農村宅基地退出機制比較研究*
——以蘇南蘇北為例

何雅其，邱舒琪

（江蘇師范大學，江蘇 徐州 221116）

蘇南蘇北地區社會發展不平衡，區域生產力和經濟水平存在較大差異。從宏觀角度上看，農村城鎮化進程差距較大；從微觀角度上看，農村家庭年齡結構和收入水平顯著不同，導致兩地在宅基地退出制度的制定、推進、演變和政策效果上大相徑庭。

江蘇省農村建設用地占全省建設用地總量一半以上。走訪過程中，發現蘇北農村宅基地普遍使用粗放，退出無門，導致宅基地大量閑置，而如今土地資源短缺，將閑置宅基地歸置以合理利用[1]，尤為迫切。

1 蘇南蘇北農村宅基地的現狀及其問題

1.1 農村現狀

就蘇南、蘇北的農村地區發展狀況來看，蘇北地區的城鎮化水平和生活水平遠低于蘇南地區[2]，資料顯示，2010—2020年間蘇南地區生產總值是蘇北地區生產總值的1.4倍，蘇南地區農民人均純收入是蘇北地區的1.65倍。蘇北的特點是遠離經濟發達區，城鎮周邊農業人口轉出數量大；蘇南的特點是農村區位條件好，靠近上海經濟輻射圈，依托水系形成的村落較多，土地植被根系發達，工業化起步早、程度高，經濟體量大，區位因素對土地價值的拉力更加明顯，是典型的“人多地少”的區域。

課題組扎根蘇北農村，通過走訪淮安、徐州、宿遷等多地農村，到各鄉鎮進行實地考察和走訪，積極詢問各村民意見與態度。并通過問卷進行調查，共發放調查問卷150份，其中有效問卷129份。如圖1所示，現居住在農村的村民60%為60歲以上的老人，45歲以上的村民數量高達85%。60歲以上的老人主要經濟收入集中于務農所得和子女供給，因為體力精力所限，收入基本只能自給自足，大多較為拮據。45～60歲的農戶務農收入占比不大，經濟收入尚可。其余還有部分留守兒童，無經濟收入。

圖1 蘇北農村人口年齡分布圖

1.2 蘇南蘇北地區宅基地存在的問題

蘇南地區由于較早形成對宅基地退出的認同觀念，加之對國家政策配合度較高，大部分地區宅基地退出工作有序進行。但同時，在農村規劃的體系編制上市場化傾向較為明顯，缺乏對原始村落的保護和對脆弱地質的維護，缺乏高技術人才參與農村規劃[2]。

反觀蘇北地區，沒有形成系統的宅基地退出機制，加上宅基地私有觀念嚴重，荒廢、閑置的宅基地無人交回集體，并存在許多未上報的超標宅基地。在農村人口大量流失的情況下，農村人均居住面積增加，實際居住率卻不斷下降，甚至頻出空心村[3]。長期閑置建設用地浪費了資源，加重了農村發展緩慢的程度，影響蘇北地區整體農業經濟發展和鄉村振興。正因如此，政府希望通過加速宅基地流轉來確使土地利用率最大化。

2 蘇南蘇北宅基地退出意愿影響分析

2.1 農戶年齡對宅基地退出意愿的影響

關于退出宅基地的意愿，各年齡階層所表現情況差異顯著。60歲以上老人大多表示即使政府加以補助，也不愿離開其宅基地。他們中有人表示，房屋為父輩建造，從小生活在此，而他們的子女有些已舉家定居城里，也曾希望他們到城里同住，但他們并不習慣城里的生活方式。還有人將此宅基地作為其晚年生活的保障，其表示自己歲數逐年增加，不愿麻煩子女，也希望能以房養老。而60歲以下農戶大多表示，如果政府大規模搞宅基地回收，并且給予合適的住房補助，他們很愿意退出宅基地以響應政策。這種現象出現的原因是，年齡較大的群體對土地的依戀和熱愛遠勝晚輩，他們安土重遷，特別對于父輩祖輩傳下來的住房尤為重視；而年紀相對小一些的群體對生活品質的追求更高，只要有更加良好的生活環境即可[4]。

2.2 農戶家庭特征對宅基地退出意愿的影響

往往家中所需贍養老人人數越多，農戶更不愿意舍棄宅基地。在他們看來，即便現如今宅基地尚空著，等老人有需要，宅基地將是他們養老的最有力保障。老人越多，住房問題成了首要難題，在老家擁有一套住房便是贍養者的一顆定心丸。

2.3 區域生產力對宅基地退出意愿的影響

區域生產力與退出意愿成正相關關系，蘇南農村早于20世紀80年代就開始尋找新的謀生方式，從而使得房屋輔助農業的生產功能普遍弱化[5]，對于退出宅基地制度的包容性更強。而蘇北現居農村的農戶多仍以務農為首要收入，讓其退出農村，即使補貼安置房，其也無法于城鎮中立足生存。工業化發展程度低使得區域生產力總值無法提升，農戶對土地的依賴性無法減弱，退出宅基地的意愿自然大大降低。這實則為一個循環，集體對生產總值的提升寄希望于工業化的全覆蓋，需要一定的土地支撐，而農戶不愿退出宅基地，使得區域化的工業總覆蓋無法實現，生產力又受其影響。對于如何打破這一怪圈，仍需多方努力[6]。

3 蘇南蘇北宅基地退出制度比較分析

江蘇省社會經濟發展迅速，但同時發展中存在不平衡、不協調的現象。城市化加快了農村剩余勞動力的轉移，也引發了農村宅基地的閑置和荒廢問題[7]。由于區域發展的差異性，蘇南和蘇北地區在經濟發展、人口城鎮化和改革基礎等方面存在不同，導致宅基地改革進程差異顯著。

3.1 蘇南地區宅基地退出制度

蘇南地區由于較早形成了農村房屋依附于集體土地的宅基地管理制度，明確房屋的產權主體，厘清房屋產權邊界，實施相對差異化拆遷補償標準，使得蘇南遠郊農村大規模有序退出宅基地。現如今的改革側重于重新利用農村的土地資源[8]，開發土地財產性價值，通過利益補償和社會福利促進實現農村土地的二次分配，提高宅基地配置市場化，整體增加農民和村集體的收入，致力于農村宅基地社會保障價值和經濟利用價值的雙重實現。

3.2 蘇北地區宅基地退出制度

蘇北地區則是重點實施新型農村集中居住社區模式建設，這一模式在一定程度上改變了宅基地混亂的局面[9]，但在農房改造過程中宅基地產權不明問題愈加明顯，個別區縣搬遷農戶留村比例超過50%，甚至存在非農戶進鎮、村購房的問題。同時，宅基地退出政策不統一，不同縣區之間、同一縣區新舊政策缺乏合理銜接，宅基地管理側重于制度改革和問題解決，主要在于整改農村宅基地混亂狀態，改革不合理的宅基地管理制度。并且退出宅基地的再利用以復墾為主，用于發展農村產業的較少，缺乏必要的激勵機制和具體補償標準，現行宅基地收回制度基本失效[10]。

4 蘇北農民宅基地退出機制的完善路徑

4.1 制度借鑒

宅基地設立之初的宗旨就是使農戶有房可住，有家可歸。然而近些年宅基地濫用現象泛濫，無論是一戶多宅還是宅基地閑置都與宅基地出現的初衷相違背[11]。調查比對發現，相較蘇南，蘇北地方政府對于宅基地管理起步晚，政策不夠完善。蘇南早已形成房屋依附于集體土地的“依附性產權格局”，而蘇北大部分仍持有較為落后的“天然土地所有權”觀念，這使得宅基地確權成了難題。最早一批自建房屋的群體將房屋傳給下一代時，依其觀念，宅基地使用權“當然”地隨同房屋一起被繼承，而后房屋再次被拆除擴建[12]。現如今，產權明晰工作任務艱巨，首先得抓觀念。農戶得逐步明晰自家土地和房屋是分離狀態，房屋所有權依附于集體土地所有權，一旦集體將土地收回，房屋因其次級產權特點理應配合集體征地拆遷。蘇南的宅基地自建房的次級產權制度對蘇北有一定的借鑒意義，確立次級產權格局可以與宅基地家家戶戶的確權同時展開[13]。

其次，采用相對差異化的住房補償標準為宅基地的退出保駕護航。蘇南當地農戶房屋整體較破，且建造時間相對一致，在此情況下，政府依舊請市場化的第三方評估機構對各家各戶的房屋進行總體評估、差異化補償，拒絕“一刀切”政策。反觀蘇北政府，在面對新舊程度完全不同的房屋給出的補償價格往往相對統一，給予一平方米固定的補償金額，這自然使得新建房屋的農戶不滿，長久以往，對宅基地退出持有抵觸情緒，更不愿意配合政府工作。政府雖不可能完全滿足農戶所有要求，但差異性補償可以使得補償相對公平，最大程度地考慮民生問題，真心實意為老百姓辦事，也更能得到百姓擁護。

4.2 退出路徑

落實農村住房確權登記頒證，要明確宅基地產權主體，建立清晰的產權體系。組織完善房屋信息錄入工作，進一步落實“一戶一宅”制度[14]，拆舊建新，嚴格管理房屋面積，厘清房產產權邊界。村集體應合理引導農戶使用宅基地，使農戶樹立正確的宅基地使用觀念，明晰房屋與土地分離的制度。

以“整體統一，個別差異”為原則，完善宅基地自愿有償退出機制，針對不同經濟水平和家庭特征的農戶實施差異化退出模式。設立退出補償款，并提供宅基地換安置房的補償。補償款設定縣區額定區間，在政府主導下統一評估[15]，允許存在因房屋或土地差異而產生的合理價款浮動；安置房面積不低于原房屋面積，在宅基地合法有效面積內，根據當地收入水平按畝計算賠償標準。農民一宅多戶退出多余宅基地的，支付農民適當的補助，確保生活水平不降低，積極探索宅基地退出的貨幣補償方式。

同時，要健全與之相配套的社會保障體系。在制定相關政策過程中充分考慮農戶的不同特征，不僅要解決住房安置補償問題，還要解決農民退出宅基地后的非農就業問題，以及高齡老人的養老服務問題。蘇北地區應在原農房改造、集中居住基礎上，優化集中居住模式，建立農村集中居住養老社區，增強社區養老職能，減少農戶退出宅基地的后顧之憂。

政府、村集體應發揮主導作用，提高農村土地集約化利用程度，轉變退出后的宅基地為集體經濟建設用地。發展農村集體經濟，盤活土地資源，增加農村居民收入種類，鼓勵農戶退出宅基地，參與集體項目分紅，提高非農財產性收入，降低農戶對宅基地的依附性，引導農戶主動退出宅基地，積極參與非農經營[16]。

想解決蘇北地區的宅基地退出問題，就要建立起能夠激勵農戶退出宅基地的激勵機制和補償機制，從長遠角度保障農戶生活，形成農戶主動退出宅基地的需求。