破解抗日根據地政權建設密碼

張同樂

人民出版社出版的把增強新作《困局與應對：抗戰時期中共精兵簡政研究》（人民出版社2020年6月版，以下簡稱《困局與應對》），深入挖掘檔案資料，以新的視角對全面抗戰時期中共抗日根據地的政權建設進行了開拓性探討，為慶祝中國共產黨成立100周年獻上了一部學術力作。

探索社會治理中簡政增效的路徑

《困局與應對》一書認為，抗日根據地社會治理中極為重要的一環是加強抗日民主政權建設，簡政增效。以往史學界對敵后抗日根據地中社會治理問題關注較少。《困局與應對》辟專章探討這一抗戰史研究中的薄弱環節，認為敵后抗日根據地社會治理的關鍵之處就在于加強了干部隊伍和政權建設，具體而言，就是簡政增效，提高干部質量，力求人盡其才，才盡其用。在以往政權建設，特別是基層政權建設中，普遍存在著以下問題：一是人員使用上的大材小用、才不稱職現象；二是有些使用機關把握不住用人唯才的原則，總以為只要他能做一點兒事就拼命拉，拉住了就不放，并不管所分派之事是否為其所長，以致使許多人感覺到英雄無用武之地，甚至造成有些基層工作人員認為橫豎都是革命工作，何必多加選擇。如此一來，就使得許多本來能力強的基層干部放錯了崗位，能力弱的也失去了在工作上進取的興趣，從而導致出現工作上難以精益求精的不良現象。這既是人才使用上的浪費，還給根據地工作造成很多不必要的損失。所以，如何合理調整干部，做到人盡其才，才盡其用，是精兵簡政期間開展政權建設時應注意的問題。正是基于這一認識，中共根據地政府決定打破傳統觀念，把有獨立工作能力的干部大膽放到縣區里去鍛煉。

當時，根據地正在遭遇前所未有的困難局面，特別是在日軍對華北地區“清剿”的環境下，根據地許多縣區之間的聯系日益阻隔，越是如此就越需要有獨立工作能力之干部赴基層開展工作。而一個實際情況是，參與抗日根據地基層社會治理的干部素質亟待提高。對此，《困局與應對》一書以晉西北二專區為例作了探討：該區在1942年共有35名科長，能力強的有10人，能力平常的19人，能力弱的6人；全部164名助理員當中，能力強的有36人，能力平常的81人，能力弱的43人。1942年村選的92名村主席中，讀過三年書左右的僅有25人，粗識文字的46人，文盲21人；村選的116名村副主席中，讀過三年書左右的23人，粗識文字的40人；村支書大多是些冬烘學究（指昏庸淺陋的知識分子）。書中以翔實的史料證明，在文盲、粗識文字干部占很大比例，普通農民文盲占大多數的根據地鄉村，要通過精兵簡政實現有效的社會治理，破解“困局”，必須一切從實際出發，處理好精簡與增效、干實際工作與提高文化思想水平的辯證關系，將政治動員與文化啟蒙同時并舉，走出邊區治理中干部能力提升與政務精簡增效的新路徑。

破解政出多門之積弊，開展基層政權中黨的一元化領導建設

《困局與應對》一書重點探討了精簡干部隊伍，克服魚大水小、十羊九牧現象，達到精兵簡政的目標。實行黨的一元化領導是政權系統中的重要內容之一，加強基層政權中黨的一元化領導建設更是暢通政令的必要基礎。為切實加強黨的一元化領導地位，1942年9月1日，中共中央在《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》中明確指出，中國共產黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式，它應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體，從而在制度上進一步賦予了黨在各根據地的統一領導和一元化領導的獨特地位。一元化，不一定是簡單的組織機構合一，主要是統一認識，齊一步調，在一個指導方針和計劃之下執行統一的任務。一元化，可能采取組織機構的合一，也可能組織工作隊，但主要形式還是通過與依靠各個系統工作來配合統一的中心任務。對此，晉冀魯豫邊區政府主席楊秀峰在《大步轉變我們的領導作風》的報告中談到，一元化是領導上的一元化，但領導上的一元化，不是把職務集中到少數人身上。雖然主要領導人擔負主要職務，非其他人能任的職務，這是必要的，但如次要、稍次要定要動手動腳的職務，不去指揮人家做而都放在自己肩上：一天只有那些時間，肯定忙不過來；只有一個腦子很多事情會想不到。而人家有時間沒事做，有腦子閑著不用。結果事情做不好，干部也培養不出來。這里點出了一元化領導的實質，即一元化并非事務包攬性的一元化，而是在領導上的一元化，是要做到干部的統一管理。就是說，在社會治理過程當中，各系統內的黨員干部必須一律集中在黨委領導之下，無論是干部的工作調動，還是對干部的了解考核和教育等，均統歸黨委統籌安排。

在當時，將一元化領導問題提出來加以強調，主要是因為在抗日根據地普遍存在著領導不力的現象，嚴重影響著各種政策的貫徹實施。具體而言，主要有以下方面。

第一，行政上的政治領導落后。所謂行政上的政治領導，一是干部的思想領導；二是研究環境變化，指示工作方向；三是干部的政策教育；四是貫穿于工作任務之政治任務的教育；五是總結經驗，研究規律，指導工作。由這五個方面的內涵來看，抗日根據地行政上的政治領導主要存在著無計劃、無組織的自流狀態以及無明確中心與無有力辦法的麻木現象。然而，在尖銳復雜的斗爭中，基層政權各部門必須統一領導步調，如此才能達到相互配合并主動積極執行軍政民的統一任務。可以說，這在當時是非常迫切的。

第二，思想上的本位主義缺陷。主要是只顧局部，不顧全局；只顧自己，不顧別人。具體到鄉村治理，主要是各領導機關不從全面著眼，完全從自身出發，強調自己工作的重要，一方面只怕自己部門人少，另一方面又希望其他部門好干部調劑到自己部門。因此，在精兵簡政時，所謂打干部官司，各區都曾發生。在此種不良認識下，有很多地方不是把能力強的干部放到基層，放到薄弱部門，放到重要崗位，而是留在身邊。更有甚者，當上級調干部時，打埋伏不給優秀干部或給差的，致使一些老干部無法進步、黨的工作受到損失。

第三，克服工作中群龍無首，“一國三公”，各自為政現象。精兵簡政之前，敵后根據地普遍存在著機關龐大、系統分離、單位太多、指揮不便的現象，尤其是干部都集中在上層，中下層虛弱無力，缺乏強有力的領導中心，致使群龍無首，進而出現步調不齊、各自為政的現象。具體講，一是工作中統一精神不夠，有些地方黨政負責人、黨務部門代替整個黨委，事權不統一，責任欠分明。二是許多部門均從本部門著眼，只強調本部門工作，致使各部門各有中心，下級難以遵循。實行黨的一元化，一方面表現在同級相互關系，一方面表現在上下級關系，必須嚴格遵守下級服從上級、全黨服從中央的決定，這對黨的統一領導具有決定意義。

克服推諉懶政，劃清各級職權，嚴明職責擔當

《困局與應對》一書認為，精兵簡政前存在的有些部門職責不清等問題，在精兵簡政之后得到較好解決，并使得黨在根據地的社會治理成效大為好轉。基于以史鑒今的目的，該書在考證史實、總結經驗的治史理念指導下，針對政權建設中這一痼疾的破解之道，積極匯聚正能量，提煉營養劑。

精兵簡政過程中，為克服懶政問題，中共在根據地首先采取了劃清各級職權范圍的舉措。從晉察冀的情況來看，邊區行政委員會作為最高級別的行政機關，其職權主要是掌握形勢，確定特定時期的工作方針與中心任務，吃透和掌握中央精神，制定與修正邊區各種法令，組織中心任務與各種政策的實行，研究領導方法，重點放在思想、政治、組織的領導，掌握總的財政預算、編制人數及二級以上干部的考核與任免。其次，各專署代表邊區行政委員會領導一個專區的工作，一方面掌握邊區政令，另一方面熟悉各縣具體情況，針對各地具體實際提出一定時期的工作任務，并切實檢查執行情況，如有無偏向及時予以糾正，并及時總結經驗。再次，建立逐級負責制。各地均規定嚴格上下級領導關系，明確各自的直接領導對象，邊委會的領導對象是專署，專署的領導對象是縣，縣的領導對象是區，區的領導對象是村。一般的不越級解決問題，但可協同下級共同解決問題。如在特殊情形下需要越級解決問題時，應及時通知各主管及各級政權，在職責范圍內應主動負責地解決問題，糾正向上推或向下推的不負責任現象。上級對下級工作加強一元化領導建設，從而在根據地治理方面取得了重要成績：一是上下隔閡脫節的現象減輕了，比如在太行區，自1942年下半年以后，較之以前，各專署縣政府的總結報告不僅數量增多，并且內容也更為豐富。一元化的斗爭獲得初步成績，如部分干部群眾思想提高了，開始知道深入基層解決群眾問題，下級干部進步比較快；二是一般的頭重腳輕、機關文牘主義有某種程度的改正，比如太行區建政后屬二專署，能注意隨環境變化及時組織轉變，對堅持二專署工作、減少損失起了相當的作用；三是各部門集體觀念得到加強，工作步調一致，意志統一，很少有不愿干、不干或你愿干這個而他愿干那個的現象，比如說晉冀魯豫抗日根據地，大家都能團結在黨委會下進行工作，統一于一致步調之下。另外，政權系統簡政的一個重要意義即在于如何提高工作效率。因此，無論是基層政權的干部建設還是基層政權的一元化領導建設，其中心目標均是為了提高工作效能。然而，基層政權干部實行一元化領導，工作效能隨之提高，這僅僅是一個前提條件，抗日根據地的簡政實踐還證明，基層政權干部的重視，一元化領導的實行，對于克服推諉懶政、嚴明職責擔當、有效破解政權建設中的痼疾，作用巨大。

整頓專斷作風，懲處貪腐，矯正方向

《困局與應對》一書認為，為了改變干部的行政命令作風，必須要求縣區干部在領導群眾運動時高度重視群眾力量，樹立密切聯系群眾的實事求是作風，做好表率，并注意發揮群眾力量，鼓勵群眾敢于揭發領導干部脫離群眾、貪污腐化、任意強迫募捐等現象，甚至可以提出罷免不合格之村干部的要求。對群眾提出的訴求，上級政府應充分重視并展開調查核實，給群眾一個滿意交代。如太行一專署負責人楊維稱，元氏縣縣長吳秋和參議員牛從堂出席縣政府成立紀念會，會上群眾要求罷免牛從堂參議員，原因是牛參議員不接近群眾，卻與落后分子關系密切，包庇頑固分子。太行一專署接受群眾的意見，指示縣長吳秋，一方面切實調查解決群眾中反映的問題，另一方面要貫徹執行抗日民族統一戰線政策，注意對參議員的尊重。正是由于在邊區政權建設中對干部專斷作風的整頓，以及密切聯系群眾優良作風的發揚，有效推進了邊區各項工作的開展。

懲處貪腐是晉察冀邊區政權建設中端正政風的重要方面。由于不良分子混進了黨組織，貪腐現象也隨之出現。中共晉察冀省委及時發現了這一問題，在 1938 年 5 月 14日頒布了《中共晉察冀省委關于在政權機關中工作的黨員必須遵守的條例》。該條例指出：

近來各級政權中，仍不時發現個別工作人員違反群眾利益或驚人的貪污腐化現象，甚至個別黨員也墮落到犯這種可恥的罪惡——背叛階級又背叛民族利益的罪惡。

其中第一至四條規定，“必須堅決站在抗日民族統一戰線和民主的立場上”；“必須保護……一切抗日群眾的利益”；“刻苦耐勞，積極負責，絕對廉潔、正直”；“絕對服從黨的決議和指示”。此條例強調違反上述任何一條，如果經批評不改正者或黨的領導機關認為有必要辭職者，“均須立即服從命令辭職，否則，開除其黨籍”。然而，一些干部、工作人員無視黨紀，大吃大喝、貪污公款、公糧、公物等貪腐現象時有發生。針對這些現象，晉察冀邊區政府于 1938 年 6 月 27日又頒布了《晉察冀邊區懲治貪污暫行條例》，此條例對貪污的行為及量刑作出了明確界定，并在刑罰中規定了死刑。正因將作風建設與懲治貪污相結合，從而保證了邊區政權執政為民，進而使得政權建設沿著正確的方向前進。

肅清“百廢俱興”現象，建立與加強聯合辦公制度，提高行政效率

《困局與應對》一書認為，邊區政府機關中存在嚴重的“百廢俱興”現象，事務主義與文牘主義較為嚴重。正如謝覺哉在《提高政府工作效能》中所言：“百廢俱興”的觀念就是“甚么都做，甚么都想做到像自己主觀理想那樣，客觀的條件不管，主觀的力量平分。于是有的碰釘子，再碰去還是釘子；有的雖略有成績，可是和勞費不相稱，或者于事無補，甚至有害無益”。政府機關的事務主義與文牘主義，主要表現：一是各級領導干部終日埋頭于繁文瑣務，對于時刻變化的新情況不能及時了解與掌握，對于實踐中出現的新問題不能及時解決，政府的許多政策法令只停留在紙面上，而不能貫徹到區、村中去，甚至一到區、村有的就變了質。二是在有些政府機關，即便是機關內部的零星小事，往往也必須經過機關最高首長批準才可去辦，如此就使得上級領導成了專管柴、米、油、鹽的“管家婆”，而沒有時間去考慮全局、全面性的大問題。而下級人員也就遇事推脫，不負責任，致使高級政務會議往往變成為對日常瑣務的討論，對于政策的掌握、全盤的領導反而較少注意。上述現象如果不克服，就是本領再高明的人“也不免要掉到事務主義的坭坑里去”。正是在此種事務主義與文牘主義下，有些抗日根據地的政權深受其累，工作效能極為低下，故而必須在簡政過程中徹底肅清。為徹底改變政府機關中存在的“百廢俱興”現象：一是肅清事務主義與文牘主義，其有效方法即是精簡政令，廢除一些不必要的一時難以兼顧又無關緊要的煩瑣文牘事務，對于中心工作亦力求改進和簡化。二是大力減少村政權的各種會議，堅決廢除無實際意義的會議與制度，減緩一切非當務之急，對于重點工作則須力求貫徹，必要的會議和制度也須堅持。大力改進村代表會與村公所的工作制度、工作方式和工作作風，堅決克服嚴重存在著的政務煩瑣、村干部各自為政的現象；健全與加強區對村、縣對村的領導，并予以認真深入的檢查與研究。這是簡政政策貫徹到村以及健全村政權的關鍵所在。三是少辦不急之務，節省不需之財，少用不需之人。在人財有限、物力維艱的特殊時期，必須善用人力、物力，把必要辦、非辦不可的事情先辦起來；把不必辦、不能辦的事情先放置一邊，不辦或緩辦，這是精兵簡政時期所應秉持的辦事用人原則。

在有些機關中還存在著較為嚴重的忙閑無度、隨意而為的現象，缺乏正規制度的約束，工作效率低下。為改變此種普遍存在的較為嚴重的忙閑無度現象，切實完善基層政權的制度建設。晉冀魯豫邊區政府及所轄各專署、各縣建立與加強聯合辦公制度，以便于討論、協調、統籌工作，進而避免遲緩與矛盾現象。政府制定重要法令政策的計劃時，先征求其下級機關意見，深入研究實際情況，明確規定各自的職責范圍。邊區政府及所轄各專署，對電報需在一天內答復，一般公文限三天內答復，需提交會議討論解決者，應盡量提到最先召開的會議上解決。對于有制度有規定的日常工作，邊區政府各科長、秘書、主任及專署各科長有機動處理之權，但處理后需向負責首長匯報。政府所發一切政令文件，力求簡明通俗，易于了解和執行。在政令發出后制定并發送文件檢查表，跟蹤檢查政令實施情形，督促各地認真貫徹執行。通過上述一系列舉措，邊區政府機關工作效能得到大大提升，各級政府工作效率在簡政中不斷提高。比如興縣司法科分工明確，干部責任心提高，做到有案件即判即解決，糾正了過去拖延的現象。消除了依賴上級的心理，分工負責，一起完成任務。精簡機構，精簡辦事環節，提高了工作效率，這是精兵簡政的重要成果之一。

總之，《困局與應對》一書以堅實的史料，獨特的視角，對中國共產黨開展精兵簡政、克服抗日根據地困難做了深入探究，觀點鮮明，評述公允，破解了抗戰困難時期中國共產黨成功開展政權建設的密碼。中國共產黨人實事求是，一切從實際出發，全心全意為人民服務的風范，在該書中也得到了淋漓盡致的體現。可以說，《困局與應對》一書的出版，于學術而言填補了中共根據地政權建設研究的薄弱環節，于現實而論則極具借鑒意義和關照意識，堪稱為慶祝中國共產黨成立100周年獻上的一部學術力作。

（作者系河北師范大學中國共產黨革命精神與文化資源研究中心暨歷史文化學院教授、博士生導師。）