化、市場化發展。

環境因素是指那些影響五人制足球政策執行的多種要素，包括政治環境因素，經濟環境因素，文化環境因素以及社會環境因素等。影響我國五人制足球政策執行的幾個環境因素并不是孤立存在的，而是在一起對我國五人制足球政策執行形成綜合性影響。當前，我國五人制足球政策執行環境所面臨最嚴峻的問題為：五人制足球基礎設施不足，資源配置短缺，設備比較陳舊，缺少配套的硬件設施以及專業的教練，相關人才培養政策沒有出臺，甚至五人制足球的專項投資并沒有在本地落實，導致現如今五人制運動員只能借用學校場地進行訓練。

4、我國五人制足球政策執行發展對策與建議

結合運用史密斯模型四個維度，深度解析我國五人制足球政策執行的改進措施和建議。影響五人制足球政策執行的因素很多，會對我國五人制足球政策執行造成不同程度的影響，導致我國五人制足球政策效力的減弱，對比分析模型適用的利與弊，以我國五人制足球政策執行困境為切入點，探尋適合我國五人制足球發展的對策和建議措施。

4.1、健全五人制足球政策體系

一方面，應加強五人制足球政策的法律化、體系化，政府部門應合理定位我國五人制足球發展目標，并結合我國當前國情設計出具有靈活可調整的政策方案和內容，為五人制足球發展提供制度保障。為健全我國五人制足球監督評價機制，應強化足協道德委員會和紀律委員會監督職能，針對我國五人制足球可能存在的違紀案件進行嚴格的審查與處理，為五人制足球項目發展營造出健康、和諧的空間；另一方面，政府部門應提升五人制足球政策制定程序的科學性與民主性，改善當前五人制足球政策“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的局面，提升非政府組織、企業以及公民協調參與政策制訂，增強五人制足球政策的可行性。政策目標的設定不僅需要符合我國當前五人制足球的現狀，而且需要隨著我國國情的不斷變化而更新兼容，以提升我國五人制足球政策法規的可行性。

4.2、完善五人制足球管理架構

健全組織機構，加強多元主體相互之間的協商共治，促進政策執行機關和就業支持服務體系，實現協同治理機制，充分調動社會各方面力量為我國五人制足球事業服務，建成獨立、穩定、專門的足球俱樂部。同時，需要更新管理觀念，創新政策執行方式，提高政策執行能動性，構建全方位的、結構合理的、技術全面的青訓體系，完善五人制職業足球項目青訓體系相關政策。五人制足球管理機構的工作人員應實行全職制，并增設相關下屬職能機構。此外，五人制足球的商業化、市場化也決定其是一個多方利益聚集的平臺，民主是保障各項決策合理的必要條件，而由于我國五人制足球的發展主要是行政干預下發展運營的，因此可以在管理層面設立利益協調的官方機構，對出現的問題共同研究，用民主化的決策運營機構完善管理層過度行政化的現狀。

4.3、構建科學五人制足球競賽體系

加強五人制足球競賽體系設計，完善五人制足球競賽結構，擴大五人制足球競賽規模，增加五人制足球競賽種類，逐步形成五人制足球賽制穩定、等級分明、銜接有序的競賽格局。尤其要注重五人制足球職業聯賽、區域等級賽事、青少年等級賽事、校園足球賽事的有機銜接，實現競賽結構科學化，逐步建立健全青少年聯賽體系，積極倡導五人制足球等賽事。完善五人制足球的相關配套政策體系，將五人制足球政策與不同地區、不同類別足球實際狀況相結合，進一步深化、細化五人制足球的推進落實。讓球員主動參與學習和訓練；進一步地完善足球課堂傷害事故的預防和善后工作，制定相關保險法律和法規。綜上所述，以青少年為培養定位，廣泛發動全民參與五人制足球運動，以競賽做為目標群體的激勵制，推進足球事業的全民化，普及化，讓更多的年輕人熱衷五人制足球項目。

4.4、優化五人制足球資源配置

一方面，通過五人制足球的相關政策、法規，改進五人制足球人才培養模式，提高五人制足球人才培養質量，為五人制足球體育事業的發展增補后備軍，提升五人制足球運動員文化素養。目標群體的主體選擇上，俱樂部以青訓體系為主，培養了大批技術高，實力強的隊伍，以競賽體系來激勵隊員；另一方面，應進一步優化五人制足球政策執行的社會、文化環境，強化五人制足球相關政策法規效力，規避五人制足球行業壁壘，消除五人制足球政策的偏頗及障礙。增強五人制足球與十一人足球之間的互動、交流，實現訓練方法互補、規則借鑒、足球文化共建；并且在運行方面應拓寬五人制足球的市場機制、盈利機制，像中超學習努力提升五人制足球的宣傳工作及職業化建設；在設施方面擴大場地建設、增加相關運營投入。

5、結語

習總書記說：“三大球要搞上去，這是一個體育強國的標志”，足球夢是強國夢的重要標志，五人制足球也是其中不可或缺的重要組成。當前五人制足球政策頻出但收獲成效甚微，政策執行效果不佳成為制約我國五人制足球發展的重要因素。結合史密斯模型，發現我國五人制足球政策執行存在政策執行法律不完備、政策執行機構設置不合理、人才資源儲備不足以及基礎設施和資源配置不足等主要問題。為解決政策執行消極因素影響，必須從高位入手健全五人制足球法律機制，完善五人制足球管理架構，構建科學五人制足球競賽體系以及優化五人制足球資源配置，從而促進我國五人制足球持續發展。