國外食品欺詐進展研究及對我國的啟示

董明月,李遠釗,楊雪,張佳兵,王軍*

1(中國農業大學 食品科學與營養工程學院,北京,100083) 2(煙臺富美特信息科技股份有限公司,山東 煙臺,264000)

近年來,世界各地食品安全事件頻發,其中因故意摻假引發的事件引起了人們的高度關注,例如:歐洲的馬肉丑聞和印度的蘇丹紅辣椒事件等。這類以經濟利益為目的的造假行為通常被定義為食品欺詐(food fraud,FF)或經濟動機摻假(economically motivated adulteration,EMA),其中FF界定范圍比EMA更寬泛,概念上比食品造假(food counterfeiting,FC)更具體[1]。隨著全球食品供應鏈的延長和日趨復雜,再加上新業態、新食品、新商業模式層出不窮,經濟利益驅動的食品欺詐現象屢見不鮮,正成為一個全球性話題。該類行為威脅著消費者的身體健康,干擾食品行業的經濟運行和貿易往來,降低消費者對國內和出口產品的信心,甚至影響社會穩定[2]。食品欺詐威脅著供應鏈安全,影響企業名譽。據美國雜貨制造商協會(Grocery Manufacturers Association,GMA)估計,一個摻假事件給不同規模的企業帶來的損失在年收入的2%～15%,食品欺詐事件造成的全球年度損失在100億～150億美元,約占所售商業食品的10%[3]。

隨著科技進步及商業競爭日趨激烈,摻假和欺詐的手段越來越復雜多樣,且與傳統的食品安全事件不同的是:食品欺詐往往會發生在已知和可信的體系之外,是一種以經濟利益為動機的故意行為。食品欺詐者通常是食品生產商或供應商、或是供應鏈中的參與者,他們常會采取非常復雜和智能的行動,繞過用來評估食品安全性的系統[4]。這些特點使解決食品欺詐問題變得十分復雜,給現代食品工業和監管都帶來了很大的挑戰。目前歐美等發達國家針對食品欺詐已開展了一系列研究,并制定了相應的防御措施。而我國對食品欺詐并無明確界定,且未建立專門的監管機制。本文在梳理和借鑒發達國家對食品欺詐治理模式的基礎上,總結國內研究經驗與進展,以期為我國食品欺詐與摻假監管研究和相關政策的制定提供一些參考。

1 食品欺詐和經濟利益驅動型摻假的現有定義

食品摻雜摻假、假冒偽劣等行為都屬于食品欺詐,該行為自古有之、全球廣泛[1]。目前國際上沒有統一的食品欺詐和摻假的定義,在2016年食品欺詐才被概念化為一個安全問題[5]。食品欺詐最早是美國學者SPINK定義的一個通用術語,用于涵蓋故意摻假、替代、添加、篡改或歪曲食品、食品成分或食品包裝,或出于經濟動機提供關于產品的虛假或誤導性陳述[3]。EMA是FF的一個子范疇[6]。2009年美國食品和藥物管理局(Food and Drug Administration,FDA)在2009年4月的一次公開會議上通過了一個“工作定義”,FDA定義EMA為:為增加產品的表觀價值或降低其生產成本,即為了經濟利益,在產品中進行欺詐性、有目的地替代或添加物質的行為。包括對已經存在的組分數量進行稀釋,這種稀釋可能會造成已知或暫時不能預知的健康風險,為掩蓋這種稀釋而進行的其他物質的添加也屬于EMA[7]。美國明尼蘇達大學的研究人員提出,EMA是指為了獲取經濟利益而故意銷售不合格的食品或產品[8]。

目前,歐盟法律中沒有制定食品欺詐的明確定義,唯一的一般性指導原則是歐盟食品法中對食品欺詐的相關規定,《一般食品法》第8條中特別提到防止:欺詐或欺騙行為、食品摻假以及可能誤導消費者的任何其他行為;要求食品標簽、廣告、展示,包裝“不得誤導消費者”[9]。英國食品標準局(Food Standards Agency,FSA)形容“食品欺詐”是故意投放市場,為了經濟利益,意圖欺騙消費者,包括出售不適合和有潛在危害風險的食品及故意對食品的錯誤描述2種主要欺詐類型[10]。

2016年全球食品安全倡議(Global Food Safety Initiative,GFSI)將食品欺詐定義為涵蓋范圍廣泛的事件,包括摻假(尤其是替代、稀釋、隱瞞、未經許可的人工增強)、標簽不明、灰色市場(包括轉移、平行貿易等)、走私、盜竊和假冒[11]。目前,不同國家的有關部門、組織及學者相繼提出了食品欺詐與摻假的概念。這些概念均認為,食品欺詐是一種以獲取經濟利益為目的,通過各種不同手段進行蓄意摻假和欺詐隱瞞的行為。

2 歐美應對食品欺詐采取的措施

2.1 食品欺詐數據庫及相關預警模型的構建

從食品安全和保護消費者的角度出發,分析、溝通和管理FF/EMA風險已成為食品監管部門和研究人員的重要任務。為了更好地了解FF/EMA,國外已經創建了幾個數據庫,如美國藥典委員會創辦的Decernis數據庫、美國明尼蘇達大學創辦的食品摻假事件登記(Food Adulteration Incidents Registry,FAIR)數據庫以及歐盟食品和飼料快速預警系統(Rapid Alert System for Food and Feed,RASFF)等(表1),這些數據庫可以記錄全世界范圍內的FF事件,針對這些數據庫不同的特點,一些學者利用這些數據庫分析FF事件的特點并構建模型,更好地評估、預警和降低FF/EMA風險。

表1 食品欺詐數據庫Table 1 Food fraud database

BOUZEMBRAK等[12]利用2000—2013 年RASFF數據庫中涉及食品欺詐的749條通報,創建了一個貝葉斯網絡(Bayesian networks,BN)模型來預測食品欺詐事件,該模型正確預測了80%的食品欺詐類型,并成功分析了一些進口到歐盟的食品欺詐事件。MARVIN等[13]收集了2000—2015年RASFF以及EMA數據庫中共1 686條與食品欺詐相關的記錄,并采取整體或系統的方法,考慮15個不同的數據源,創建出一個考慮了所有食品欺詐驅動因素的時間變化模型。將此模型應用于收集到的食品欺詐案件數據中,顯示出欺詐可能性最高的產品類別是“魚和海鮮”(20.6%)、“肉類”(13.4%)和“水果和蔬菜”(10.4%)。該模型對欺詐類型的預測準確率達到91.5%,有助于當局和工業界在設計監控措施時,根據產品需求的來源、定價和最近的發展情況,選擇重點監控目標。

SOON[14]運用BN模型評估來2004—2018年與中國有相的食品和飲料產品RASFF欺詐通知,并將食品欺詐的類型分為人工強化、摻假、文件、非法貿易、其他未經授權的活動。BN模型預測食品欺詐類型的概率分布為人工增強(43.77%)、其他形式的欺詐(20.20%)、摻假(15.95%)、文件(10.49%)、非法貿易(6.47%)和未經授權的活動(3.18%)。其中谷物和烘焙產品(21.34%)最常見的影響是其他形式的欺詐(例如,在大米產品中使用未經授權的轉基因成分Bt63)。該模型正確預測了85%的欺詐行為,有利于邊境進行控制和選擇目標食品進行抽樣,并可用于預測食品欺詐的類型和變量之間的關系。

BOUZEMBRAK等[15]使用歐洲媒體監視器(Europe Media Monitor,EMM)的門戶網站MedISys,開發了食品欺詐過濾器(MedISys FF),該工具每10 min以8種不同語言收集一次全球范圍內的食品欺詐媒體報道,該工具以RASFF、EMA(現為FAIR)和HorizonScan為基準,并將收集到的文章與3個食品欺詐系統中的食品欺詐報告進行比較,結果顯示,MedISys FF收集的食品欺詐出版物的關聯度>75%,并發現媒體報道最多的4種欺詐商品分別是肉、海鮮、牛奶和酒。這些發現與RASFF和EMA中發現的一致,對收集到的文章進行分析有助于了解原產國的食品欺詐問題,并有助于制定控制措施和發現食品供應鏈中的食品欺詐。另一種由數據科學驅動的預測方法是ISAR工具(用于預測進口食品的風險篩選),它使用從220個國家進口到德國的大約2 400種不同食品的進口數據,并對數據進行自動時間序列分析,該工具可以系統地檢測進口量和價格的意外變化,作為欺詐相關事件的潛在信號[16]。

2.2 食品欺詐預防體系的建立

目前,食品安全管理體系被廣泛應用于控制食品生產過程,然而,這些體系不一定能有效控制食品欺詐風險[25]。食品欺詐相對于傳統食品安全事件來說更難以預測和檢測,與食品安全風險評估不同,食品欺詐風險評估系統更側重于食品沿著供應鏈和這種情況的相關參與者[26],進而指導如何通過識別供應鏈的脆弱性來評估食品欺詐相關風險,以及如何制定預防計劃和緩解策略。美國學者SPINK提出傳統的食品安全或食品防御對策和評估方法不適合獨特的食品欺詐預防目標,防止未來的食品欺詐需要從“風險”和“緩解”轉變到“脆弱性”和“預防”[27]。

各國政府正逐步采取一種基于機構間工作隊的方法來防止食品欺詐,預防的第一步是制定一個共同的起點,是分享脆弱性評估的最佳做法。隨著主動預防食品欺詐概念的確定,業界正在做出反應。其中全球食品安全倡議發起的行動是最全面的事,GFSI發布的一份食品欺詐立場文件中描述了評估和預防食品欺詐是食品管理安全體系的組成部分,并將食品欺詐脆弱性定義為:如果不處理將會使消費者健康處于食品欺詐風險的一個有易感性或者暴露性的漏洞或缺陷[28]。與HACCP用于減輕食品安全風險的方式相似,減輕食品欺詐的脆弱性也需要評估工具。基于此,GFSI提出用食品欺詐脆弱性評估(Food Fraud Vulnerability Assessment,FFVA)來識別發生欺詐事件的弱點或缺陷。FFVA的目標不是檢測欺詐行為,而是評估欺詐行為的脆弱性,并隨后實施防止欺詐行為發生的措施。GFSI在關于降低食品欺詐公共健康風險的立場聲明中將FFVA實施分為2個階段:首先,在供應鏈的適當點收集信息(包括原材料、配料、產品、包裝),并對其進行評估,確定食品欺詐的重大漏洞及其優先次序,然后采取適當的控制措施,減少這些漏洞造成的風險。FFVA流程旨在指導行業和政府當局制定欺詐管理戰略,將緩解欺詐的重點放在具有較大脆弱性、最可能造成有害后果的產品上[29]。

目前,全球還沒有公認的食品欺詐緩解標準化流程。為幫助從事食品加工、制造、包裝、儲存和運輸等大型食品運營商預防和減輕食品欺詐,各個國家發布了一系列的指導文件。如表2所示,食品企業可以根據這些指導文件保護自身緩解食品欺詐風險。

表2 食品欺詐緩解指南Table 2 Food fraud mitigation guides

除指導文件外,食品行業還有多種FFVA工具可用于幫助減輕食品欺詐,美國藥典委員會開發了USP工具[39],可幫助食品行業和監管機構開發和應用預防性管理系統,確定其供應鏈中最脆弱的成分,并可提供有效、有針對的緩解措施。

美國學者SPINK等[25]運用企業風險管理方法開發了食品欺詐初步篩選模型(Food Fraud Initial Screening Model,FFISM),用戶可以在該模型中審查以前的事件和可疑活動,以評估自身資源的風險。GFSI委托SSAFE研發了SSAFE FFVA工具[40],這是一個免費的在線工具,可供食品經營者在任何規模、地理位置或任何類型的食品企業中使用。該工具由50個問題組成,當用戶完成這50個問題就能夠評估自身食品欺詐的脆弱程度及控制手段,適用于指導對食品欺詐和脆弱性評估缺乏詳細了解的制造商;美國雜貨制造商協會和Battelle合作開發了EMA-ert[41],該工具包括一個行為模型,食品制造商能夠利用該工具分析和了解EMA漏洞,與SSAFE相比,它可以在一次分析中評估更多的商品(50種),并考慮了經濟、便利性和歷史等多種驅動因素。其他的工具還包括脆弱性評估和關鍵控制點系統[42](Vulnerability Analysis and Critical Control Point System,VACCP)、NSF欺詐保護模型[43]以及CARVER+Shock工具[44]。

這些工具應用已較為成熟。VANRUTH等[45]通過采訪加工商、批發商和零售商,評估了魚類、肉類、牛奶、橄欖油、有機香蕉和香料供應鏈的欺詐漏洞。香料的整體欺詐漏洞較高。批發商/貿易商是鏈條中最脆弱的部分,其次是零售商和加工商。SILVIS等[46]采用問卷調查法對企業相關人員進行評價,進行雷達圖分析后顯示香料供應鏈處于中等脆弱程度。YAN等[47]使用SSAFE FFVA工具評估特級初榨橄欖油供應鏈的欺詐脆弱性,采用訪談和問卷調查法對28家公司感知欺詐脆弱性的差異進行研究,并采用非參數檢驗和多重對應法對調查結果進行分析。在各層級中橄欖油零售商和公司比生產商和加工商更容易察覺到脆弱性。此外,公司的欺詐脆弱性不僅由層級決定,還受公司規模和地點的影響。

2.3 反欺詐行動與相關法律文件的頒布

近年來,食品欺詐正越來越多地納入食品法律和行業監管范疇。鑒于當下食品欺詐給技術、貿易發展帶來的規制挑戰,各行業團體正在界定并共同解決這個問題。歐盟、美國都針對包括食品安全在內的食品欺詐進行了立法完善和執法改進以應對隨之而來危機,力求以食品立法為根本,建立完善的監管體系為手段,切實控制食品摻假事件的發生(表3)。

2009年,美國國家標準協會在專注于反欺詐的美國標準的基礎上,提出并領導了ISO技術委員會欺詐對策和控制TC247。這項對策集中在一系列的造假欺詐,包括貨幣、稅票、身份證明文件以及產品假冒在內的欺詐。在2011年1月4日,美國FDA頒布《食品安全現代化法案》(Food Safety Modernization Act,FSMA)中提到了70多項預防措施,11項提到了“故意摻假”,該法第106節內容是關于保護食品供應鏈免受故意摻假,要求FDA應對食品系統開展脆弱性評估,確定防止食品故意摻假的科學緩解策略,這是FDA第一次提出一種防止食品故意摻假的監管方法[26]。2015年,TC247進入技術委員會,最終批準了包括身份驗證功能的互操作性、產品欺詐事件分析和定義等標準。2016年5月27日,FSMA最后一個配套法規《保護食品免受蓄意摻雜的針對性策略》(21CFR121)正式發布,121法規旨在預防造成大范圍公眾健康不良后果的食品蓄意摻假行為。其中《食品安全現代化法案預防控制最終條例》(FSMA-PC)通過參考1938年《食品藥品和化妝品法》,特別是關于“摻假食品”和“食品品牌錯誤”的章節,進一步明確了EMA的合規要求。

表3 食品欺詐公共政策的制定Table 3 Food fraud public policy-making

自馬肉危機以來,為加強對食品欺詐的監管,歐盟開啟了新一輪“食品立法改革”,2013年2月頒布了《關于降低食品欺詐發生率的協調監管計劃》(2013/99/EU),明確指出:為消費者供應的食品必須在標簽中標明其所有成分,尤其是包含肉類成分的食品,在包裝或標簽中應標明該肉來自何種動物,以避免消費者對食品成分產生錯誤認識[48]。同樣在2013年,英國環境與農村事務部(Department of the Environment and Rural Affairs,DEFRA)和衛生部共同資助了關于食品欺詐的Elliott審查,這項研究涉及食品欺詐問題以及擬議出全國性對策和方案,并最終創建起一個食品工業情報網(Food Industry Intelligence Network,Fiin),從21個創始成員國開始,到2019年,已經發展到46個成員國,這些成員國包括零售商、制造商和食品服務公司等。其中的Campden BRI負責創建一個數據庫,從Fiin成員處收集關于食品真實性測試的匿名行業數據,對這些數據進行分析,為Fiin成員國編制季度報告,這是全球唯一存在的此類計劃。歐盟于2013年7月建立了食品欺詐網(Food Fraud Network,FFN),FFN由28個成員國食品欺詐聯絡點、非歐盟成員國冰島、挪威、瑞士和歐洲刑警組織以及1個委員會(健康與消費者總司)組成,FFN用于處理跨部門合作的請求,并確保國家當局和委員會在可疑案件中與成員國可以持續性地交流監控信息[9]。并于2013年建立食品欺詐與質量知識中心,它建立的目的是產生、收集和整理信息,并將其轉化為有效的知識,為決策提供依據,以確保歐盟供應食品的真實性和質量。2014年歐洲議會優先處理食品欺詐并確立其為“全歐洲五大焦點”問題,歐盟的第2017/625號新法規在原有安全和質量官方控制的基礎上,進一步納入了針對食品欺詐的監管。

2016年食品法典委員會(Codex Alimentarius Draft Discussion Document,CODEX)的一個小組制定了一項“食品完整性/食品真實性指南提案”。其中食品進出口檢驗和認證體系委員會(Food Import and Export Inspection and Certification Systems,CCFICS)在2017年5月的會議上審查了食品欺詐討論草案。并成立了一個電子工作組(Electronic Working Group,EWG),以審查食品欺詐、食品完整性和食品摻假的定義以及現行食品法典標準中的差距,重點關注廣泛的食品欺詐事件及其預防。雖然沒有最終結論,但EWG是制定標準的第一個正式步驟。2018年1月GFSI發布了一份關于減輕食品欺詐的公共健康風險基準要求文件v7.1,并要求GFSI認可標準包括適用于所有產品食品欺詐脆弱性評估和控制計劃的文件要求。這些要求于2018年1月生效。

即便直接或間接規制食品欺詐的法律很多,但美國學者SPINK[27]認為每個機構執行和遵守都有一套不同的優先事項和期望,但這種法律法規的拼湊造成政府機構效率低下。有必要制定一套食品欺詐公共政策解決快速發展的食品欺詐問題。

3 國外食品欺詐進展研究對我國應對食品欺詐事件的啟示

我國擁有超過45萬家食品生產和加工企業,其中75%是員工不足10人的中小型食品企業[23],加上我國的地理位置以及食品生產商和加工者的數量和多樣性也使得食品欺詐的監管變得困難和復雜,這些都為我國應對食品欺詐問題帶來了很大的挑戰。基于國外應對食品欺詐問題的經驗,應從以下幾個方面加強我國食品欺詐事件的管控。

3.1 盡快明確食品欺詐的定義及在我國的法律地位

食品欺詐研究的重點在于食品欺詐的定義。在2017年原食品藥品監管總局完成的《征求意見稿》中使用了“食品安全欺詐”這一相近的概念。該征求意見稿提出:本辦法所稱食品安全欺詐是指行為人在食品生產、貯存、運輸、銷售、餐飲服務等活動中故意提供虛假情況,或者故意隱瞞真實情況的行為。概念中只強調了食品欺詐行為的蓄意性,未體現食品欺詐的目的性。且意見稿中使用的“食品安全欺詐”與國際上通用的食品欺詐并不完全相同,需要進一步論證完善。

食品欺詐事件與傳統的食品安全事件不同,傳統的食品安全事件發生后往往對消費者身體造成危害。但食品摻假并不以造成消費者身體傷害為目的,其意圖在于謀求經濟利益。但由于使用摻假物的不確定性,食品欺詐可能引起不同程度的食品安全問題。如果摻假物是有毒有害的非食用物質,可能會對人體健康造成潛在影響,甚至急性損害。如果摻假物屬于正常食品原料,或通過稀釋、替代等手段降低食品成本時,可能造成食物營養價值降低等。例如,當使用不同品種或產地的同類食品原料進行有意摻假時,可能不會引起食品安全問題[49]。所以食品安全與食品欺詐事件理論上并不存在邏輯上的必然聯系。國外許多國家法典非常重視治理食品欺詐,早已將食品欺詐與食品安全分為兩類不同性質的問題,并針對不同的食品欺詐事件設定法律監管與治理措施,使得食品欺詐問題得到很大程度的改善。然而,目前我國現行的《食品安全法》以及配套的法律法規、消費者法體系下的其他法律中均未提及“食品欺詐”。

3.2 建立官方食品欺詐數據庫與信息化數據平臺

因食品摻假具有多樣化、復雜化和規避性等特點,針對于食品欺詐的預防需要全面地收集食品摻假行為事件的背景信息,并對信息資料進行科學的梳理、歸類和分析研究,做到有據可依。而且在信息化的時代,建立一個食品欺詐官方數據至關重要。國外建立的幾個數據庫,主要收集英文為主的文獻和媒體報道,數據庫中列舉的關于我國的食品欺詐事件只是一些嚴重的“案例”,涉及我國的欺詐事件較少,而且對于事件發生的具體省份等信息沒有準確記錄,不能全面地反映出我國地欺詐類型和情況。目前我國還未建立起官方的食品欺詐數據庫,現有的數據庫是由ZHANG建立的大中華食品安全數據庫,該數據庫是從中國政府發布的文獻報告和公告中收集的,并未包括從媒體報道和食品安全輿情中識別食品摻假的案件,然而國內的許多食品安全問題最初是通過媒體報道而非官方監控發現的,需要建立更完善的相關數據庫。

3.3 開展食品欺詐脆弱性評估研究

由于食品欺詐行為受多種因素影響,傳統食品安全控制方法難以適用,而脆弱性評估可操作性強、靈活度高且成本低,是一種控制食品欺詐行為的新方法。目前國內脆弱性評估處于起步階段,食品欺詐方面的脆弱性研究較少,現有研究多是套用國外研究經驗,少有系統的總結分析,存在指標篩選原則不明確、評價結果主觀性過強等問題[50]。而且與歐美國家相比,食品欺詐脆弱性評估工具并未在我國企業中普遍推廣使用,這些工具在我國應用尚不成熟。很多食品企業不知道如何利用此工具保護自身原材料及產品在整個供應鏈中免受食品欺詐的傷害,更無法有針對性的評估自身產品中容易發生欺詐摻假的脆弱環節,這也是我國容易發生欺詐事件的一個重要原因。

4 結語

我國近些年發生過“三聚氰胺”、“地溝油”、“假酒”等食品欺詐事件,造成食品欺詐問題關注度不斷上升,解決我國食品欺詐問題迫在眉睫。鑒于以上對歐美應對食品欺詐措施的總結與分析,考慮到我國食品欺詐、食品欺詐脆弱性評估等研究剛剛起步,應借鑒其他國家的一些研究與監管經驗。首先,我國應在相關法律的修訂中,明確界定食品欺詐和摻假的概念和范疇,為便于研究,應與國際通用的術語保持一致。進一步明確其概念及其與食品安全的聯系和區別,盡快出臺針對經濟驅動型食品欺詐事件的法律及具體的懲治措施,對欺詐和摻假行為加大懲處力度,提高摻假企業及個人的違法成本,源頭上減少相關事件的發生概率。第二、我國可借鑒歐美等發達國家的經驗,在我國食品官方數據庫中專設欺詐/摻假模塊,并根據欺詐事件來源、事件產品分類、食品名稱、地域、摻假物種類、欺詐類型、發生時間以及可能或已經造成的經濟損失等進行分類;充實完善數據庫信息,對食品相關新聞報道的事件是否屬于食品欺詐事件以及事件欺詐分類等方面設立統一標準,根據具體摻假物質的危害程度對欺詐事件設置不同權重,并由專業的團隊進行后期數據的更新和維護。建立的數據庫應提供給監管部門、食品生產企業、消費者使用,便于他們核查并溯源潛在食品風險信息、獲知風險較大的食品類別、評估相關食品欺詐事件風險。第三、建議充分利用風險系數、多元回歸、貝葉斯網絡、BP神經網絡等方法,建立起適用我國食品供應鏈問題的定量脆弱性函數模型,構建出符合我國國情的食品欺詐脆弱性評估體系。鑒于國外食品欺詐脆弱性體系及工具是針對不同食品類別建立的,我國也應根據不同產品特點建立起供應鏈適用的脆弱性評估體系,可從機會、驅動力及控制措施3個方面構建脆弱性體系。通過食品供應鏈的不同環節進行脆弱性表征分析,明確可能出現摻假行為的脆弱點,并確定脆弱程度,進而采取有針對性、動態的風險管理措施。并對食品企業進行脆弱性評估的培訓,幫助企業內部針對自身情況找出容易發生食品摻假的關鍵環節,提供系統化的方法確定食品的欺詐風險,以幫助相關機構和行業進行及時、有效地治理。最后,鑒于目前國內學者對食品欺詐的研究仍然相對較少,建議我國還應支持相關組織機構及學者共同深入研究食品欺詐,為我國應對這一亟待解決的食品安全問題提供實際有效的解決方案。