緩解村鎮耕地非農化和非糧化的對策建議

唐歡

【摘要】農村耕地流轉與多形式經營模式，是現代中國農業發展進程中的必經之路。在耕地流轉過程中多地陸續出現了非農化與非糧化風險，極大地威脅到了我國糧食安全。本文闡述了耕地非農化與非糧化風險定義及形成機理，非糧化和非農化對耕地的影響，并探討了應對“非農化”、“非糧化”的相關建議。

【關鍵詞】非農化;非糧化;耕地面積;解決措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

農村耕地流轉與多形式經營模式，是現代中國農業發展進程中的必經之路，也是耕地改革的發展趨勢。當前，我國耕地流轉面積已達到承包耕地總面積的三成以上。整體而言，耕地流轉形勢是良好的，但其中部分地區已陸續出現了“非農化”與“非糧化”風險。為此，應堅決貫徹落實習近平總書記關于耕地保護工作的相關指示，遵守基本原則，堅守政策底線，引導耕地有序健康地流轉，杜絕“非糧化”與“非農化”趨勢的進一步蔓延。

1、耕地非農化與非糧化風險定義及形成機理

1.1 耕地非農化與非糧化風險基本定義

耕地非農化風險是指流轉后的耕地未進行農業生產工作，而是用在其他領域，從而導致在農村農業基礎地位受到了損害。非農化主要包括以下幾方面應用：1）違規占用耕地綠化造林;2）超標準建設綠色通道;3）違規占用耕地挖湖造景;4）占用永久基本農田擴大自然保護地;5）違規占用耕地從事非農建設;6）違法違規批地等六大類。

保留一定面積的耕地是穩定農業生產的基礎條件，但隨著近年來我國耕地面積逐年降低，倘若繼續流轉為數不多的耕地，將嚴重傷害到農業生產的基礎地位，進而造成經濟結構失調，釀成難以估量的經濟損失和社會風險。

耕地非糧化風險是指耕地流轉后雖然仍舊從事的是農業生產，但流轉后的耕地不是用于種糧，而是用于種植花卉，或用于養殖魚類、特種動物等，這些行為完全變更了耕地的基本用途，會對國家糧食生產儲備造成威脅。最近幾年國際上糧食危機時有發生，糧食安全也逐漸體現出其重要性，如果處理不好非糧化風險，將會影響到社會穩定性。

1.2 耕地非農化與非糧化風險的形成機理

1.2.1 客觀原因

利潤差異是耕地流轉過程中形成非農化與非糧化的客觀成因。其中，經濟利益上看，非農化風險來源于耕地非農化使用與農業生產使用存在巨大差異。隨著經濟的發展，耕地的農業生產使用逐漸處于下風，尤其是大型城市周邊耕地，進行商業使用，比如進行房地產開發，會使耕地價值翻幾十倍。因為巨額利益的誘惑，部分企業或個人不顧相關法律規定，私自將農業用地流轉為商業用地、非農用地。

而非糧化風險則是因為在不同農業生產類型中種糧產生的經濟效益較低（如圖1）。用耕地來種植糧食還是種植經濟作物，其利潤也存在較大差距。并且根據目前國際形勢來看，我國糧食價格相較于發展程度相近國家、發達國家的糧食價格偏低。相關報告顯示，種糧收益若除開生產成本投入后所剩無幾，而若是改種經濟作物或養殖特種動物，收益便得到了顯著提升。實現成本最小化和利潤最大化是有效市場下經濟個體的天然動力，因此，非糧化風險客觀上是由耕地種糧的低收益化所造成的。

1.2.2 主觀原因

農民對耕地流轉后使用情況的漠不關心是造成非農化與非糧化的主觀原因。為追求經濟效益的最大化，部分農民難擋高額租賃收益的誘惑，往往選擇租賃耕地;另外，目前農民群體中外出務工人數不斷增加，導致耕地閑置現象也隨之持續增多。相關調研指出，一些耕作環境較差的耕地被閑置，農民不愿意去耕作;若有人出資承包這些耕地，農民大多愿意簽下租賃合同。農民作為耕地的直接受益者，其自身對耕地流轉使用漠不關心的態度可見一斑。

再者，地方政府與基層干部的管理不力也是成因之一。我國相關政策規定：農村耕地的所有權歸集體所有，但隨著時代發展，“集體”的概念變得愈發模糊不清，是鄉鎮集體還是村集體？目前許多地方政府一味追求GDP，持續進行招商引資，工作的重點都圍繞著工程、項目，難以分心關注耕地流轉情況。而在引進的農業企業中，真正從事糧食種植的少之又少。這也進一步加劇了非農化與非糧化的形成。

2、“非糧化”和“非農化”對耕地的影響

2.1 非糧化、非農化對生產力的影響

2.1.1 可逆性

為研究耕地流轉后不同使用方式對糧食安全的不同影響，可借助可逆性這個概念。可逆性是指耕地的使用方式發生變化后，重新恢復到適宜種糧的土壤狀態的難易程度，可借助恢復成本來進行觀察，花費成本越大，則耕地可逆性越小。對耕地流轉后的使用方式進行排列，可以更加直觀地顯示出不同方式可逆性的不同。

可按照可逆性的高低將耕地的不同使用方式排成一個序列圖（如圖2），從左往右是一個從可逆到不可逆的一個連續的變化過程。可以看到，非糧化處于左側，非農化處于右側，整體來說非糧化的可逆性高于非農化，我們對于“非糧化”和“非農化”可逆性的分析，可以直觀地反映出二者對于土壤的破壞程度。

2.1.2耕地生產率

非糧化、非農化對耕地生產率也有造成一定的影響。耕地非糧化會改變耕作層的性質，例如：用于種植蔬菜、水果的耕地與養殖魚類的耕地相比，前者不會破壞到耕地的耕作層，很容易就能夠完全恢復到原有的狀態，后者則完全破壞了耕地耕作層，要恢復到適宜種糧的土壤狀態需要付出更大的代價，因此非糧化對糧食安全的破壞理應受到更多重視，有關部門應給予嚴格限制。非糧化仍然處于大農業范圍內，是農業內部結構的調整，其對土壤的破壞在一定程度上是具有可逆性的。

而非農化則會對耕地造成不可逆的破壞，并降低農業用地面積。耕地長期閑置會降低其土壤肥力，而資本進入后將耕地用于非農化經營，如興建工廠、旅游觀光設施、商品房開發等，會對土壤造成極大的污染與破壞，耕地上興建的設施也會大幅提升土壤恢復的經濟花費，這不是一般農業生產能夠承擔的經濟代價，最終導致耕地難以再次進行糧食種植，對糧食安全造成根本性損害。

2.1.3 為糧食供給帶來新挑戰

我國的糧食需求包括基本口糧、種植用糧、飼料用糧、工業用糧以及糧食日常損耗，基本口糧需求目前表現出下降走勢，水果、蔬菜、肉制品能夠一定程度上代替基本口糧，降低基本口糧的供應壓力，但隨之而來是飼料用糧需求尤其是工業用糧需求的不斷攀升，使得整體糧食需求持續增加，對糧食供給平衡造成了不小的沖擊。

2.2 耕地非糧化、非農化對國家糧食安全的影響

非糧化、非農化都在一定程度上變更了耕地使用方式，減少了種糧面積從而降低了整體糧食產量。其中，非糧化的影響表現為擴張性、隱蔽性，因為根據公式：種糧面積 = 耕地總面積 × 種植指數，在種植指數一定的情況下，種糧面積會隨著耕地總面積的減少而不斷減少;并且農民一味追求高利潤而忽視糧食種植，使得糧食產量出現了大幅波動，從而導致農作物生產結構失衡，。一旦出現糧食緊缺的問題，要恢復非糧化后的耕地質量則需要付出較大代價。

而非農化的影響則更加直接。2004年我國糧食自給率首次低于95%，而產生原因便是2003年的大面積耕地流失;2008年之后中國糧食自給率再未高于95%且呈現持續下滑趨勢，與之對應的是農產品進口量持續提升，因此政府提出了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的新的農業發展要求。

3、應對“非農化”、“非糧化”的相關建議

盡管“非糧化”和“非農化”都會對糧食安全造成不良影響，但二者本質上存在一定差異，因此應制定具有差異性的有效措施。

3.1 劃分糧食生產主體功能區

政府、有關單位與農民個體均應對“非糧化”給予重視，防止非糧化繼續蔓延。政府應將糧食安全納入績效考核，建立健全與耕地使用范圍相關的法律法規，以法律的約束力量界定非糧化范圍并完善相關管理措施，并劃分出一定數量的耕地作為永久糧田來確保糧食產量與質量，推行糧食種植的專業化生產以提升糧食利潤。

另外，政府應對農民針對流轉耕地的行為進行一定的約束與引導，向農民普及非糧化的負面影響，調動農民種植糧食的主觀能動性，樹立“糧地糧用”的正確意識;借助財政手段提升糧食補貼率和項目的針對性，讓普惠政策切實向種糧農民傾斜，使堅持進行糧食種植的農民能夠獲得真正的實惠。

3.2 堅守耕地紅線建立城鄉資源流動渠道

對于非農化，政府要進行嚴格限制。一方面，要引進良性資本進入農業領域，更新農業生產技術與相關配套設備、設施，延伸農業產業鏈，促進產業融合發展;另一方面，對引進資本嚴加審核限制，對其資質和動機進行辨識，并嚴控流轉量，預防非農化程度擴大。持續推動“工業反哺農業，城市反哺農村”的經營策略。創新發展糧食供給制度，吸引人才返鄉，培養新型農業生產主體;建立農業金融體系，利用各種金融工具為糧食種植農戶、企業提供信貸便利。

3.3 規范政府行為發揮市場力量

可對防治非糧化和非農化方面實行清單管理制度。對于地方政府，應推行正面清單管理制度，限制政府主體在經濟活動中的職權;對于市場中的各個經濟主體，應推行負面清單管理制度，即為各個經濟主體的除法律禁止行為外的一切合法經濟行為開設綠燈，充分發揮市場的作用。地方政府應尊重農民自身意愿，不可以下指標、定任務的方式逼迫農民流轉耕地;建立糧食價格動態管理機制，避免出現城鄉剪刀差的現象，在保證耕地種糧質量與產量的基礎上，引導市場逐漸形成資本與農業有機結合的新形態。

結語：

綜上，非糧化、非農化危害巨大，應當引起有關單位的高度重視，在防治非糧化、非農化工作中，尊重農民自身意愿，不強派指標、任務;嚴守耕地紅線，審慎對待資本引入，要讓工商資本發揮推動農業生產發展的作用;并規范政府行為，尊重市場，充分發揮市場力量，引導其良性健康的發展，從而切實有效地保障國家糧食安全。

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