地方圖書館立法實施效果觀察*
——以《廣州市公共圖書館條例》為樣本

陳麗納

（廣州圖書館 廣州 510623）

改革開放以來，我國經濟社會快速發展，綜合實力顯著增強，公共圖書館事業發展取得矚目成就，國際知名度和影響力持續提升。隨著依法治國戰略的深入推進，《中華人民共和國公共圖書館法》于2018年1月1日實施，為我國公共圖書館事業發展提供了法治保障，也為地方性圖書館立法提供了上位法參照。《貴州省公共圖書館條例》已于2021年1月1日起正式施行，深圳正在推進《深圳經濟特區公共圖書館條例（試行）》修訂工作，陜西、佛山等省市正在推進公共圖書館立法。但隨之而來的問題是各地如何更好地貫徹落實立法規定。基于此，筆者認為有必要對地方性圖書館立法的實施效果進行研究，以期進行更好地革新并推進實踐，并為新的地方圖書館立法提供參考借鑒。

1 學術回顧與研究設計

我國地方性圖書館立法研究成果主要集中在對地方性圖書館法規或政府規章進行綜合性比較研究，就其中某一方面內容進行比較研究、立法述評、立法問題研究、實施效果研究等。從時間跨度來看，以上研究成果主要聚焦在地方性圖書館立法制定過程中或者發布實施之初，對于立法實施后的效果研究則較為匱乏。朱荀等[1]和劉亮[2]對我國地方性圖書館立法實施進行比較研究，均認為地方性圖書館立法對地方公共圖書館事業發展起到促進作用，提出地方性圖書館立法經驗，總結其存在的問題。何韻對《深圳經濟特區公共圖書館條例》實施效果進行研究，認為該條例未能跳出傳統圖書館立法的藩籬，關于圖書館事業發展存亡的經費投入和管理體制等問題上難有突破，未能與時俱進，滯后于當時圖書館事業的發展，實施效果未盡人意，并提出建議[3]。綜上所述，我國關于地方性圖書館立法實施效果的研究成果幾近空白。

在2019年廣東公共文化研討會上，文化和旅游部國家文化和旅游公共服務專家委員會首席專家李國新認為：“廣州的圖書館制度體系建設為全國樹立了樣板。廣州圖書館之城建設，是目前中國最好的圖書館服務網絡體系之一，也是全世界一流的城市圖書館服務網絡之一。”[4]這既是對廣州市“圖書館之城”建設成績的高度評價，也是對《廣州市公共圖書館條例》（下稱《條例》）實施效果的認可和肯定。《條例》于2015年5月1日正式實施，當時被認為是我國第一部省會城市公共圖書館立法，代表了我國地方性公共圖書館立法的最新進展和最新成果[5]。廣州圖書館自2015年以來連續5年編寫廣州市“圖書館之城”建設年度報告，并連續3年出版成書，擁有全面、翔實、準確的統計數據。前述成果成為研究的實踐與數據基礎。經過6年的立法實施，筆者認為有條件也有必要通過實踐經驗來客觀地衡量立法質量以及實施效果，這不僅有利于優化調整地方公共圖書館事業發展，也能為國家及地方圖書館立法實施提供參考和借鑒。

2 《條例》立法實施效果

2.1 政府主導，社會力量重要參與

2.1.1 制度保障基本健全

地方性圖書館立法是各方力量不斷博弈的過程，其關于權利和利益的再分配[6]是各方均可接受的，卻未必是業界認為最優或者最理想的結果。地方性圖書館立法具有一般性立法的特點，條款規定以抽象概括為主，以便為之后的立法實施提供可操作空間，但操作空間如何把握，又需要標準和規范予以明確和指引。因此，立法配套制度的制定是地方性圖書館立法實施過程中的重要一環，立法配套制度是否健全直接影響立法實施效果。自《條例》實施以來，廣州市先后發布配套制度11項（見表1）。其中最為重要的是《廣州市“圖書館之城”建設規劃（2015—2020）》（下稱《規劃》）和《關于全面推進我市公共圖書館總分館制建設的實施意見》（下稱《實施意見》）。《規劃》進一步明確了街鎮圖書館建筑面積、基本藏量、年新增藏量和人員配備等量化指標，為各區建設街鎮分館提供了政策指引，支持各分館以閱覽室為依托，通過舉辦活動來利用綜合文化中心或者文化站的公共空間，將閑置的空間利用起來；建立區域內的物流體系，加快總分館文獻資源更新和流轉速度，提高分館文獻資源保障水平。《實施意見》秉持《條例》的立法精神，在《規劃》的基礎上進一步明確街鎮分館的建設目標、建設標準和建設方式，并提出全市公共圖書館注冊讀者率、人均外借量、人均訪問次數、舉辦活動量和數字信息資源利用率等五項服務效益指標，同時提出市級館和區級館在前四項指標中的占比，為政府和社會各界衡量公共圖書館的效能產出提供參照對比，體現了業界通過自我加壓來實現區域總分館體系科學健康發展的主動性和自主性。

表1 《廣州市公共圖書館條例》配套制度

各區政府在頂層設計和制度建設層面與《條例》及其配套制度銜接，將公共圖書館事業建設納入國民和社會發展、文化事業以及服務網絡等地方規劃，明確區域公共圖書館發展的中長期目標；對接全市各項配套政策，根據各區區情，進一步完善區域公共圖書館服務體系建設制度保障；9個區成立以區領導為組長的區域公共圖書館總分館體系建設工作領導小組，負責區域總分館體系建設工作的統籌和協調等，不同層面的組織和制度保障為區域總分館體系建設提供了支撐。

2.1.2 政府主導建設公共圖書館事業

各級政府是公共圖書館事業的建設主體，政府主要領導對公共圖書館事業及其立法的認知，將會直接影響該地區公共圖書館的發展和立法水平。在廣東圖書館學專家和業界領頭人的努力下，廣州市委和市政府主要領導高度認可公共圖書館事業在城市建設、社會發展和市民精神文化生活中的作用，同時認識到公共圖書館事業的發展必須要有政策的支持和立法的保障[7]15-25。2006年廣州市委宣傳部委托中山大學程煥文教授主持開展“《廣州市圖書館條例》立法研究”項目和《廣州市圖書館條例》起草工作[8]；在市政府主要領導的推動下，2012年廣州市再次啟動公共圖書館立法進程，以法律的力量和權威來引導整個社會確立現代圖書館觀念，實現現代圖書館觀念的法律制度化[9]。政府主導[7]15-25不僅是新世紀以來廣州市公共圖書館事業的發展模式，也是《條例》順利制定并得以較好地貫徹落實的根本原因。

總體看來，廣州市政府具有較強的依法行政意識，依照法規政策規定，分階段穩步落實各項工作任務，較好地履行了法定責任。在《條例》頒布實施之際，市政府專門召開《條例》實施工作會議，市財政局、市編辦、市發改委等相關部門負責人、各區分管負責人、文廣旅局局長、各級圖書館館長等參加會議，通過從上而下的行政拉力[10]86-90促使市政府相關部門、各區政府樹立法制觀念和法治思維，依法協同推進《條例》貫徹實施，打造“圖書館之城”。一方面，全市投入持續提升。2019年，全市公共圖書館總經費和建筑面積比2015年增長7成以上，文獻購置費和年新增藏量比2015年增長1.4倍，工作人員比2015年增長近5成（詳見表2）。其中總經費和文獻信息資源均達到歷年最高，年人均新增藏量首次達到《條例》規定的0.2冊（件）標準，為0.204冊（件）。市級財政的高投入保障了兩個市級圖書館的新建（或改建）以及高效運行，近年來兩館均保持強勁的發展勢頭，服務效能位居國內同類圖書館前列，同時市政府立項建設廣州科技圖書館。另一方面，打破現有財政體制的局限性，由市財政出資支持各區區域總分館體系建設，以達到各區配套投入并提高常規投入的目的。2015至2016年，鑒于部分區在建設新館以及基層分館專業化改造中存在經費不足問題，廣州市財政安排建設資金4 600萬元；考慮到廣州市公共圖書館館藏建設底子薄、欠賬多，市財政撥付購書經費5 500萬元。為確保經費有效使用，市文廣旅局開展公共圖書館區域總館、總分館服務體系、街鎮分館試點建設項目，為全市范圍內全面鋪開總分館體系建設積累經驗。2016至2019年，為解決街鎮分館發展不充分不平衡問題，市財政累計投入1 690萬元專項資金，扶持64個街鎮分館和23個市民書房新建或進行專業化改造。

表2 2015—2019年廣州市公共圖書館投入保障情況

各區緊抓立法實施的契機，加大配套投入，積極推進區域總館建設，不僅改變了區級圖書館面積小、館舍陳舊的狀況，還通過資源提升、人員配備等項目做大做強了區域總館，增強其統籌推進區域總分館體系建設的能力。自2015年以來，黃埔、從化、海珠和越秀、南沙5個區先后有新館建成或者完成改造，另有4個區級圖書館新館正在建設中。2.1.3 社會力量成為圖書館事業發展的重要力量

廣州作為我國經濟發達地區，民營經濟發達，公眾慈善意識較強，長期以來積極參與廣州市公共圖書館事業建設。隨著廣州圖書館新館建成開放以及《條例》的頒布實施，廣州市公共圖書館與社會力量的合作日益深化，從志愿者、業務外包、理事會等進一步拓展到購買服務、合作舉辦活動、合建分館、第三方評估等。其中，合建分館和第三方評估具有廣州特色。《條例》對舉辦公益性圖書館、提供公益性閱讀服務等進行規定，為社會力量參與公共圖書館事業建設提供法規支持和政策指引。以2016年萬科城市體驗中心分館對外開放為標志，廣州市、區級公共圖書館與學校、企業、園區、事業單位等合建分館數量逐年提升，面向公眾免費開放且實現通借通還的合建分館從2016年的19個增加到2019年的75個，增長了近三倍，廣州市社會力量與公共圖書館合建分館已形成一定規模，加之具有規范指引，服務效能大幅提升，合建分館已從廣州市公共圖書館服務體系的重要補充上升為重要力量。總體看來，合建分館的主要模式為社會力量提供場地、裝修設計、設施設備、人員等，圖書館提供文獻信息資源、部分設施設備、人員培訓、技術支持、業務指導等，雙方簽訂合作協議，期限不少于五年。合建分館投入成本較高，而建設和運營經費一般由社會力量合作方承擔，這就要求社會力量合作方具有良好的資質，且具有較強的提供公共圖書館服務的意愿。在《條例》關于第三方評估規定的指引下，廣州市文廣旅局制定了《廣州市公共圖書館第三方評估管理辦法》及其指標體系，并委托廣州零點有數數據科技有限公司開展區域總分館體系建設的第三方評估工作，客觀、公正地反映出各區總分館體系的建設成果與不足，為下一步發展提供指導和建議，可以說，這是我國政府部門引入第三方開展公共圖書館評估工作的初步探索與實踐。

2.2 公共圖書館管理體制不斷健全

“整體化”程度是衡量一個地區公共圖書館服務體系建設的一個重要參數[11]194。廣州市各級公共圖書館職能清晰、整體化程度較高，中心館牽頭建立行業協商協作機制，市和區級圖書館之間的業務溝通緊密，資源共享度高；區域總館作為承上啟下的樞紐，解決分館資源建設乃至人員管理，區域總分館體系作為一個整體，實現了完全統一和部分集中。2.2.1 中心館擔當有為，發揮示范引領作用

市圖書館作為一個地區的中心圖書館，在全市公共圖書館服務體系建設中發揮著統籌、協調的重要作用。《條例》規定了廣州圖書館的中心館地位，并明確其各項法定責任。為貫徹落實《條例》規定，廣州圖書館向市編辦申請設立中心圖書館辦公室，配備專業化的人才隊伍，集中力量對接落實中心館各項法定責任。一是實現業務和服務標準化與專業化。廣州圖書館協助制定《條例》各項配套制度，統一全市公共圖書館業務和服務標準。二是充分利用市級圖書館的資源優勢彌補區級圖書館的不足。在數字信息資源建設方面，兩個市級館的37個數據庫面向全市開放，各區圖書館則集中力量建設特色數字資源，有利于提高整體資金利用率；在紙質信息資源建設方面，兩個市級館對于北部山區、發展基礎較差的區給予大力支持，通過協議明確市級館、區文化行政主管部門、區級館應履行的責任，并在協議中列明服務效益指標，督促各區充分利用所支持的文獻資源，扎實開展總分館體系建設，實現市級館優質資源向基層延伸。三是建立順暢的協調機制。通過廣州市公共圖書館館長聯席會議和總分館體系建設協調小組，建立行業與專業相結合的協調機制，既可協商解決“圖書館之城”建設中的重要問題，又能及時了解各區總分館體系建設情況并給予專業指導，加快 “圖書館之城”建設步伐。四是建立直屬示范性服務體系。廣州圖書館充分發揮中心館的引領作用，建立由街鎮分館、社會力量合建分館、流動圖書車、自助圖書館等多種形式組成的服務效益突出的直屬示范性服務體系，為各區分館建設提供實踐案例參考。五是建立健全全市公共圖書館業務統計機制，通過編制系列年報和季報，及時客觀反映立法實施進展，為領導決策提供重要參考，并通過實踐印證了規范的統計工作在公共圖書館事業建設中的促進作用[12]，引領和推動業界形成《圖書館統計工作共識》[13]，有利于規范和指引我國圖書館統計工作。六是根據人才隊伍建設需求，構建全方位、立體化、分層次的人員培訓機制，不斷提升公共圖書館從業人員專業化素養。

2.2.2 區域總館因地制宜，建立健全總分館制

廣州市區域總分館體系建設實現了完全統一和部分集中。完全統一主要體現在各區均實現由區域總館負責總分館體系文獻信息資源的采購、編目和物流配備。部分集中主要體現在各區區域總館均由專門部門承擔區域總分館體系建設，負責協調、指導分館建設、管理和服務，此外，已有8個區設置專項經費，5個區實現由區域總館向分館派駐工作人員。因此，部分區域總館具有較強的統籌管理能力，依托總分館體系建設的專門機構、經費和人員，全力推動區域總分館體系建設，成效顯著。如：黃埔區形成高投入對應產出高績效的良性循環，創新性地推出“政府主導資源補給+企業園區自主運營+社會力量參與”的企業園區分館建設新模式[14]，形成了較為完備的總分館服務體系，并在全國范圍內示范推廣。從化區位于廣州北部山區，經濟發展水平較低，但從化區圖書館積極爭取市區兩級財政和相關機構支持圖書館體系建設，高標準做好陣地建設和履行區域總館職責，重點滿足中小學生的閱讀需求，投入產出效益顯著，均等化水平較高。越秀區作為廣州市老城區，人口密集、寸土寸金，越秀區圖書館充分利用文化資源集中的優勢，與其他公共文化設施、學校、書店等合作打造主題分館，在越秀區圖書館及其少兒館改造期間，分館充當了提供服務的中堅力量。此外，各區域總館制定與全市一致的業務標準和服務規范，有針對性地開展分館工作人員培訓等。

2.3 公共圖書館事業快速發展

2.3.1 體系建設基本實現全覆蓋

覆蓋率是衡量全社會的公共圖書館服務體系覆蓋范圍的另一個重要參數，即一個地區能夠就近便捷使用公共圖書館服務的人數越多，這個地區越接近于建成覆蓋全社會的公共圖書館服務體系的目標[11]194。利用圖書館數量可以體現覆蓋率。截至2019年底，廣州市共有實現通借通還的公共圖書館（分館）、服務點、自助圖書館433個。其中，面向所有公眾免費開放的公共圖書館（分館）246個（比2015年增加159個），另有服務點、自助圖書館53個；面向特定群體開放的分館等134個。在廣州市174個街鎮中，153個街鎮范圍內有實現通借通還且向所有公眾免費開放的公共圖書館（分館）、服務點、自助圖書館，圖書館服務覆蓋率為87.93%[15]。除省、市、區圖書館所在的街鎮不用建設分館，中心城區轄區面積少于1平方公里且常住人口少于3萬人的街道可與鄰近1個街道建設分館外，在全市其他有街鎮分館建設任務的街鎮中，設有街鎮級分館的街鎮數為128個，街鎮級分館覆蓋率為84.21%。截至2019年底，廣州市已實現約每6.2萬人擁有一座公共圖書館（分館）。總體看來，廣州市公共圖書館服務體系建設基本實現全覆蓋，公眾能夠更加便捷地獲得標準化的公共圖書館服務。

2.3.2 服務效能顯著提升

服務效能是衡量公共圖書館在多大程度上滿足公眾文化信息需求的測量標準，是對政府投入保障產出的一個反映，并決定了政府后續投入保障的力度。2019年，廣州市公共圖書館外借文獻量首次突破3 000萬冊次，人均外借文獻量首次突破2冊次；舉辦讀者活動場次、參加讀者活動人次比2015年分別增長4倍和3倍，注冊讀者量比2015年增長91.66%（見表3），注冊讀者率為23.37%。其中，廣州圖書館各項基礎服務指標數據穩居全國公共圖書館前列，被譽為“世界上最繁忙的公共圖書館”。與國家層面統計數據主要關注縣級以上圖書館不同，自2015年以來，廣州市將統計范圍覆蓋到街鎮、村（社區）分館以及實現通借通還的服務點。通過觀察分析統計數據：分館服務效益大幅增長，在全市公共圖書館服務效能總量中的占比持續攀升；各區域總分館服務效能不斷提升，增幅均超過市級圖書館，其讀者到館人次、舉辦活動場次總量已超過市級圖書館。廣州市公共圖書館服務結構不斷優化，各分館持續發力，在公共圖書館事業發展中的作用初步顯現。

表3 2015—2019年廣州市公共圖書館服務效能情況

3 《條例》實施中存在的問題

3.1 部分區、鎮政府依法行政意識不強

《條例》明確規定區政府為區域總分館體系的建設主體，負責建設以區圖書館為總館、街鎮圖書館為分館的總分館體系，并依照法定量化標準投入各項保障資源。但個別區政府依法行政意識不強，對公共圖書館事業建設的重視程度不夠，導致《條例》雖已實施5年，但部分區域總分館體系建設仍進展緩慢。截至2020年5月，除了因行政區劃調整增加的4個街鎮未設立街鎮分館以外，仍有11個街鎮分館未納入全市通借通還服務網絡。究其原因：一方面，部分區政府主要負責人思想認識和重視程度滯后，片面追求以經濟建設為中心，嚴重忽視公共文化建設；另一方面，個別區圖書館館長作為區域總分館體系建設的掌舵者，在說服政府接受甚至是內化公共圖書館的理念、精神與價值上有所欠缺，行業的自主性與影響力未能顯現。政府與業界的雙缺位必然造成部分區立法實施效果欠佳。

街鎮是分館、服務點建設的主要參與者，為調動各方力量參與的積極性，同時考慮避免建設壓力過于集中而給街鎮造成負擔，《條例》第十三條第二款規定：“有關單位應當根據實際情況為圖書室或者服務網點建設在場地、配套設施設備等方面提供必要支持。”[16]此處有關單位包括但不限于街鎮，但由于沒有明確有關單位的具體指向，這一規定卻成為部分鎮政府不履行分館建設任務的理由。場地設施是街鎮分館建設面臨的首要問題亦是重要問題，需要街鎮嚴格履責、支持配合，若街鎮政府以此為由推脫、轉嫁分館建設的責任，分館建設的壓力只能由區圖書館承擔，事實上人為增加了分館建設難度，阻礙了立法實施。

3.2 公共圖書館事業發展中存在的問題

3.2.1 各區公共圖書館事業發展不平衡

總體看來，廣州市各區公共圖書館事業發展不平衡。其中，經費投入差距越來越大：2015年，經費投入最高的區是最低區的5.7倍，2019年則達到13.2倍；2015年，購書經費最高的區是最低區的10.5倍，2018年達到22.6倍，2019年因為有的區大幅提高購書經費、有的區則縮減購書經費，致使差距擴大至68倍之多。令人欣慰的是，各區在藏書總量和人員配備方面的差距不斷縮小，均從2015年的近6倍縮小到3倍左右。究其原因：首先，廣州雖為我國經濟發達地區，但各區經濟和社會發展不平衡，且這種狀況一段時間內仍將持續，勢必影響各區公共圖書館事業建設和發展；其次，部分區政府投入保障不足，區域公共圖書館事業發展速度停滯不前或者進展緩慢；最后，部分區配套政策健全，但落實不到位，只是流于形式，公共圖書館服務保障水平仍然低下，區域總分館體系建設沒有發生結構性的改變。

3.2.2 基層分館發展不充分不均衡

基層分館是公共圖書館服務體系的基礎，數量多、覆蓋面廣，貼近市民需求。基層分館的發展狀況可以從數量和效能兩個方面衡量：在數量上，近年廣州市公共圖書館基層分館數量大幅提升，2019年廣州市共有基層分館226個，比2015年的68個增加158個；在效能上，廣州市分館各項服務效能指標近年均有較大幅度增長，但外借文獻量、新增注冊讀者量、舉辦活動場次僅約占全市總量的10%至15%。由此，廣州市基層分館已基本實現全覆蓋，但發展不充分、整體效能不高。今后一段時間廣州市公共圖書館事業發展的重點仍是基層分館，在實現全覆蓋的基礎上，做好市區級圖書館資源與服務下沉，對接市民需求提供針對性、標準化、專業化服務，真正發揮神經末梢作用，強化社區服務的意識和能力，提升服務質量和服務體驗，持續積聚人氣、彰顯價值，有效分流兩個市級館的“過旺人氣”，進而實現均衡、可持續發展。

基層分館發展不均衡，分館服務效益差距顯著，三分之一分館的外借文獻量占分館外借文獻量總額的近九成，亦即三分之二分館服務效益潛力尚未激發。尤其是社會力量參與建設分館因人員流動性大、專業性不強，影響其管理和服務工作正常開展，導致部分分館服務效能偏低。

3.3 人才隊伍建設整體滯后

人才隊伍建設仍是制約廣州市公共圖書館事業實現高質量發展的瓶頸。人才是第一資源，是公共圖書館事業建設中最為活躍的因素，也是公共圖書館事業建設的生力軍。伴隨著廣州市公共圖書館服務體系持續向縱深發展，廣州市公共圖書館人力資源配備水平也在不斷提升，但仍然存在數量不足、質量不高的問題。如：各區實現約每1.73萬常住人口配備1名工作人員，未達到《條例》規定的最低人員配備標準，部分區與最低標準仍有較大差距；區館編制人員不足三分之一，核心團隊建設偏弱，分館人員素質不高，專業性不強[17]。因各區空余編制由政府部門統一管理，圖書館在專業人才招聘上缺乏自主性和決定權，同時還受到政策上要求安置人員的限制，部分區館面臨專業人才匱乏和編制空余雙重窘境，核心專業化人才團隊建設形勢不容樂觀。此外，部分區館向分館派駐業務館長，但因繼續教育培訓缺乏針對性和持續性，同時無法提供職業晉升渠道，人才流失嚴重。

4 地方圖書館立法實施建議

4.1 強化政府保障責任和意識

政府是公共圖書館事業建設主體、立法實施主體，可通過多種方式強化政府保障責任和意識。首先，充分發揮人大監督職能。各級人大不僅是立法機構，還是立法實施的監督機構，可以通過聽取、審議法規實施情況報告、執法檢查、專題問詢、滿意度測評、質詢、特定問題調查等[18]了解立法實施情況，而執法檢查是其中一種重要的監督方式，通過對法規實施情況進行檢查監督，檢查行政機關的執法行為，有利于督促其依法行政，此外，通過執法檢查也能發現法規本身是否存在問題[19]。各級人大還積極開展立法后評估，旨在評估立法質量，為立法修訂或廢止提供依據，同時也能客觀反映立法實施效果。監督立法實施是各級人大的重要職責之一，業界應當呼吁人大代表重視并保障公眾的基本文化權益，按照規定認真履行監督職能，這是督促各級政府重視公共圖書館事業建設的有效方式。其次，文化行政主管部門作為立法實施的重要參與者，一方面爭取發展改革、財政、人力資源等同級部門支持，共同謀劃全市公共圖書館事業實現可持續發展；另一方面定期通報立法實施效果，展現各區公共圖書館事業建設進展，明確各自優勢和不足，促使其重點突破，實現均衡發展。再次，各級政府可以將公共圖書館服務體系建設納入年度民生實事，不僅能夠體現政府致力于解決關系民眾切身利益現實問題的決心，也有利于接受公眾監督。最后，為避免基層政府工作人員懶政、怠政，不配合解決分館建設中的場地、人員等問題，可將基層分館建設和服務指標納入基層政府領導的績效考核目錄，強化剛性約束。

4.2 建立健全專業高效的中心館總分館運作模式

我國公共圖書館按照行政區劃進行設置，按照慣例，上一級圖書館主要對下一級圖書館的建設和發展進行業務指導。隨著總分館制建設實踐在全國鋪展開來，各級圖書館之間傳統的業務指導關系被打破，下一級圖書館對上一級圖書館的專業化訴求越來越多，省、市級圖書館作為區域中心圖書館，承擔起文獻、技術、業務中心責任，其覆蓋范圍由下一級圖書館切實延伸到基層。例如，廣州市已形成中心館與總分館相結合的管理機制，其順暢運行是“十三五”時期廣州市公共圖書館事業取得快速發展的內在驅動，但是隨著公共圖書館服務體系建設邁向高質量發展新階段，勢必要求相應提升中心館與總分館運作模式的專業性和高效性。就中心館而言：在技術層面整合業務系統，搭建共享平臺，便于區域內圖書館之間進行業務協調和服務共享，提高工作效率，并將特色服務和活動下沉基層，提升基層分館服務質量；在業務層面轉變理念，從中心館能提供什么轉向區縣館需要什么，牽頭建立區域范圍內的文獻資源建設、閱讀推廣、體系建設、人才培訓等協調機制，結合各區縣總分館服務體系的發展需求和訴求，提供針對性的指導和支持。就分館而言，對接市民需求提供針對性、標準化、專業化服務，真正發揮“神經末梢。作用，強化社區服務意識和能力，提升服務質量和服務體驗，持續積聚人氣、彰顯價值，實現均衡、可持續發展。

4.3 修訂完善立法及其配套制度

目前我國僅有深圳正在推進地方性圖書館立法修訂工作。從長遠來看，地方性圖書館立法所調整的權利和義務關系必然隨著經濟和社會、信息技術、公共圖書館事業的發展而變化，立法終將不能完全適用于公共圖書館事業建設和發展，還有可能成為其發展桎梏。因此，地方應當提早推動修訂相關事項。隨著依法治國戰略向縱深推進，我國各級政府依法行政意識不斷增強。總體看來，行政層級越高，依法行政意識越強，地方性圖書館立法各項規定也能夠較好落地實施；行政層級往下，地方性圖書館立法的實施在更大程度上則依靠基層政府主要領導的“理想信念型內驅力”[10]86-90，具有較強的主觀性、隨意性，個人特質明顯。在今后的立法修訂或者其他地方圖書館立法制定中，還應當完善法律責任，將政府履職效果納入政府績效管理，強化對政府依法行政的剛性約束。

立法配套制度能夠細化法律法規的條文規定，彌補法律法規的空白與不足，且相對立法穩定性要求而言，配套制度可以根據已取得的實施效果和下一步目標更新修訂。“十四五”時期，貫徹落實國家法律政策，持續爭取政府保障投入；探索建立公共圖書館工作人員職業化發展路徑，提高專業化水平；實現社會力量參與的規范化、多樣化和常態化[20]等是業界亟需研究并推進解決的問題，政府相關部門應當及時修改和調整相關制度，確保政策的科學性和有效性，優化頂層設計，為公共圖書館事業高質量發展提供指引和依據。