“啟，承，轉，合”——“3Ation”原則指導下的開發區分類土地再開發規劃策略研究

【摘要】開發區土地再開發作為城市更新的組成部分，是助推城市走高質量發展之路的重要手段。本文根據開發區內土地區位及一次開發效果，將土地劃分為“實開發”、“虛開發”、“偽開發”三類地區，劃定部門協作、高效利用、遠近結合的“3Ation”原則，提出“啟，承，轉，合”再開發規劃策略，為三類地區提供具有針對性的差異化轉型路徑。

【關鍵詞】開發區;土地再開發;差異化;策略

【中圖分類號】TU984

【文獻標識碼】A

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

1、研究概述

目前，我國開發區土地建成度已超過70%，以開發區為載體的城市擴張方式有效加速了城鎮化進程，“中國制造”推動中國經濟迅猛發展。土地作為稀缺性資源，再開發作為城市空間結構調整、城市功能補給、城市風貌重塑的重要手段，是適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展的必然要求。

開發區土地再開發作為城市更新行動中的重要組成部分，在學界中已得到普遍共識。目前，對開發區土地再開發的研究主要集中在再開發方向、再開發動力機制、再開發模式等方面。王興平（2011） 認為開發區再開發是城市再開發的一種，可根據開發區與主城之間的區位關系以及進程階段確定再開發的路徑;袁新國（2011） 從開發區再開發的動力機制方向出發，以開發區地段及一次開發效果進行劃分，將開發區內土地劃分為“實開發”、“虛開發”、“偽開發”三類地區，并研究總結不同地區的再開發途徑;楊忠偉、陸媛（2014） 認為可根據既有的開發區土地分類引導，結合原權利人的訴求，采用多元利益合作再開發模式引導開發區轉型。筆者在學者袁新國對開發區再開發分類的基礎上，對分類地區的特征進行總結，通過“3 Ation”規劃原則及行動準則的劃定，提出“啟，承，轉，合”再開發規劃策略，以期為開發區土地資源的高質量發展尋求突破口。

2、開發區土地再開發分類及特征

2.1再開發分類

開發區的初期選址多為城市老城區的近郊飛地，后期由于城市不斷擴張建設連成一片。根據袁新國學者對開發區的地段及一次開發效果劃分，可以將開發區土地劃分“實開發”地區、“虛開發”地區、“偽開發”。“實開發”地區，是開發區優先啟動區，受資金與政策支持，一次開發效果較好;“虛開發”地區，經歷了啟動區的迅速發展后，成為盲目圈地低效開發的地區;“偽開發”地區，規劃中已屬于開發區范圍界限內，但仍處于待征收的狀態，需要對該地區進行收儲平整。

2.2? 三類地區的再開發特征

三類地區的再開發特征有所區別，主要表現在用地分類、人口構成、空間結構、用地權屬等方面。

3、“3 Ation”規劃原則

“Ation”一詞在英文中原為動名詞的后綴名，發展至今其含義演化成為“原則、方法”。筆者提出城市開發區再開發的三個“Ation”原則，即部門協作（Department Cooperation）、高效利用（Efficient Utilization）、遠近結合（Terms Combination）。

3.1 Department Cooperation——部門協作

（1）各政府部門緊密合作

城市開發區土地再開發項目的落成涉及到多個部門的共同參與，政出多門容易導致政策銜接不足，產業雙軌的目標難以實現。因此再開發需要構建各職能部門緊密協作的管理機制，制定出于產業調整相匹配的規劃政策，有效引導和控制產業轉型調整、土地開發建設，在政策協調推動下從產業定位、規劃布局、規劃措施等方面銜接推動開發區轉型，更好地實現經濟增長方式轉變的戰略決策。

（2）各利益主體共同參與

國土空間規劃體系作為城市建設重要的利益協調工具，是公共政策和社會福利調節手段之一。原權利人與公眾同樣具有城市建設主導的話語權，因此在更新主體上，再開發主體應該由單一的政府全權包攬向多元主體共同參與轉變，把原權利人與公眾納入更新活動中，尊重轉型改造規劃發生作用的內在運行機制，充分考慮各利益主體的利益訴求，確保利用共享的多贏格局。

3.2 Efficient Utilization——高效利用

（1）整合資源構建產業鏈

開發區內產業類型多，彼此聯系性差，分布零散且規模小，難以產生集聚效應。因此在產業調整的過程中，再開發需要注意整體統籌，利用現有的產業資源，對產業要素進行分類劃定，劃分出不同類型、不同等級的產業門類，確定再開發的產業方向，使不同類型的生產商構成產業上下游，形成一整套的特色產業鏈。

（2）建筑改造再利用

目前，我們的建筑仍處在“青壯年”時期，如何減少“青壯年”建筑非正常“死亡”是開發區土地再開發課題中極其重要的課題。對于不同使用程度及保留意義的建筑，可以通過“騰籠換鳥”、加建改建、建筑模數改造等多樣化方式進行處理，延續建筑改造再利用的價值。

3.3 Terms Combination——遠近結合

開發區向新城的轉型應該視為可持續發展的一個階段性成果，在發展構架上設立長期目標與短期目標，把經濟、社會、文化、環境等諸多因素納入到發展戰略的衡量指標當中，把長期目標分解為多個短期目標逐一實現，形成近遠期分期實施考核的良性機制。

4、“啟承轉合”土地再開發規劃策略

4.1啟：啟動再開發框架，明確分區方向

首先，城市開發區的再開發需要充分尊重既有規劃成果與現實條件，解讀以往的歷史發展歷程，總結開發經驗成效，分析當今遇到的現實瓶頸與挑戰，重新進行合理的規劃定位，設立可持續實現的分期目標與長遠目標。其次，土地再開發的結構調整采用差異化方式，對不同類型的開發土地給予不同的關注度，能夠兼顧市場與社會的雙重選擇。再次，將開發區土地劃分為“實開發”、“虛開發”、“偽開發”三類地區，三類地區的角色定位各不相同，開發方向也極大的差異性。“實開發”地區是引領開發區發展的“城市強核”，需要與主城融合發展，塑造特色;“虛開發”地區承載著開發區的經濟重任，需要功能提升，強化優勢;“偽開發”地區是城鄉交融地帶，需要提高重視，同時加強生態保育，城市固邊。差異化的更新方式使改造更具針對性與現實性，能夠在利益復雜化的現實格局中高效地完成空間優化與更新的各項規劃目標。

4.2承：承接外溢空間，遴選長短期產業

在產業布局規劃上，“實開發”地區和“虛開發”地區都是開發區內集聚的產業空間，但由于所承載的產業功能不同，空間要素也具有差異性，因此再開發所涉及的產業空間調整需要強化空間要素分析，按照要素需求差異對產業對象進行重新分類研究 。以此作為產業布局調整的基本依據，區分長短期產業，把不同的產業對象分配到與其相適應的空間中去。

（1）長短期產業的劃分

短期型產業為了能快速盤活存量土地，實現用地短期出讓，建議布局產權明晰，周期短的產業;長期型產業是指適合城市產業長期發展的、有一定產業基礎的、國家政策支持、投資量大的產業，包括優勢產業、主導產業和支柱產業等。

（2）短期型產業與“實開發”地區的結合

基于產城互促的思想，開發區必須承接主城的外溢功能，“實開發”地區作為與主城銜接最為緊密、交流最為頻繁的地區，該地區中一些占據重要地段且發展彈性空間很大的產業用地，如中心區核心地段，與主城銜接的邊界和主干道周邊地區，這些用地彈性變動大、受外界影響較多，建議采用彈性規劃的操作手法，即灰色用地規劃方法，將目標分解為兩步走或三步走。在第一次產業布局時設置短期產業，目標在于吸引人氣，拉動投資，為第二次產業轉型做鋪墊，土地使用年限限制在15-20年，第二次規劃結合新城發展的基礎和灰色用地的規劃定位，對地塊進行升級，引導后續發展。灰色用地規劃過程的產業轉變為第二產業用地轉換為第三產業用地或非產業用地 （圖2）。

（3）長期型產業與“虛開發”地區的結合

“虛開發”地區是開發區產業集聚的實體空間，產業用地的穩定性較強，適于長期型產業的培育。將產業要素進行重組，構建空間要素需求相似的產業協同集聚，同要素產業集中布置，實現資源的共享與土地集約利用，促進集聚特色產業做大做強;同時，加強產業鏈的培育，構建從研發到物流的自主做業流線，將產業鏈所涉及的企業布局在一條交通流線上，縮短企業彼此間的交通距離。

4.3轉：轉換分區功能，劃分行動對策

城市開發區的土地再開發需要根據三類地區的空間特點明確區分再開發方向、方式、方法與內容，有針對性地提出改造方案推動開發區的轉型。

（1）“實開發”地區

“實開發”地區的土地再開發地塊主要集中在產城融合的交接地區、中心核心地段、軌道交通站點以及主要干道周邊，再開發方向以功能型再開發與環境型再開發為主，功能的演變主要是退二進三、推三優三、退二進綠為主。成片開發適用于政府監管下的房開項目，零散地塊的開發可以引導原權利人參與，因此對策以成片開發和零散開發為主。

1）成片開發

成片的土地再開發需要突顯新城商務核心特色，注重城市公共環境品質的提升，可以選擇開發容量整體平衡的方式實現開發量轉移。即政府給出成片開發容量的總指標，開發商可選擇非均衡的開發強度，將片區開發容量集中轉移至局部地塊，開發量被轉移的地塊可以開辟廣場、公園等開放空間作為回饋，實現開發容量的整體平衡。

2）零散開發

對于零散地塊的開發，筆者鼓勵原權利人參與的企業自建商務樓宇模式，但在實際操作中基于土地經濟成本和企業支付能力考慮，開發地塊不宜過大，因此可以機動的彈性劃分開發地塊，依照開發需求將地塊靈活出讓，可獨立開發也可合并開發，地塊內部的分割可以通過城市支路或者步行通道的方式。

（2）“虛開發”地區

“虛開發”地區的土地再開發地段主要集中在主要干道周邊、工業園區中心和產業需要做出調整的工業用地。再開發方向以效益型再開發為主，功能型再開發為輔，功能演變以退二優二為主，少量用地實現退二進三，基于這一地區的土地再開發以產業提升與轉型為目標，無論是土地儲備出讓的一般程序還是原企業參與的自主更新模式，加大土地利用的集約程度是“虛開發”地區最重要的再開發手段。可采取的對策有：其一，盤活閑置土地，對逾期不開發建設或長期閑置的土地進行回收，并重新投放土地市場;其二，有效利用“隱形土地”，對產業園區內荒廢的綠地督促企業擴大生產再建設，使其回歸原本的產業功能;其三，建筑加建改建或多功能混合使用，提升工業用地的容積率，有效利用起原有建筑向空中拓展空間。

（3）“偽開發”地區

“偽開發”地區的土地再開發致力于基礎設施建設的基礎型再開發與支撐型再開發，除了加強村鎮土地利用的管控外，生態保育與環境提升同樣被視為該地區土地再開發的重點。

對于集體土地流轉的一般模式，政府進行項目定位時要充分考慮“虛開發”的受眾人群。政府主導下的“虛開發”地區的再開應以原權利人及可支付人群為基本出發點，從就業、居住、文化、支付能力等多方面考慮，推出面向大眾的項目，并注重之后土地可持續利用的開發引導，如第一次規劃將居民點用地轉為廉租房用地，經過5-10年后根據規劃需求轉為酒店式公寓用地。

4.4合：聯合多元利益，推進差異化更新

城市開發區的土地再開發涉及多個部門的銜接合作，除了在再開發程序上完善管理機制，加強銜接緊密度與工作時效性之外，多元利益合作再開發同樣需要被納入更新機制中。

當然，并不是所有的開發區再開發項目都適用于合作開發，只有符合合作博弈四要件的建設項目才能采用多元利益主體合作的開發模式。這四要件分別是：第一，開發主體間存在共同利益，合作是基于共贏的基本目標;第二，合作主體間地位自愿平等，受益共享，風險共擔;第三，合作主體間建立信息透明的操作平臺，彼此相互信任;第四，合作主體達成共識契約，形成明確的締結條款 。四要件的準則限制了合作開發的基本門檻，因此不僅從再開發方向上劃分“實開發”、“虛開發”、“偽開發”三類地區實現差異化更新，更要從利益主體是否具備合作開發的基本條件上區分實施主體對策，做到以人為本，因地制宜，充分利用。

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作者簡介：

陸媛（1990-），女，壯族，廣西南寧人，注冊城鄉規劃師、注冊咨詢工程師，碩士研究生，南寧市城鄉規劃設計研究院有限公司，研究方向：城市規劃與設計。