為中華民族永續發展編纂環境法典

呂忠梅

按照習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出的“適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”的明確要求，推動編纂環境法典具有重大意義。編纂環境法典，是“十四五”時期加強生態文明法治建設的重大決策，更是中國邁向全面建成社會主義現代化強國新征程上具有標志意義的法治事件；意味著中國生態環境領域立法的法律地位上升到國家基本典章高度，生態環境領域法律的作用范圍更加廣泛、立法的體系性和科學性也大大增強。要深刻領會習近平法治思想中的生態文明法治理論，站在“生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計”的高度，堅持生態興則文明興的自然歷史觀、良好的生態環境是最普惠的民生福祉的基本民生觀、人與自然和諧共生的自然辯證觀、綠水青山就是金山銀山的綠色發展觀、山水林田湖草沙統籌治理的整體系統觀、建設美麗中國全民行動的公眾參與觀、共謀全球生態文明建設的世界共贏觀，編纂一部體系嚴密、規定嚴格、保障有力的保護生態環境的好法典。

編纂環境法典是新時代加強生態文明建設的迫切要求

《中華人民共和國民法典》的頒布實施，標志著中國進入“法典化時代”。法典編纂首先是國家法治建設的重大決策，然后才是法學理論和立法技術的合理選擇。因此，是否應該啟動以及能夠啟動環境法典的編纂工作，需要我們從國家戰略與生態文明法治建設的高度加以準確把握。

中國生態文明建設取得巨大成就但仍面臨嚴峻挑戰。回顧新中國成立以來的環境保護歷史，我們走出了一條具有鮮明中國特色的環境保護道路。自1972年中國政府代表團參加聯合國第一次人類環境會議后，中國就將環境保護提上重要議事日程，一直大力推進生態文明建設，強調綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。

黨的十八大以來，為全面加強生態文明建設，中國開展了一系列根本性、開創性工作，推動生態文明建設和生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、轉折性、全局性變化。一是生態文明建設在國家戰略中的謀劃部署不斷加強，先后納入“五位一體”總體布局、新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略、新發展理念、三大攻堅戰、社會主義現代化強國目標。二是產業結構、能源結構、交通運輸結構、農業投入結構調整成效顯著，綠色經濟加快發展。三是人民群眾的生態環境獲得感、幸福感、安全感顯著增強，污染防治攻堅戰取得明顯成效，“十三五”規劃綱要確定的九項生態環境約束性指標超額完成，森林覆蓋率、自然保護地面積明顯提升。四是生態文明體制改革順利推進，出臺數十項生態文明建設相關具體改革方案，為構建現代環境治理體系奠定體制基礎。五是全球環境治理貢獻日益凸顯，引領全球氣候變化談判進程，展現負責任大國擔當，深入開展綠色“一帶一路”建設，生態文明建設成就獲得國際社會高度認可。

中國加強生態文明建設的實踐表明：生態環境保護和經濟發展是相輔相成的辯證統一關系。建設生態文明，推動綠色低碳發展，不僅可以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，而且可以推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。但是，當前中國生態文明建設仍然面臨諸多矛盾和挑戰，生態環境質量向好的基礎還不穩固，從量變到質變的拐點尚未到來，生活環境質量與人民群眾的期盼相比、與美麗中國建設目標相比、與全面建設社會主義現代化國家的要求相比，都還存在較大差距。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，提出了建設“人與自然和諧共生”現代化的新目標，因此，必須加快推進生態文明體制改革，更加注重同步推進物質文明和生態文明建設，堅持節約資源和保護環境基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，統籌污染治理、生態保護，應對氣候變化，促進生態環境持續改善，為世界提供生態環境治理的中國方案。

中國生態文明立法體系亟待通過法典編纂實現“提檔升級”。用法治思維和法治方式推進國家環境治理體系建設、保護生態環境，是世界范圍內環境保護的成功經驗。中國從1950年開始，先后頒布《礦產資源保護試行條例》《水土保持暫行綱要》等法規、規章，既鼓勵開發利用自然資源、發展生產，又強調保護資源、綜合利用。1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立自然資源國家所有權。1978年《憲法》、1982年《憲法》均將保護環境確立為國家責任。2018年《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態文明”納入并確立了美麗中國建設目標，同時，明確了國務院“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”的職權，為深化生態文明體制改革奠定了憲法基礎。

自1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布實施始，國家立法機關不斷加快制定污染防治類、資源利用與保護類單行法的進程，先后制定了40余部法律；與此同時，國務院制定了60余部環境行政法規，國務院有關部門制定了600余部環境行政規章，頒布了1200多部國家環境標準。這些法律、法規和標準為加強生態環境保護、鞏固生態文明體制改革成果、實現可持續發展提供了法律保障。

但是，隨著生態文明體制改革的推進和建設人與自然和諧共生的現代化目標提出，現行法律、法規的實施出現了幾個明顯問題。一是雖然立法數量多，但重復率高、矛盾沖突多，法律適用困難。二是在中國的立法體系中，生態環境立法分屬于行政法、經濟法兩個子系統，生態環境立法具有深刻的“部門主導”烙印。由于在環境法律實施領域中缺乏一個統一的、根本的精神指引和原則性規范，而是將整體生態環境按照要素和區域進行分割，因此在嚴重重疊的同時還存在諸多缺漏。因此，法典編纂給現行環境法律提供了一個從分散走向內部協調一致的機會。

黨的十八大以來，生態環境體制改革步伐明顯加快，新構建的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的全過程管理體制大大超越了過去的污染防治型體制。“十四五”時期，中國生態文明建設將朝著以降碳為重點的戰略方向邁進，這將推動減污降碳協調增效，促進經濟社會發展全面綠色轉型，實現生態環境質量改善由量變到質變的轉變。同時，我們更加迫切地需要建立統籌污染治理、生態保護、氣候變化應對、生態環境質量持續改善的生態環境保護法律體系。以引領社會關系變革為主要功能，是法典化所具備的最大優勢。通過環境法典編纂，一方面，可以將生態文明建設的國家戰略具體化，推動形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式；另一方面，可以克服現行立法存在的分要素立法、分部門立法、整體性不足、法律實施困難等弊端，為實現人與自然和諧共生的現代化國家目標提供體系化、協調性、便于實施的法律制度保障。