地鐵PPP項目的風(fēng)險管理淺析

施竹雨

【摘要】隨著社會的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城市軌道交通需求逐漸增加，地鐵項目的建設(shè)越來越得到重視，從而有效緩解城市發(fā)展面臨的問題。但是城市軌道交通項目投資數(shù)額較大，在后期運營過程中需要耗費一定的資金。因此PPP模式逐漸陳給了城市軌道交通項目發(fā)展的重要內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】地鐵PPP項目;風(fēng)險管理;分析

PPP模式又被稱為公私合營模式，通過政府部門再去和社會資本方進(jìn)行合作的方式來促進(jìn)項目的順利進(jìn)行。雙方的合作過程中政府部門和社會資本方要承擔(dān)各自的義務(wù)，保證項目的公共服務(wù)質(zhì)量。PPP模式的有效應(yīng)用可以減少合作雙方的沖突，提高了工作效率，降低了風(fēng)險，體現(xiàn)出公平性。

1.PPP模式的主要類型

1.1外包類

外包類PPP項目是由政府部門來承擔(dān)項目全部資金的投入，從而承擔(dān)了項目大部分風(fēng)險，社會資本方則面臨著較小的風(fēng)險，通常私營部門只進(jìn)行項目建設(shè)以及后期運營管理工作。在私營部門完成自身的任務(wù)后，項目則屬于政府部門。私營部門的盈利則依靠政府部門支付的費用。外包類的私營部門承擔(dān)的風(fēng)險較小，參與度也比較低。

1.2特許經(jīng)營類

該類PPP模式在交通軌道行業(yè)中比較常見，通常是社會資本方或者與政府部門共同來提供地鐵項目的全面資金，根據(jù)雙方之間簽訂的合同來承擔(dān)各自的風(fēng)險，受益共享。該模式下社會資本方和政府部門共同參與到地鐵項目工程的建設(shè)過程中，在項目設(shè)計、融資、運營以及維護(hù)等各個方面雙方都能參與。在地鐵項目建設(shè)過程中，通常政府部門會向社會資本方提供一些優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，包括私營部門可以得到項目的分紅或者獲取一些特許經(jīng)營費用。在經(jīng)營權(quán)期滿之后，政府部門要按照相關(guān)規(guī)定將私營企業(yè)的經(jīng)營權(quán)收回，特許經(jīng)營類模式，使得私營部門能夠很大的參與到項目建設(shè)過程中，保證了私營部門的積極性。

1.3私有化類

私有化類PPP模式和外包類截然不同，該模式PPP項目全部投資是由社會資本方進(jìn)行承擔(dān)，同時社會資本方將對項目的融資、建設(shè)和運營等全部過程進(jìn)行負(fù)責(zé)。政府部門對社會資本方起到監(jiān)督的作用，通過向其提供產(chǎn)品和服務(wù)來獲取費用。私有化類不同于上述兩類PPP，該類PPP項目在完成后不用進(jìn)行移交，其歸私營部門所屬，政府部門沒有權(quán)利收回，而社會資本方需要承擔(dān)較大的風(fēng)險。

2.PPP模式應(yīng)用范圍

地鐵PPP模式在我國還處于發(fā)展的階段，通常在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)方面進(jìn)行應(yīng)用，包括交通、生態(tài)、公共建筑等。然而不是什么項目都合適采用PPP模式，要根據(jù)各地PPP項目的實際操作實踐上，應(yīng)用PPP模式項目要具備以下幾個方面的特征：首先，項目要具有一定的公用性，采用PPP模式的項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)領(lǐng)域的項目，通常向民眾提供服務(wù)，包括公共交通或者公共醫(yī)療衛(wèi)生項目等，不同于商業(yè)投資開發(fā)類項目。其次，項目的產(chǎn)出要于市場提供相適應(yīng)，采用PPP模式的項目產(chǎn)出成果是屬于政府向公眾提供的產(chǎn)品或者服務(wù)，然而受到政府職能的改變、建立現(xiàn)代化財政制度以及控制地方債務(wù)總量等多種因素的影響，公共產(chǎn)品以市場化的形式進(jìn)行提供。針對涉及到國家安全和機(jī)密的公共安全項目，政府應(yīng)該直接進(jìn)行提供，不能采用市場化的方式。最后，針對合作周期較長、投資量較大的項目，是因為PPP模式要從整個生命周期進(jìn)行考慮項目的運作方式，在項目開始到結(jié)束是較為長的合作時期。因此PPP模式要以穩(wěn)定的合作關(guān)系作為基礎(chǔ)，采用PPP模式的項目要具備一定的規(guī)模，因為政府和社會資本方合作項目通常屬于基礎(chǔ)設(shè)施或者是公共服務(wù)類項目，項目的投資量大，實施成本高。因此，其規(guī)模要符合一定的要求，避免投資前期的成本過大，不符合政府和社會資本方合作模式優(yōu)化資源的理念，不利于施工效率的提高。

3.地鐵PPP項目風(fēng)險特征

城市軌道交通PPP項目風(fēng)險既具備了傳統(tǒng)建設(shè)項目的特征同時也有著自身獨特的特點。不同于傳統(tǒng)建設(shè)模式，城市軌道PPP項目要考慮到政府法律等方面的風(fēng)險，同時還要注意到運營期的風(fēng)險。傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施模式都是由政府來承擔(dān)的，因為其屬于公共性物品，通常只考慮建設(shè)期的風(fēng)險。社會資本方對PPP模式的地鐵項目風(fēng)險承擔(dān)能力相對來說較小，政府則更加重視地鐵項目對社會產(chǎn)生的效益，而社會資本方則更加注重運營期帶來的盈利。在PPP模式下城市交通軌道社會資本方存在的風(fēng)險主要有以下幾個特點;

3.1周期性較長

城市軌道交通項目涉及范圍廣，比較復(fù)雜，存在著較多的不確定因素。因為城市交通PPP項目投資較大，經(jīng)營期長，在此過程中社會資本方要對整個項目的風(fēng)險進(jìn)行承擔(dān)，從項目開始指導(dǎo)項目移交給政府。

3.2復(fù)雜多樣性

城市軌道交通PPP項目面臨的風(fēng)險很多樣，同時具有一定的復(fù)雜性，項目從建立的開始就涉及到了政治、環(huán)境、法律等多個方面，同時不同的風(fēng)險因素存在著聯(lián)系，一種因素的改變可能會引起其他因素的改變，進(jìn)而對整個項目的開展造成影響。

3.3階段性變化

不同于傳統(tǒng)建設(shè)項目，城市軌道交通PPP項目風(fēng)險在項目不同實際和風(fēng)險因素的改變而產(chǎn)生變化。因為PPP模式下的城市交通項目在設(shè)計、建設(shè)以及運營不同時期面臨著不同的風(fēng)險，社會資本方要結(jié)合PPP項目的不同階段實施情況來精準(zhǔn)的識別和分析風(fēng)險，從而有針對性地制定對策。

3.4受特許協(xié)議的影響

因為城市軌道交通項目屬于公共物品性。因為政府相關(guān)部門和社會資本方在簽訂城市交通項目PPP合同過程中，要從公眾利益角度進(jìn)行考慮。對特許經(jīng)營期的收益水平進(jìn)行限制。城市軌道交通PPP項目的收費價格調(diào)整機(jī)制通常是在協(xié)議中進(jìn)行規(guī)定或者在社會資本后期調(diào)價過程中進(jìn)行限制。

3.5風(fēng)險邊界模糊

在城市軌道交通PPP模式下，政府部門和社會資本家要共同承擔(dān)項目風(fēng)險，但是由于在合同中規(guī)定不清楚以及實際環(huán)境負(fù)載風(fēng)險偏好性等多種因素存在邊界模糊的現(xiàn)象。政府部門和社會資本要各自承擔(dān)一定的風(fēng)險，不僅是可以掌控的風(fēng)險，同時還承擔(dān)難以掌控的風(fēng)險，如果風(fēng)險超出了政府部門和社會資本承擔(dān)的能力，二者之間要對風(fēng)險責(zé)任進(jìn)行明確，進(jìn)而對各自承擔(dān)風(fēng)險的比例進(jìn)行合理規(guī)劃，從而最大程度的降低風(fēng)險產(chǎn)生的不利影響。城市軌道交通PPP項目的風(fēng)險既有傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險的調(diào)整，同時又有著新的風(fēng)險，在風(fēng)險管理的過程中，社會資本當(dāng)和結(jié)合PPP模式下城市軌道交通的特點和實際環(huán)境來識別、分析、評價風(fēng)險，有針對性地制定策略。

4地鐵PPP項目流程分析

通過對地鐵PPP項目風(fēng)險進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其具備一定階段性地特點，主要包括以下幾個方面：

4.1項目識別階段

項目是由發(fā)起人進(jìn)行發(fā)起，然后政府相關(guān)部門要全面地評估發(fā)起項目地物有所值和財政可承受能力。

4.2項目準(zhǔn)備階段

政府有關(guān)部門在對項目進(jìn)行評估后，要進(jìn)行項目準(zhǔn)備工作，在準(zhǔn)備過程中，項目主管部門要制定初步的項目方案，例如項目投資額度、項目社會資本狀況以及項目股權(quán)等多種因素。

4、3項目采購階段

在項目通過審批后，要進(jìn)行項目采購，公私部門要共同制定合同文件。

4.4項目實施階段

在實施過程中，首先要成立PPP項目工期，根據(jù)相關(guān)協(xié)議共同監(jiān)督。

4.5項目移交階段

在社會資本方特許經(jīng)營期結(jié)束后，根據(jù)協(xié)議，要滿足項目功能的情況下向政府部門進(jìn)行移交。

總結(jié)

簡而言之，在PPP模式下，地鐵項目建設(shè)具有投資數(shù)額較大、周期長以及風(fēng)險難以預(yù)測等特點，因此在項目建設(shè)和管理中要有計劃的進(jìn)行施工作業(yè)，建立完善的獎勵機(jī)制，形成較為完善的風(fēng)險評價體系，充分的考慮到風(fēng)險因素的不確定和相關(guān)性，盡可能地控制風(fēng)險，提高效率，保證項目的順利開展，促進(jìn)地鐵事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

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