長株潭“一體化”向長株潭“一城化”轉型升級戰略辨析

王奕婷，凌智勇

（1.湖南財政經濟學院 財政金融學院，湖南 長沙 410205；2.湖南工業大學 經濟與貿易學院，湖南 株洲 412007）

湖南省長沙、株洲、湘潭三個城市呈品字狀分布于湘江下游，城市中心之間的直線距離很近，長沙與湘潭、株洲相距均約為40公里，湘潭與株洲相距約20公里。隨著城市規模的擴大，長沙、株洲、湘潭三個城市的地理空間距離更加接近，全面融合已經成為客觀現實。為了促進長株潭城市群經濟社會的協調發展，1997年，湖南省人民政府提出了長株潭經濟一體化發展戰略，2005年10月，湖南省人民政府正式批準長株潭城市群區域規劃，2021年，湖南省人民政府高位推進長株潭一體化建設。目前，長株潭城市群有望成為中國第五經濟增長極，對我國中部地區乃至全國經濟發展將產生重要影響。長株潭一體化戰略在理論和實踐上是一個有待深化的課題。筆者認為，“一體化”概念與實施難以精準挖掘長株潭地區發展潛力，導致長株潭核心增長極停留在概念層面。為了更好推動長株潭地區的發展，真正構建中國中部地區核心增長極，形成全國第五增長極，需要采取更為精準的長株潭“一城化”發展戰略政策導向。

由于長株潭一體化概念沿用已久，甚至可以說已經深入人心，提出長株潭“一城化”概念，需要從概念層面加以界定。長株潭“一體化”議題在新中國成立初期就已存在，到2020年，長株潭一體化已經成為湖南省發展戰略的核心組成部分。目前，長株潭地區的經濟總量占全省的42%，全省的經濟核心都集中在長株潭地區。長株潭采用什么方式加快發展，事關全省乃至我國中部地區的大局。但實施已久的“長株潭一體化”給人以“戰略合作協議”之感，其主要功能是引導輿論而不是實施具體戰略。“長株潭一體化”概念內蘊的經濟關系實質上是基于地緣經濟而產生的經濟聯系，這種經濟聯系是松散的、含糊的、寬泛的。

我國經濟體制改革的目標是建立全國統一大市場，也就是實現經濟一體化。目前，我國市場經濟已經初步建立健全，經濟一體化的目標已經基本實現。長株潭一體化程度遠遠超過全國一體化市場程度，甚至已經超過長三角珠三角的一體化程度，三個城市實際上已經在向一個城市靠攏。長株潭地區需要實施的顯然不僅僅是加強經濟聯系的一體化，而是要通過資源深度整合，形成一個高效率的同一城市整體。有研究認為，應推進長株潭“一城化”建設，在頂層設計上實現觀念更新管理創新，在政策層面和戰略規劃上識別“一體化”和“一城化”的差異，按照長株潭“一城化”編制發展規劃，并納入國家“十四五”統一規劃中，使其成為國家區域經濟發展戰略的組成部分。在長株潭“一城化”實施層面，要著力實施長株潭基礎設施同城建設，如建設圈定三市的三大環線、建立統一的地鐵網等，實質性地構建三市同城的運行格局；在日常管理層面，要建立長株潭一城化具備編制規劃、資源配置等功能的權威性日常管理機構，確保三市協同發展[1]。

一 長株潭“一城化”戰略的內涵

長株潭“一城化”戰略具有明確的目標、內涵和外延，其在邏輯推演上比長株潭一體化戰略要更深刻。長株潭“一城化”戰略目標，就是通過“一城化”戰略的實施，在一個城市的格局內布局三個子城市（或城區），從而實現城市資源效率最大化。這也是目前長株潭地區正在努力推進的戰略，而且這一戰略已局部實現。

（一）基礎設施按“一城化”打造

基礎設施是城市發展的骨架，對內在的經濟聯系具有決定性意義。長株潭地區如果擁有統一的地鐵網絡，其經濟聯系會日趨緊密，將逐步成為一個城市；而現行的電話號碼統一區號，雖然可以增加三市的認同感，但對加強三市聯系沒有實質性作用。因此，“一城化”戰略的首要內容就是整體打造三市基礎設施。典型案例有武漢三鎮、北京市各城區等，其交通等基礎設施高度一致，多數子城區只相隔一條街或一條河；而長株潭“一體化”概念下的三個城市基礎設施建設較為松散，各城市之間距離較遠，雖然可以通過“一小時交通圈”“半小時交通圈”等形式加速經濟聯系，但各地并不是一個整體，依然是獨立的經濟體系。在長株潭“一體化”基礎上推進實施長株潭“一城化”發展戰略，可以改變三個城市之間相對松散的結構，構建一個統一的不可分割并且相互融合的城市集群。長株潭“一體化”和長株潭“一城化”的圖示見圖1～2。

圖1 長株潭一體化圖示

圖2 長株潭一城化圖示

（二）能以統一整體爭取國家經濟政策支持

城市群一體化只是一個區域經濟概念，不能作為獨立的經濟單位向國家爭取政策支持。獨立的城市需要由國家批復城市空間規劃，同時國家將配套提供相應的基礎設施投資，因此，一城化本身具有享受國家相應投資政策的內蘊，但一體化只具有倡導性質，無法爭取國家相應的實質性政策支持。基于這一現實，目前在長株潭一體化背景下，三市提出“共同到上面爭牌子、共同在外面打牌子、共同在內部用牌子”，這實際上是行不通的，因為三市是獨立存在的，尤其是財政收入是各自獨立的，在各領域都是競爭關系而不可能形成統一關系。唯有將長株潭真正意義上聯合為“一城”，各自獨立的“小舢板”才能嬗變為人口總量經濟體量資源總量人才總量都可以與大城市相提并論的“航空母艦”。

（三）能在經濟資源的集聚上發揮直接作用

長株潭“一城化”發展戰略是政府形象的整體躍升，是管理意識的全面覺醒，是制度創新技術創新產業創新傳播創新的聯合行動。長株潭“一城化”發展戰略，能讓三市資源變成一個整體，迅速提升經濟實力，這是實施長株潭一城化的首要功能。如長株潭“一城化”發展戰略達成，城市經濟體量將迅速擴大，對基礎設施的要求也會明顯提高；市場規模的迅速擴大，必然產生巨大的商機，同時也必將形成更大規模城市的市場形態，各種創新和發展機會將迅速涌現，這是城市規模擴大的重要目標。反之，一體化不能讓單個城市的經濟規模迅速擴大，其主要功能是改善市場環境，為經濟規模擴大提供新的可能，但這與直接擴大經濟規模不能劃等號。

二 長株潭“一城化”的理論必然

當前，盡管有關長株潭一體化的研究文獻較多，但具有深度的理論文獻較少。現有研究主要從三市產業發展、城市合理分工等理論視角闡述長株潭一體化，這些理論著力解決的是城市發展環境等問題，而不會推動城市本身的跨越式發展。就此而論，長株潭一體化的目的只是改善三市的城市發展環境，現有理論研究也不足以支撐長株潭“一城化”戰略。本文擬從三個角度，論證長株潭“一城化”的理論必然性。

（一）三市同城將產生規模效應

長株潭“一城化”最明顯的特征，就是城市規模擴大。因此，分析“一城化”的合理性，首先要從規模經濟的角度出發。根據規模經濟理論，城市發展有其適度的規模，其條件是邊際收益（marginal revenue，MR）與邊際成本（marginal cost，MC）相一致，即MR=MC。當邊際收益大于邊際成本時，城市規模偏小，需要繼續擴大；當邊際收益小于邊際成本時，城市規模偏大，需要壓縮城市規模，分解和轉移城市功能。

根據規模經濟理論，長株潭一城化的合理規模是三市之間的投資邊際收益與邊際成本相等，且三市內部的邊際收益和邊際成本相等，需同時實現兩個層次的平衡。在實際中，無論三市內部邊際收益是否與邊際成本相一致，三市之間的邊際收益是不一致的，這必然推動資源在長株潭之間合理流動，形成長株潭一城化現象。長株潭三市中，株洲和湘潭均為中小城市，城市資源利用率均不高，明顯存在邊際收益大于邊際成本的問題，需要進一步擴大規模，實施“一城化”戰略，這也是株洲和湘潭兩市積極推動與長沙合作的重要原因。目前，長沙常住人口已經超過1000萬人，近20年來，其城市人口與經濟總量都迅速增長，長沙的人均GDP是株洲和湘潭的2～3倍，人均財政收入是株洲和湘潭的3～5倍。長株潭“一城化”能在總資源不變的情況下，帶來株洲和湘潭部分邊際收益大幅提升，直接帶來其城市實力的大幅度攀升。因此，從規模經濟角度看，長株潭一城化具有其內在合理性。以人口為例，最近10年長沙人口增長了約300萬人，是全國人口增速最快的城市之一，其原因是長沙的人均GDP和財政收入比全省其他城市要高出很多，如長沙的人均GDP比位居全省第二的株洲要高出一倍，這必然導致長沙城市規模進一步擴大，從而實質性推動長株潭一城化。

（二）三市同城是在比較優勢基礎上的錯位發展

大衛?李嘉圖的比較優勢理論，也是推進長株潭“一城化”的重要理論依據。長株潭“一城化”后，必然存在內部資源整合問題。在現有格局下，長株潭三市如在某個領域出現一個地區的發展快于其他地區的現象，就會形成“虹吸”理論，而現階段，長沙的發展明顯快于株洲、湘潭，且三市地理位置靠近，株洲和湘潭的人才、產業會被長沙“虹吸”過去，導致作為弱勢一方的非省會城市在發展中受到削弱。如實施長株潭一城化戰略三市之間則不存在“虹吸”現象，而是一種錯位發展。運用大衛?李嘉圖的比較優勢理論分析可得出，長株潭一體化比長株潭各自為政更有利于經濟社會發展，長株潭一城化比長株潭一體化更能推動長株潭地區的全面發展。比較優勢理論認為，貿易產生的基礎是生產技術的相對差別以及由此形成的相對成本差別，每個地方都集中生產具有“比較優勢”的產品，用以交換具有“比較劣勢”的產品。根據這一理論，長株潭一城化戰略實施后，三市生產的都是具有比較優勢的產品，三市之間不存在“虹吸”現象，而是錯位發展，在產業合理分工的基礎上，可推動三市經濟和社會的整體發展。具體而論，在三市總市場規模迅速擴大的基礎上，三市發展具有比較優勢的產業，能實現跨越式發展。長株潭在各自封閉的情況下，需要進行“大而全”“小而全”的生產力布局，比較優勢難以發揮，必然導致市場萎縮，科技創新能力弱化，而長株潭“一城化”則能使各方受益。

（三）三市同城將構筑更為強大的增長極

法國經濟學家佩魯提出的增長極理論是區域經濟發展理論的基石。該理論認為，平衡發展是不現實的，經濟增長通常是從“增長中心”逐漸向其他部門或地區傳導。根據增長極理論，我國中部地區的發展需要有一個核心增長極，以便產生帶動作用；在湖南省內，也需要有一個核心增長極。就此而論，推進長株潭“一城化”，對于我國中部地區和湖南省的發展都具有重要價值。從中部地區看，目前還沒有被國家公認的核心增長極，這是中部崛起戰略尚未達成目標的重要原因。東部地區有珠三角、長三角、環渤海三個增長極，因此，我國東部沿海發展戰略實施比較順利。在西部，我國打造了成都-重慶核心增長極，“雙城記”效應明顯。相比而言，我國的中部和東北老工業基地，都缺乏核心增長極，導致這兩個區域經濟發展不理想。中部地區可能成為核心增長極的有鄭州、武漢和長株潭，其各自優勢都不明顯。如果實施長株潭“一城化”，則中部地區有可能產生一個具有相對優勢的增長極。長株潭一城化后，其實力能顯著超過鄭州和武漢，這是初步形成中部崛起的關鍵，也是中部崛起戰略成功實施的關鍵[2]。衡量核心增長極的主要指標有GDP規模、人口規模、財政金融實力、土地資源，但最重要的指標為GDP規模和人口規模。人口規模和GDP規模擴大后，會形成相應的市場規模、創新能力、擴散能力，投資、交通、消費、科技、教育規模也都會相應擴大。因此，實施長株潭“一城化”發展戰略，不僅能使長株潭成為中部第一增長極，而且長株潭三市也都能明顯受益。長沙成為長株潭核心增長極中的核心，在全國省會城市中的地位將進一步提升，株洲和湘潭從普通的中等城市變為超大城市的重要工業區[3]。

三 長株潭“一城化”的效應分析

長株潭一體化推行了近30年，也出臺了各項政策，但政策力度并不能滿足長株潭城市群的發展。2020年，湖南省高位推進長株潭一體化發展戰略，但政策力度依然不夠，主要原因在于政策著力點不夠明確。若能扎實推進長株潭“一城化”發展戰略，則將產生明顯的政策效應，對湖南省、中部地區乃至全國經濟發展的大局，都將產生積極而深遠的影響。

（一）打造我國的重要增長極

目前，我國的區域經濟發展主要依靠增長極來帶動。由于我國在世界上的經濟地位越來越重要，我國的區域經濟增長極具有世界影響力。目前，我國已經形成珠三角經濟帶、長三角經濟帶、環渤海經濟帶和成渝經濟帶等四個核心增長極，這四個核心增長極成為了我國東部沿海和西部地區發展的重要引擎。如長株潭實施“一城化”發展戰略，長株潭將有望成為我國中部地區的核心增長極，對支撐中部地區的崛起將起到極大作用。實施長株潭“一城化”發展戰略之前，長沙的影響局限于省內，在全國的排名比較靠后，對地區的影響有限；如實施長株潭“一城化”發展戰略，長株潭的政治經濟地位將迅速提升，有望成為國家實施中部崛起戰略的中流砥柱。2020年長沙和長株潭在我國發展中的地位對比如表1所示。由表1分析可知，如實施長株潭“一城化”發展戰略，長株潭的人口將位居中部地區第1，位居全國第7，分別比長沙市提升了2位和13位，在人口規模、市場容量上，將成為中部地區名副其實的“龍頭老大”；在經濟規模上，長株潭的GDP將位居中部地區第1、全國第8，比長沙在中部及全國的地位提升了1位和8位[4]。據此可以認為，實施長株潭“一城化”發展戰略，將使長株潭具備成為全國第五增長極的實力，長株潭的品牌影響力也將從全省擴展到中部地區乃至全國。

表1 2020年長沙和長株潭在我國發展中的地位對比

（二）推動湖南省“三高四新”戰略實施

湖南省正在實施“三高四新”戰略，其中具有全局影響的是打造我國重要的先進制造業高地。具有核心競爭力的科技創新高地和內陸地區改革開放高地，都不能脫離先進制造業高地而獨立存在。科技要服務于經濟發展，不能搞科技和經濟“兩張皮”，科技不能“自說自話”。改革開放為經濟發展提供發展環境。在長株潭三市獨立存在的情況下，各市都不得不走“大而全”“小而全”的發展道路，其勢必導致資源分散，難以形成合力，不利于先進制造業高地的發展。目前，長株潭三市都提出要實施“三高四新”，都同時在打造制造業、科技創新、改革開放高地。規模小的城市打造一個高地都難，而要同時打造三個高地，顯然缺乏可行性。如果統籌三個城市為“一城”，各市各自發展具有突出特色的產業，顯然更利于打造一流的高地。在基礎設施統一規劃和建設的基礎上，長株潭三市的基礎設施能迅速提升為國內一流水平，為打造內陸地區改革開放高地創造非常有利的條件。長沙重點打造科技創新高地，株洲重點打造先進制造業高地，湘潭重點打造基礎原材料產業高地，長株潭三個城市就能有機協調發展，“三高四新”戰略就能真正落到實處[5]。

（三）將湖南打造為全國雙循環樞紐

推動雙循環、形成新發展格局，是我國當前經濟工作的核心，一切工作都要圍繞這個中心環節展開。雙循環是我國面向兩個大局的戰略決策，其中國內循環是主體部分，國際循環要與國內循環協調統一。國內循環形成的重要環節是中部地區的崛起和長江經濟帶的發展，以便沿海地區的產業向內陸梯度轉移，保障我國實體經濟的安全，避免在經濟發展到一定階段后出現產業空心化問題。如實施長株潭“一城化”發展戰略，將在中部地區形成全國第五增長極，大量吸納沿海先進產業，推動先進制造業創新發展和解決“卡脖子”技術問題，從而形成國內循環樞紐，并支撐我國國際循環。

四 長株潭“一城化”推進方略

長株潭“一城化”發展戰略的實施，將會對我國中部地區乃至全國發展產生重要影響。長株潭城市群建設及長株潭一體化戰略已實施多年，湖南省又高位推進長株潭一體化建設，這為長株潭“一城化”發展戰略的實施創造了有利條件。

（一）用“一城化”理念代替“一體化”理念，務實推動長株潭地區的集群發展

思路決定出路。理念的更新是推動長株潭地區發展最為關鍵的環節，而理念的更新又要以理論的突破為前提。新中國成立以來，長株潭地區的發展，始終以“一體化”為根本方向，始終停留在三市互相獨立以及對原有發展路徑和格局的修補層面上。因此，長株潭“一體化”某種程度上成了長株潭“一城化”發展的主要障礙。大家致力于一體化，以一體化為根本方向，導致一城化淡出公眾視野，淡出決策范圍。當前，要積極推進中部崛起戰略和湖南省“三高四新”戰略，首先就要摒棄長株潭“一體化”觀念，代之以長株潭“一城化”理念。從政策制定到組織實施，都要實現理論上的根本變革，以推動經濟戰略上的根本變革。在輿論引導、地區發展戰略制定、交通基礎設施布局、城市功能定位等各個領域，都要以長株潭“一城化”為根本遵循，實現總體設計、分步實施，以帶來長株潭地區發展的根本轉變。

（二）從頂層設計上積極推動長株潭“一城化”戰略

推進長株潭“一城化”戰略的著力點是頂層設計。作為一個對地區乃至全國都具有重要影響的戰略，其確立和實施的關鍵都在國家頂層設計。只有在國家層面上確認了長株潭“一城化”戰略，該戰略才能真正落地。具體的做法，一是向國家申請編制長株潭“一城化”發展規劃綱要。目前，長株潭地區已經編制了一體化規劃綱要，總體框架是推動長株潭地區的協調發展，可以其作為長株潭“一城化”規劃的基礎。長株潭“一城化”規劃，主要任務是按一座城市來進行規劃，而不是協調三市之間的發展。二是確立長株潭地區在中部地區核心增長極的地位。長株潭“一城化”以后，其實力將遠超中部的武漢和鄭州，有望成為我國中部地區的第一增長極。2020年1月，中央財經委員會第六次會議上提出，建設成渝地區雙城經濟圈，將成渝地區打造成為京津冀、長三角、珠三角之外的“第四增長極”[6]。建議提請國家結合雙循環戰略等國家級決策的實施，及時召開中央財經委員會等，將“一城化”的長株潭確立為我國的第五增長極。

（三）積極推動長株潭地區基礎設施和產業發展“一城化”

長株潭一體化實施以來，長株潭地區按照城際之間便捷交通的思路，已經積極推進“三干兩軌”建設，城際之間的交通更加便捷，基礎設施互聯互通也取得了長足進展[7]。但是，這些進展都建立在長株潭三市各自獨立運行的基礎上，具有松散的特點，難以按一個城市的定位發揮功能。長株潭“一城化”需要在省級層面上，將長株潭三市的城區按一個城市的要求打造長株潭一城化交通基礎設施，如將地鐵連接三市[8]。在目前的格局下，株洲和湘潭都不具備該條件，但長株潭“一城化”后即具備條件。在基礎設施一城化的基礎上，要推動三市產業一城化，將長株潭之間的產業競爭轉變為產業協同。長沙主要發展工程機械、科技教育、商貿物流等產業，株洲主要發展軌道交通、中小航空發動機、硬質合金等先進制造業，湘潭主要發展鋼鐵、礦山機械、軍工等產業[9]。通過一城化后的合理分工，長株潭就具備了迅速壯大產業的能力，發揮比較優勢，變內部競爭為協調發展。因此，長株潭一城化比長株潭一體化更能實實在在地推動產業發展，推動核心增長極的形成。

（四）構建長株潭“一城化”的協調機制

長株潭一體化推行了約30年，但采取的是俱樂部式的組織形式，由三市分別擔任輪值主席，在各自輪值期間，辦一些推動三市協調發展的實事。這種辦法對于常態化推動長株潭地區的協調發展，具有明顯的局限性。2020年底，長株潭一體化成立了更權威的協調機構，但這些機構的主要缺陷是非常設不持續，不能對長株潭一城化進行日常管理和協調。按現有思路，長株潭“一城化”就不能落地，只能實施長株潭一體化這種初級形式的資源整合方式，而難以實現長株潭“一城化”的緊密聯系。因此，建議在省委下屬設立長株潭“一城化”辦事機構，主要負責三市統一的基礎設施規劃的制定和實施，并以基礎設施建設項目、資金安排為輔助手段，增強機構的權威性和機制的有效性。

從長株潭“一體化”向長株潭“一城化”的轉型升級，是具有重大影響并且需要很大理論勇氣和堅實理論基礎的創新與突破。實施長株潭“一城化”戰略，能構建我國中部崛起戰略所賴以實現的核心增長極，使得長株潭地區在中部地區幾個潛在競爭對手中脫穎而出，成為中國經濟版圖中的“第五增長極”，并對中西部地區的經濟發展產生巨大影響。基于此，應加快實施以高鐵民航、公交地鐵、城市環線為核心的基礎設施同城化，同時發揮比較優勢，積極推動長株潭產業協調發展，在不打破現有行政格局的基礎上，實質性推動長株潭“一城化”的進程，為爭創國家中心城市增加決勝砝碼。