我國校園足球政策執行困境及優化策略研究
——基于愛德華政策執行模型視角

曾俊可，楊成偉，胡用崗

前言

隨著《中國足球改革發展總體方案》（下簡稱《方案》）和《教育部等6部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》（下簡稱《意見》）等重要文件的頒布，我國校園足球發展逐漸踏入正軌。盡管新校園足球時期的成果顯著，但同樣影藏著各種問題制約著政策的有效執行。王登峰表示，目前校園足球發展不平衡不充分問題突出，存在“重規劃、輕督察”和形式主義等問題［1］。在此境況下，近年來校園足球政策執行研究就成為專家、學者們關注的熱點。在這些研究中主要包括政策解讀（李衛東2018）［2］、政策演變（秦旸2019）［3］、政策工具分析（譚利2019）［4］、政策執行現狀，歸因與對策（邱林2016）［5］。其中，大量學者借用公共政策理論模型視角對校園足球政策執行效果進行探究，這對校園足球政策執行研究提供了新的方向。本文則選擇借用愛德華政策執行模型視角，對目前校園足球政策執行困境進行探究，并對所存在的問題提出優化策略。以期為相關工作者提供理論基礎與實踐參考，最終促進校園足球政策順利貫徹實施，取得理想效果。

1 愛德華政策執行模型分析架構

政策執行是將政策目標轉化為現實的唯一途徑。美國政策學者艾利森認為，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執行［6］。鑒于目前校園足球政策執行情況的評價指標相對較少，且借用公共政策理論模型進行校園足球政策研究已取得顯著效果，而愛德華政策模型中對政策執行影響的幾因素都與制約校園足球政策執行效果的因素高度契合。所以，為從新的視角審視校園足球政策執行效果，本文選擇借用愛德華政策執行模型進行探究。

圖一 愛德華政策執行模型

在愛德華政策執行模型看來，影響政策執行效果的因素主要包括交流與溝通、資源、政策執行者偏好和官僚組織結構，其相互制約，直接或者間接對最終的政策執行效果產生重要影響［7］。其中，“交流與溝通”主要指政策制定者對政策完成制定后，政策執行者能夠明確其政策的精神實質、目標任務，以及執行方法等。其為響政策執行最為基礎的因素；“資源”則是在政策執行過程中起保障作用的部分。包括人力資源、物質資源、財力資源等。其在政策有效執行中不可或缺；“執行者偏好”則主要指政策的執行者對該政策的看法、態度以及對政策的支持程度。受主觀性的影響，其在政策執行中存在較大不確定性而又對政策執行起著重要影響；“官僚組織結構”則主要指政策執行部門的結構以及它們的執行程序和權責分配。其對政策執行產生關鍵影響。

2 愛德華政策執行模型視角下校園足球政策執行困境探究

2.1 政策與機制的內在問題影響交流與溝通

校園足球政策文件的自身合理性將會對政策執行者產生直接影響。而《方案》與《意見》文件則具有內容過于形式化而模糊、目標任務過于寬泛而不明確的缺點。如“把校園足球作為擴大足球人口規模、促進青少年健康成長的基礎性工程”“把發展青少年校園足球作為推進素質教育、引領學校體育改革創新的重要突破口”“各地各校要廣泛開展多樣化的足球競賽活動。”“著力擴大校園足球覆蓋面，鼓勵支持各年齡段學生廣泛參與。”“各級各類學校要把足球列入體育課教學內容”，還提出了“注重發現、選拔和重點培養學生足球運動苗子”等要求［8］［9］。政策目標既要普及足球運動，提升足球人口數量，又要培養優秀學生運動員；既要關注青少年廣泛參與，又要注重足球苗子培養；既要完成足球教學任務又要達到足球競賽要求。可見，政策中的部分內容表述過于籠統、多維度而缺少定量的歸引呈現出形式化、模糊化。這些政策自身問題一方面導致缺乏對校園足球執行效果的評價標準；另一方面容易讓政策執行者產生誤解，或是使其有了打執行“擦邊球”的空間。例如一度熱度不減流于形式的“足球操”，又或是校長只注重校隊成績而不顧校內足球活動開展的選擇執行。各種執行異像映射出了政策本身的不合理之處。

其機構中存在的不合理同樣影響信息溝通，導致政策效果的偏差。例如《方案》提出“完善考試招生政策，激勵學生長期積極參加足球學習和訓練。允許足球特長生在升學錄取時在一定范圍內合理流動，獲得良好的特長發展環境。”然而就在政策出臺數月后的體育單招考試中，拿著五人制二級以上運動員證書的學生們卻無法成功報考［10］。要知道，五人制足球的二級證書在往年都是可以成功報考體育單招考試。不合理的機制嚴重影響了交流與溝通，考生此前從未收到修改報考辦法的信息，何況一個新的政策往往都需要幾年的過渡期作為緩沖。考試升學體系在上層的積極號召下不但沒有得到優化改善，反而影響了大批考生，并且據調查，直到今日，該升學體系漏洞依然沒有得到關注與修補。

2.2 資源匱乏導致執行缺乏保障

資源主要包括人力資源、財力資源、物質資源，其對政策執行過程起重要保障作用。在校園足球中，人力資源則以足球教師為重要一環；而財力資源則往往直接決定著場地、器材設施等物質資源。

校園足球教師數量與質量的問題則是人力資源匱乏最為突出的表現。在近年來全國體育教師缺口就已經達到20萬的境況下［11］，足球教師的儲備自然不容樂觀。目前全國青少年校園足球特色學校在17年達到了20210所，而3年下來累計新增的體育教師73298人中有足球專業背景的體育教師僅為15594人［12］。足球教師的新增幅度明顯小于校園足球特色學校的新增幅度，況且這些足球教師還有一大部分是流入非校園足球特色學校工作。隨著2020年建萬所足球特色幼兒園以及2025年校園足球特色學校達到5萬所的新目標［13］，足球教師數量短缺的問題更將日益凸顯。除開數量外，足球教師的質量問題同樣讓人擔憂。作為教師，保障教學質量是其基本要求。而目前校園足球師資水平參差不齊，大量教師業務水平不盡人意。盡管五年來國家和地方累計培訓達35萬人，共舉辦294期D級教練員培訓班，培訓足球教師7056名［14］，然而取得的效果卻仍然有限。例如此前某電視臺校園足球欄目中一位D級女教練的足球教學視頻就被女足國腳痛批：“誤人子弟”［15］。持有教練證的教師水平都已堪憂，更何況還有大量的足球教師沒有取得教練資格證，以此可見目前校園足球教師質量的窘境。

校園足球的經費則主要存在有支持不足、來源渠道單一、透明度低以及分配不均等問題。近年來校園足球的經費雖已經有所增加，但根據全國青少年校園足球發展報告（2018）32份各省市自治區發展報告顯示，經濟發展突出的廣東省仍然提出面臨經費投入不足，且多數地方沒有專項經費的情況［16］。以此可見校園足球的經費投入目前仍然不能對校園足球相關活動的開展提供有力支持。另一方面，校園足球的經費主要只能依靠政府保障，社會各界給予的支持太少。除此之外，校園足球經費本已捉襟見肘，但卻還面臨落實不到位的問題。隨著中央財政的帶動，目前各省（區、市）投入經費超過270億元，各省（區、市）基本配套了相應的校園足球專項資金，但有首批入選的校園足球特色學校及不少基層教練卻反映沒見過一分錢［17］。偏遠地區的校園足球學校同樣表示沒有領到過經費，而北京地區的學校卻表示每年學校能夠獲得30萬的校園足球扶持資金。因此問題更曾有8所學校被取消資格，29所學校被責令整改［17］。可見，校園足球經費還面臨分配不均以及透明度低等問題。

2.3 多維因素制約政策執行者偏好

要想政策執行達到滿意效果，執行者們對政策的態度看法與支持程度至關重要。在校園足球政策執行中，直接執行者為校長、教師、家長。但遺憾的是從目前來講他們大都受不同因素的制約，影響了對政策的支持。

從校長的角度來看，傳統教學體制下“升學率”仍然是其最為看重的指標。雖然在新的課程標準中已經大力倡導體育的樹德立人作用。但“應試教育”、“唯成績論”的思想早已根深蒂固，難以在短時間得到改善。除此之外，學生安全以及學習與訓練的矛盾也是影響校長對校園足球政策支持的重要因素［18］。

對于足球教師而言，良好的激勵機制無疑會直接增加其積極性。但目前校園足球政策給足球教師帶來的“獲得感”不足。主要體現在待遇問題沒有正式文件的支撐，少有描述也落實不夠；另外，教師校外兼職的一刀切阻礙了足球老師課外有償訓練的同時，校園足球繁重的教學、訓練及比賽任務反而大量增加了他們的工作量。

對于家長而言，他們對政策執行的偏好將直接影響政策的最終目標群體──學生。根據調查顯示，家長不支持學生參與足球活動的主要原因還是成材率低以及影響學習［19］。可見，學生能否很好完成學業，順利升學還是家長們最為關心的問題。

2.4 執行部門立足點背離、缺乏溝通，工作落實不足

校園足球的政策執行部門主要包括國家發改委、財政部、體育總局、新聞出版廣電總局、共青團中央以及相應的地方部門。府際網絡理論認為各級地方部門間具有有限的縱向依賴關系、廣泛的橫向聯系等特點，并對政策執行產生關鍵影響［20］。正是因為各級部門間廣泛的橫向聯系的特點，并伴隨各種因素的影響，讓部門間呈現出相互制約的態勢，難以同心并力影響了政策執行效果。

各地基層教育部門與體育部門是領導校園足球政策執行中的核心力量，其在政策執行過程中不僅需要正確傳達落實上級政策，還要對下級部門的實施進行監督管理。然而它們之間卻出現了立足點背離、權利范圍劃分不清晰且缺乏溝通等問題。對于教育行政部門而言，受新體育課程標準思想的影響，除了其仍然重視該地區的成績及升學率以外，更將校園足球作為一種教育手段實現其立德樹人的目標。與教育行政部門的育人思想不同的是，體育部門則更為關注的是該地區足球項目的發展，培養足球后備人才是其立足點。在此之下出現足球賽事雙方搶人、運動員注冊重疊等問題。以致有全日制普通中學在校學生沒辦法參加校園足球聯賽的怪事發生［21］。又或是體育部門不認可教育部門主辦的足球比賽，不予發放運動員等級證書的情況［22］。

除教育部門與體育部門以外，其他部門應在校園足球政策執行過程中起到重要的保障與宣傳作用。目前，校長及學生家長對校園足球的本質缺乏清晰、正確的認識。另外，校長還對學校運動隊給學校帶來的宣傳作用以及促進校園文化的意義非常關心［23］。這都無不體現出校園足球文化宣傳的重要作用。然而有學者研究表明，目前的校園足球宣傳多存在于校園內，且宣傳樣式及內容單一、創新較少，并長時間缺乏更新；校外宣傳的力度同樣不足，對家長、社會大眾的宣傳活動非常有限［24］。可見其他相關部門在這方面工作落實存在不足。

3 校園足球政策執行困境優化策略

3.1 完善政策文件、優化機制體系

校園足球政策文件以及與之相關的機制體系作為整個政策執行的基礎工程，必須不斷地完善與優化。

正確的目標內容才能更好地引領行動與成功。政策文件需對任務目標等內容重新進行清晰界定，減少其模糊性，增加科學性與可操作性。與此同時，定性與定量任務目標內容應進行適當結合。這樣一來不僅讓執行者能夠準確理解政策本質精神并順利傳達與執行，更能夠為政策執行績效評價提供依據。

機制體系的優化則是校園足球政策執行梗阻問題的重要突破口。建議可從以下幾方面加以優化：1）完善升學體系。應試教育下高考的重要地位使得升學問題成為校園足球的永恒話題。一方面，需要對校園足球升學體系現有的漏洞進行修補，另一方面，繼續合理地探索更多的升學辦法、渠道。如增加高校足球特招生的數量以及足球專業學生在升學中名額的適當側重。這樣一來不僅將緩解校園足球的升學困境，并且這批接受高等教育的足球人才將為校園足球注入活力，使人力資源的補充實現良性循環；2）完善評價體系，并以此加強責任追究機制與激勵機制。一方面，對政策執行效果及時地進行合理評價能對政策的未來走向作出分析判斷，從而為政策的修正調整或制定新政策提供參考。另一方面，能夠對執行者進行責任追究或是成果激勵提供依據。完善激勵機制則對校園足球活動開展做出貢獻的校長、教師等進行必要的獎勵，提高工作積極性；3）完善保障體系。主要對校園足球開展的安全和經費進行保障。經費不足導致校園足球政策執行有心而無力，安全問題則是校長開展校園足球活動的顧忌之一。一方面政府應加大對校園足球的經費投入，另一方面積極引導社會層面對校園足球活動的支持，增加經費來源渠道。除此之外還應注意經費的合理分配問題，注意東西部差異、城市農村差異。最后，還需完善經費落實透明，防止出現貪污腐敗現象；4）完善教師培養體系。從數量上，應主要從師資第一出口進行突破。可加強高校對足球方向體育教師的培養規模，或更多參考效仿各別高校的“足球學院”模式。從質量上講，一方面高校應優化對足球專業學生的培養方案，提高成材率。另一方面，對現有教師的培訓應嚴格把關，提高教學門檻與培訓質量，真正培訓出能勝任校園足球工作的具有真才實干的足球教師。

3.2 完善執行部門權責分配、加強交流與合作

如今發展校園足球已上升到國家戰略高度，作為一個龐大的系統工程，其由一個復雜的政策網絡構成。不僅網絡間層層遞減、相互影響，并且網絡內部結構形式同樣錯綜復雜。如果網絡間、部門群體間不能妥善處理利益關系、權責分配，缺乏交流與合作則會嚴重影響政策的有效執行。據于此，上級部門重新梳理清晰的合理且規范的校園足球管理體系，積極完善執行部門的權責分配并監督落實各部門工作任務。各個部門應加強自身責任意識并積極交流與合作，尋求最佳治理模式。對于教體部門的沖突問題，一方面，應充分發揮各自優勢并尋求合作。教育部門領導的學校作為校園足球活動的主要開展陣地，擁有最為充足的足球人才儲備；而體育部門則擁有了能夠提高校園足球發展水平的物質資源，如優秀的教練、先進的訓練理念等。如果教體部門能發揮各自優勢，體育部門積極參與到校園足球開展中來，提供專業領域的幫助；反過來教育部門則可反哺，為體育部門提供優秀后備人才。另一方面，對于管理沖突的地方應合理放權或者尋求整合。前面我們已提及，由于教體部門間權限范圍劃分的不清晰，導致產生教育局舉辦的比賽體育局不承認的情況。對此教體部門應積極協調并尋求解決方案，劃清賽事舉辦權或者兩部門協作舉辦。

3.3 加強校園足球宣傳工作，改善足球文化環境

社會存在決定社會意識，社會意識能動地反作用于社會存在。目前社會對足球普遍的認識偏差營造了不利的足球文化環境，嚴重阻礙了政策的有效執行。自古以來中華民族就有著自強不息的生活態度、團隊協作的生存意識、生生不息的創造精神、義利結合的社會規范意識等優良的精神文化傳統［25］。但可惜我們沒意識到將這些優秀精神文化與足球很好地結合起來。校園足球的初心是以足球為媒介發揮教育的立德樹人作用，培養學生的優良品質與體質；而最終實現我國足球強國夢、體育強國夢則是其歷史使命。校園足球強調宣傳與普及的任務目標則正是欲為此創造良好的足球文化環境。如果校長、家長，以及社會大眾不能轉變陳舊的傳統思想，不能對校園足球的內涵以及目標任務正確解讀，則校園足球的發展仍會舉步維艱、重蹈覆轍。除了教育部門、體育部門以外，新聞出版廣電總局、共青團中央等相關部門應積極落實宣傳工作。加大足球文化宣傳力度，積極采取多種渠道多種方式，對地方教體部門、學校、家長、教師以及社會大眾進行積極宣傳，弘揚校園足球精神實質，營造校園足球文化正能量，改善足球文化環境，進而為校園足球政策順利執行鋪平道路。

4 結語

雖然近年來取得的諸多成就已證明校園足球正逐漸走在正確的道路上，但新的校園足球是在舊體制與模式上的轉變與發展，其必定不可能一帆風順。通過愛德華政策模型視角對其審視，進一步明晰了校園足球政策執行過程中存在的問題。針對問題，各部門應積極落實本職工作、加強交流與合作，逐漸形成教育部帶頭，體育部協作，各部門保障的協同治理體系，確保校園足球政策順利執行并取得良好效果，進而改變校園足球、中國足球的不利局面，實現足球強國夢、體育強國夢。