以習近平法治思想為指導做好新時代立法工作
——學習貫徹習近平總書記關于立法的重要論述

☉萬其剛

（作者系全國人大常委會辦公廳研究室一級巡視員）

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視全面依法治國，親自謀劃、親自部署、親自推動，特別是就立法發表一系列重要講話、作出一系列重要指示，提出一系列新理念新思想新要求，構成習近平法治思想的重要內容。這是新時代指導立法工作、推動立法實踐的方向引領和理論支撐。習近平總書記關于立法的重要論述內涵豐富、博大精深，概括起來，主要有以下幾個方面。

一、堅持黨的領導

立法是國家重要的政治活動。“通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統性、規范性、協調性、穩定性。”堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是推進全面依法治國的根本保證，也是做好新時代立法工作的根本保證。

第一，堅持黨領導立法工作。一是堅持黨的領導，不是抽象的，而是現實的，“必須具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上。”要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，統籌依法治國各領域工作，把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面。立法承擔著將黨的基本理論、基本路線、基本方略和黨中央決策部署、政策主張通過法定程序轉化為國家意志的重要使命，是黨的執政權的重要體現，必須始終不渝堅持黨的領導。二是將黨的領導入法入規。2019年1 月，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出：“貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。將堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法”。最新的《中華人民共和國憲法修正案》和新修改的《選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》等都貫徹落實了這一要求。

第二，健全黨領導立法工作的制度機制。一是明確黨領導立法工作的內容和程序。“完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”二是健全黨領導立法的工作格局和機制。2016年黨中央出臺了加強黨領導立法工作的指導性文件。2018年黨中央決定組建中央全面依法治國委員會，就是要加強黨對全面依法治國的集中統一領導，統籌推進全面依法治國工作，強化黨中央在科學立法等方面的領導。三是對重點立法項目作出明確部署。從2015 年開始，黨中央將重要立法項目列入年度政治局常委會工作要點，作出安排。習近平總書記親自部署立法項目，聽取重大立法事項的匯報，并作出重要指示批示。如，2018年1月，黨的十九屆二中全會在黨的歷史上首次以一次全會專門討論憲法修改問題，在準確把握我國憲法發展特點和規律基礎上，為憲法修改指明了方向、提供了根本遵循。又如，習近平總書記在2016年6月、2018年8月、2019年12月先后三次主持召開中央政治局常委會會議，聽取并原則同意全國人大常委會黨組關于《民法典》編纂工作的請示匯報，并作出重要指示，為《民法典》編纂工作提供了重要指導和基本遵循。

二、堅持以人民為中心

以習近平同志為核心的黨中央秉持鮮明的人民立場，堅持黨性和人民性的高度統一，“全面加強黨的領導同堅持以人民為中心是高度統一的。”全面推進依法治國，必須堅持以人民為中心、堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。

第一，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。我們要“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”。在新時代，人們美好生活需要日益廣泛，必須“著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提升發展質量和效益，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展、社會全面進步。”立法工作必須堅持以人民為中心，健全滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。

第二，堅持人民至上、生命至上。一是始終把人民放在心中最高的位置。一切國家機關工作人員，無論身居多高的職位，都必須“始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務，始終為人民利益和幸福而努力工作。”我們黨無論面臨多大挑戰和壓力，無論付出多大犧牲和代價，都必須堅持人民至上、緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢植根人民。二是把人民群眾生命安全和身體健康擺在第一位。“確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務”，強調“人民至上、生命至上，保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價。”這集中展現了習近平總書記“我將無我、不負人民”的赤子情懷，也是法治建設的根本目的。

第三，用制度體系保證人民當家作主。一是人民當家作主是社會主義民主法治的本質和核心。我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。二是堅持中國特色社會主義政治發展道路。這一發展道路是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是堅持黨的本質屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是社會主義政治發展的必然要求。三是健全人民當家作主制度體系。這個制度體系是一整套制度安排，“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。”要用法治保障人民當家作主，“使法律及其實施有效體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力。”強調“憲法是人民的憲法，憲法修改要廣察民情、廣納民意、廣聚民智，充分體現人民的意志。”

第四，走符合國情的人權發展道路。“民主和人權是人類共同追求，同時必須尊重各國人民自主選擇本國發展道路的權利”。一是堅持把人權的普遍性原則和當代實際結合起來。“走符合國情的人權發展道路，奉行以人民為中心的人權理念，把生存權、發展權作為首要的基本人權，協調增進全體人民的經濟、政治、社會、文化、環境權利，努力維護社會公平正義，促進人的全面發展。”二是保證人民依法享有廣泛的權利和自由。“憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證。憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。”三是加強人權法治保障。“依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化。”黨的十九大進一步提出，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權；“保護人民人身權、財產權、人格權”。在《民法典》中單列“人格權”編就是貫徹落實這一決策部署的重大舉措。

三、堅持中國特色社會主義法治道路

習近平總書記強調，全面推進依法治國必須走對路。走中國特色社會主義道路，就決定了我們要走什么樣的法治道路。

第一，建設社會主義法治國家的唯一正確道路。一是明確法治道路的核心要義。“堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論”，這三個方面“規定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。”二是明確法治道路的本質。我國的國情、經濟社會發展實際決定了“我們的方向就是中國特色社會主義道路，而不是其他什么道路。”中國特色社會主義法治道路是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現，就是為黨和國家的事業發展提供強有力的法治保障。這是堅持全面依法治國、做好立法工作的正確方向和目標。

第二，必須從中國國情和實際出發。一是走適合自己的法治道路，是由一個國家的基本國情決定的。“全面推進依法治國，必須從我國實際出發，同推進國家治理體系和治理能力現代化相適應，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規。”二是突出中國特色、實踐特色、時代特色。要總結和運用黨領導人民實行法治的成功經驗，圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，不斷豐富和發展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐，還要注意研究我國古代法制傳統和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營養、擇善而用。三是立法要堅持從實際需要出發。“黨中央考慮啟動這次憲法修改的一個重要因素，就是深化國家監察體制改革的需要。深化國家監察體制改革是黨中央決策和推進的重大政治體制改革，需要在國家機構頂層設計上作出重要調整和完善，涉及憲法修改問題。”四是學習借鑒世界上優秀的法治文明成果。“必須堅持以我為主、為我所用，認真鑒別、合理吸收，不能搞‘全盤西化’，不能搞‘全面移植’，不能照搬照抄。”

四、堅持依憲治國、依憲執政

習近平總書記指出，憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。憲法是全面依法治國的根本依據，也是立法工作的根本依據，“是國家各種制度和法律法規的總依據”。

第一，全面實施憲法。一是通過立法來實施憲法。習近平總書記首次提出這樣一個重大論斷：“通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。”進一步說，“要以憲法為最高法律規范，繼續完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業和各項工作納入法制軌道。”實現國家和社會生活制度化、法制化。強調用科學有效、系統完備的制度體系來保證憲法實施。二是堅定做到“兩個不動搖”，是做好新時代立法工作的根本遵循。“堅持依憲治國、依憲執政，就包括堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確立的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。”三是加強和改進立法工作。全國人大及其常委會要適應新時代堅持和發展中國特色社會主義的新要求，繼續完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，保證憲法確立的制度、原則和規則得到全面實施。在新時代，立法工作不斷加強和改進，法律體系得到完善和發展。

第二，加強憲法監督。一是健全憲法監督制度。“要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”二是加強備案審查制度和能力建設。“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。”貫徹落實黨中央決策部署，“健全規范性文件備案審查制度，把各類法規、規章、司法解釋和各類規范性文件納入備案審查范圍，建立健全黨委、人大、政府、軍隊間備案審查銜接聯動機制，加強備案審查制度和能力建設，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。”全國人大常委會的備案審查工作，當然就包括了審查有關規范性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容。目的是維護憲法尊嚴和權威，維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威。

五、堅持法治思維和法治方式，有序推進全面深化改革

習近平總書記提出，堅持改革和法治相統一。凡屬重大改革都要于法有據，確保改革在法治軌道上有序進行。

第一，發揮立法的引領和推動作用。一是在法治軌道上推進改革。“要同步考慮改革涉及的立法問題，需要制定或修改法律的要通過法定程序進行，做到在法治下推進改革，在改革中完善法治。”“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”二是處理好改革和法治的關系。針對“改革就是要沖破法律的禁區”和“法律很難引領改革”的兩種觀點，習近平總書記明確提出改革和法治是“兩個輪子”這一形象說法和重大論斷，強調“在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義。”立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。三是正確處理發展和法治的關系。針對一些地方存在“發展要上、法治要讓”的認識誤區和立法上“放水”的錯誤做法，習近平總書記指出：“貫徹新發展理念，實現經濟從高速增長轉向高質量發展，必須堅持以法治為引領。”

第二，凡屬重大改革都要于法有據。一是首次明確提出凡屬重大改革要于法有據。針對許多改革舉措涉及現行法律規定，習近平總書記明確提出，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行；有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。二是積極推進法治領域改革。“改革要于法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊’。需要推進的改革，將來可以先修改法律規定再推進。”三是實現立法和改革決策相銜接。“科學立法是處理改革和法治關系的重要環節。要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要。”為此，在研究改革方案和改革措施時，就要同步考慮改革所涉及的立法方面問題，及時提出立法需求和立法建議。

第三，堅持立法先行，堅持立改廢釋纂并舉。一是強調立法的重要性。“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。”二是立法工作永無止境。在新時代，“我國國家治理面臨許多新任務新要求，必然要求中國特色社會主義制度和國家治理體系更加完善、不斷發展。”三是堅持立法先行。“要堅持立法先行，堅持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規、地方性法規體系，完善包括市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程在內的社會規范體系，為全面推進依法治國提供基本遵循。”四是繼續加強和改進立法工作。統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，全面建設社會主義現代化國家，“我們要更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。”立法任務越來越重，要求也越來越高。要搞好制度“供給側結構性改革”，以改革創新精神補齊制度短板，與時俱進完善和發展中國特色社會主義制度和國家治理體系。

六、堅持問題導向和目標導向，加強重點領域立法

以習近平同志為核心的黨中央注重法治建設頂層設計。黨的十八屆四中全會制定了全面推進依法治國的頂層設計、路線圖、施工圖。黨的十九大對新時代推進全面依法治國作出新部署。同時，黨中央從制定法治中國建設規劃、審議批準立法規劃（計劃）、設立中央全面依法治國委員會等方面，加強法治建設的頂層推進。

第一，制定并實施立法規劃（計劃）。這就是要加強對立法工作的統籌安排，引領立法工作，發揮戰略導向作用。一是確定立法工作的總目標。全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。具體到立法領域，要“形成完備的法律規范體系”，“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。二是制定并實行法治建設中長期目標規劃。“要統籌考慮國際國內形勢、法治建設進程和人民群眾法治需求，同推進國家治理體系和治理能力現代化的要求相協同。我們要不斷完善頂層設計，不斷創新和深化依法治國實踐。”三是制定綜合性的立法規劃。2013年、2018年黨中央先后批準十二屆、十三屆全國人大常委會立法規劃，特別是2015年，圍繞協調推進“四個全面”戰略布局，全國人大常委會對立法規劃作出適當調整，相關立法項目增加列入立法規劃。四是制定專門性的立法規劃（計劃）。

第二，堅持問題導向和目標導向。一是堅持問題導向。必須認真研究和深刻把握實踐對立法提出的需求。“要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性”。要注重立法的結果、法律法規調整社會關系的效果。“增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，提高法律法規的可執行性、可操作性。”二是突出目標導向。“必須突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。”

第三，加強重點領域立法。一是立法要分輕重緩急，把有限的立法資源用在重點領域上。“我們要在堅持好、完善好已經建立起來并經過實踐檢驗有效的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，聚焦法律制度的空白點和沖突點，統籌謀劃和整體推進立改廢釋各項工作，加快建立健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。”二是立法的重點領域因時而變化。黨的十八屆四中全會、黨的十九大報告、黨的十九屆四中全會、黨的十九屆五中全會等均因時制宜，根據不同時期工作重點作出相應部署、提出明確要求。三是對具體領域的立法作出部署。

七、將社會主義核心價值觀融入立法

習近平總書記強調，大力培育和踐行社會主義核心價值觀，運用法律法規和公共政策向社會傳導正確價值取向，把社會主義核心價值觀融入法治建設。

第一，堅持依法治國和以德治國相結合。中國特色社會主義法治道路的“一個鮮明特點，就是堅持依法治國和以德治國相結合，強調法治和德治兩手抓、兩手都要硬。這既是歷史經驗的總結，也是對治國理政規律的深刻把握。”強調“法律是成文的道德，道德是內心的法律，法律和道德都具有規范社會行為、維護社會秩序的作用。治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治……實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”法治和德治不可分離、不可偏廢，國家治理需要法律和道德協同發力，使其相互補充、相互促進，推進國家治理體系和治理能力現代化。

第二，把道德要求貫徹到法治建設中。“以法治承載道德理念，道德才有可靠制度支撐。法律法規要樹立鮮明道德導向，弘揚美德義行，立法、執法、司法都要體現社會主義道德要求，都要把社會主義核心價值觀貫穿其中，使社會主義法治成為良法善治。”就是要運用法治手段解決道德領域突出問題，把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規范，引導全社會崇德向善。

第三，把社會主義核心價值觀融入法治建設。現實中，有的法規和政策價值導向不鮮明，針對性、可操作性不強，保障不夠有力，因此，必須“推動社會主義核心價值觀入法入規”。具體來說，就是“要堅持以社會主義核心價值觀為引領，恪守以民為本、立法為民理念，把社會主義核心價值觀的要求體現到憲法法律、法規規章和公共政策之中，轉化為具有剛性約束力的法律規定……使法律法規更好體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則。”這進一步明確了重點領域立法。

八、抓住提高立法質量這個關鍵，以良法促進發展、保障善治

法律是治國之重器，良法是善治之前提。立法質量直接關系到法治質量。習近平總書記深刻指出了立法領域的突出問題，既有經濟社會發展中面臨的問題，也有立法工作中存在的體制機制問題，都需要通過立法來解決。

第一，切實提高立法質量。一是立法要有大局觀念。“立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規不大管用，一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統一。”再者，有的地方立法存在“放水”問題。習近平總書記指出：“各有關方面都要從黨和國家工作大局出發看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾。要想明白，國家和人民整體利益再小也是大，部門、行業等局部利益再大也是小。”二是立良法。習近平總書記引用北宋王安石的“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”這一著名論斷，進一步強調立法質量。“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”三是立法要尊重和體現客觀規律。提高立法質量，重要的就是在黨的創新理論指引下，遵循和把握客觀規律，自覺遵循自然規律、經濟社會發展規律和立法活動自身規律，使法律法規能夠反映和體現規律的要求。

第二，完善立法體制。一是優化立法職權配置，“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。”就是要從源頭上、體制上防止和解決問題。二是健全立法制度機制。（1）賦予國家監察委員會制定監察法規的權力。（2）完善授權立法規定。隨著全面深化改革的深入推進，需要授權國務院在一定期限內在部分地區暫時調整或者停止適用法律的部分規定。（3）進一步從法律上明確稅收法定原則，出臺指導性文件，對落實稅收法定原則明確時間表、路線圖，積極推進稅收立法工作。（4）賦予所有設區的市（自治州）都享有地方立法權。（5）規范部門規章和地方政府規章權限。

第三，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。習近平總書記明確提出：“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全立法起草、論證、協調、審議機制，完善法律草案表決程序”。一是完善立法工作格局。健全黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的統籌協調、各司其職、各盡其力、分工合作的立法工作格局，努力形成立法合力，共同推進立法工作。充分發揮人大在表達、平衡、調整社會利益方面的作用。二是完善法律草案起草機制。建立健全關于組織起草重要法律草案制度，即涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，由全國人大有關專門委員會、常委會工作機構組織起草。全國人大有關專門委員會、常委會工作機構提前參與有關方面的法律草案起草工作，加強組織協調，為審議法律案做好準備工作。

第四，完善科學立法、民主立法、依法立法的工作機制和程序。一是闡明了提高立法質量的根本途徑。這就是推進科學立法、民主立法。強調“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。”黨的十九大首次明確提出：“推進科學立法、民主立法、依法立法”。這是對立法規律認識和把握的深化，也是因應立法主體大幅增加的必要舉措。二是實行科學立法。就是要求法律準確反映和體現所調整社會關系的客觀規律，同時遵循法律體系的內在規律。“建章立法需要講求科學精神，全面認識和自覺運用規律。……立憲和修憲在任何一個國家都是最為重要的政治活動和立法活動，必須以極其嚴肅認真的科學態度來對待。”三是實行民主立法。就是要堅持群眾路線，充分發揚民主，拓寬公眾有序參與立法的途徑，廣泛凝聚共識，使法律真正反映最廣大人民的共同意愿、充分實現最廣大人民的民主權利、切實維護最廣大人民的根本利益。四是實行依法立法。就是立法工作要按憲法和立法法等所規定的立法權限和程序來開展。“努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。”