地方財力的主要決定因素及影響機制分析

陳文焱　王婷婷

地方財力是地方政府支配用于社會經濟發展的財政資金，G省作為西部欠發達省份，地方財力以轉移性收入和債務性收入為主。文章從更好利用轉移支付和地方債來發展地方財力的角度出發，重點研究轉移支付和地方債對地方財力的影響機制及效應對比，進而提出相關政策建議。

一、轉移支付及地方債的制度變革

（一）轉移支付

創建期——縱向財力均衡。為解決分稅制改革后央地財權事權不匹配的問題，1995年國家設立了過渡期轉移支付制度，主要目的是實現中央與地方之間的縱向財力均衡。

過渡期——橫向財力均衡。1999年“西部大開發”戰略提出后，國家加大了對中西部地區的轉移支付力度，建立了更加傾向于中西部地區的轉移支付資金穩定增長機制。

規范期——基本公共服務均等化。2014年出臺的《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》將轉移支付的主要目的由財力補償轉變為基本公共服務均等化、主要方式由專項轉移支付轉變為一般性轉移支付。

（二）地方債

萌芽期——“代發代還”。2009年國家在政策上放開地方政府舉債，采用“代發代還”的模式，“統一由財政部按照現行記賬式國債發行方式代理發行，并代為辦理還本付息和支付發行費”。

試點期——“自發代還”。2011年財政部出臺《2011年地方政府自行發債試點辦法》，由“試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內自行組織發行本省（市）政府債券的發債機制，2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息”。

規范期——“自發自還”。2014年修訂的新《預算法》明確規定，地方政府可以在國務院確定的限額內、發行地方債籌措預算中必需的部分建設投資資金、舉借的債務列入本級預算調整方案并且應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。

二、影響機制的理論分析

（一）地方財力與地方自有財力

本文所稱地方財力是指地方政府有權支配、使用的財政資金總和，主要包括各類財政預算收入、轉移性收入和債務性收入。從資金性質來看。地方自有財力是地方財力的一部分，主要包括各類財政預算收入，反映地方財政實力的真實水平。

（二）轉移支付與地方債的區別

一是有償性。轉移支付由中央財政無償劃撥給地方使用，而地方債則需要地方政府支付一定的債券利息和發行費用;二是風險性。地方政府收到中央補助收入無需承擔任何資金風險，而發行債券則需要承擔償債壓力和違約風險;三是可控性。地方政府無法掌控中央轉移支付，但可以在國務院批準的限額內控制債券發行時間及規模;四是指向性。轉移支付資金可以投向與公共服務均等化相關的任何領域，而地方債資金要投向“必要的建設投資”，專項債更強調“資金跟著項目走”，因此地方債資金的指向性更強。

（三）轉移支付對地方財力的影響機制

第一，轉移支付對提升地方自有財力具有普遍的積極意義。首先，各類型公共產品和服務的供給增加，會帶動所屬行業直接拉動當地的經濟增長;其次，基礎設施、教育、醫療、社會保障等各類公共服務供給增加和配套設施的完善，可以促進就業、促進消費、促進區域貿易發展等，進而刺激社會總投資、消費總需求以及進出口增長，間接帶動地方財政收入增長。

第二，轉移支付對涵養地方自有財力產生的消極影響。首先，形成資金沉淀問題。轉移支付的不可控性使得地方政府難以精準安排與之相關的地方預算，客觀上造成統籌收回的結轉資金或轉移支付資金“錢等項目”情況。其次，抑制稅收努力問題。轉移支付的無償性和無風險性會使地方政府產生依賴心理，削弱自主創收的積極性，得到“輸血”越多的地區，其自身“造血”能力反而越差。最后，均衡效應弱化問題。一般性轉移支付大部分難以直接支付到純公共服務領域，同時困難地區也存在經常拿不出相應的專項轉移支付配套資金等，因而降低了均等化效果。

（四）地方債對地方財力的影響機制

第一，地方債資金的指向性能夠對自有財力產生積極影響。地方債資金在投向對應建設項目的過程中，能夠拉動社會總投資和總需求，創造工作機會和就業崗位，在項目建設期內推動區域經濟發展，涵養地方自有財力;而交通運輸、環境保護、城市建設等公共資本的有效積累能夠對社會經濟發展形成長效促進，從而在項目建成后仍能持續涵養地方自有財力。

第二，地方債的有償性和風險性可能對地方自有財力產生正負兩方面影響。一方面，地方政府為了按期償還債務、維護政府信用而形成較強的主觀能動性，從而自主推進項目投資建設、高效使用發行資金、大力培育優質稅源。另一方面，過大的債務規模或過高的債務成本會推高社會融資利率水平、擠占金融機構資產空間，形成財政資金的無效使用或公共資本的過度積累，地方政府通過增加土地出讓收入來償還到期債務，又會推高土地交易價格、抬升企業生產經營成本。

第三，地方債的可控性為地方政府修正上述可能出現的負面影響創造了條件，地方政府可以通過控制債務發行規模、發行成本、發行時間和資金投放進度、使用效率等關鍵因素，來避免債務成本過高、償債壓力過大引發的各類不良影響。

三、基于G省時間序列數據的實證對比

（一）影響效應預判分析

1. 轉移支付對地方財力的影響

第一，拉動地方財力。樣本期內G省剔除轉移支付后的地方財力年均增速為6.42%，包含轉移支付的地方財力年均增速為8.11%，轉移支付對地方財力增長有積極拉動作用。

第二，縮小地區差距。以2019年為例，轉移支付前，G省各市的人均公共預算收入最低為792元，最高為7704元，平均為2535元，變異系數為80.8%;轉移支付后，各市人均財力得到顯著提高，最低為8296元，最高為26424元，平均為12136元，變異系數下降到36.0%。