社會(huì)組織有序參與公共突發(fā)事件治理的路徑研究*——以成都市社會(huì)組織為例

西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院 彭川宇，劉月

2017年黨中央提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用”“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”[1]。社會(huì)組織作為多元治理的主體之一，在培育社區(qū)社會(huì)資本、提供社區(qū)公共服務(wù)、促進(jìn)社區(qū)公民參與、培育社區(qū)文化等方面發(fā)揮著重要作用[2]。新冠肺炎疫情的爆發(fā)嚴(yán)重影響了生產(chǎn)生活秩序，社會(huì)組織積極響應(yīng)疫情期間的社會(huì)需求，參與到疫情防控等工作中，同時(shí)，社會(huì)組織在參與疫情防控工作時(shí)也遇到了一系列的困難。關(guān)于社會(huì)組織參與社會(huì)治理，學(xué)者們圍繞社會(huì)組織的自我發(fā)展[3-5]、社會(huì)組織和政府的關(guān)系[6-8]、社會(huì)組織參與社區(qū)治理的問題[9-12]進(jìn)行了研究和探討。有學(xué)者指出，當(dāng)前社會(huì)組織參與社區(qū)治理主要有兩種方式，一種是主動(dòng)參與，另一種是被動(dòng)吸納，這兩種均有利于形成整合的多元治理結(jié)構(gòu)，有利于真正形成“協(xié)同型政府”[13]。另外，有研究發(fā)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的互動(dòng)呈現(xiàn)出“此消彼長(zhǎng)”的“沖突”狀況，政府通過目標(biāo)分化和項(xiàng)目制推廣形成單向的行動(dòng)執(zhí)行和政策執(zhí)行，使得雙方的嵌入關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“政府主導(dǎo)型嵌入”模式[14]。本文旨在前人研究基礎(chǔ)上，以成都市社會(huì)組織為例，分析社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件治理的特點(diǎn)及困境，并提出促進(jìn)社會(huì)組織有序參與公共突發(fā)事件治理的路徑，豐富社會(huì)組織參與公共突發(fā)事件治理的研究。

一、社會(huì)組織參與公共突發(fā)事件治理的特點(diǎn)

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，成都市各類社會(huì)組織按照政府統(tǒng)一部署和疫情防控要求，積極行動(dòng)，發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)特長(zhǎng)，深入到成都市抗擊新冠病毒第一線，共計(jì)投入16.5萬(wàn)人次，配合排查居民311.4萬(wàn)戶，發(fā)放相關(guān)宣傳資料572萬(wàn)冊(cè)，募集資金和物資折款總計(jì)3287.45萬(wàn)元，有力地推進(jìn)了疫情防控工作[15]。本文采用分層抽樣方法，在成都市不同等級(jí)的社會(huì)組織中各抽取出10個(gè)不同服務(wù)內(nèi)容的社會(huì)組織，使得抽樣出的社會(huì)組織能夠代表目前成都市的社會(huì)組織。在2021年3月-2021年7月對(duì)抽樣出的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談，根據(jù)訪談材料總結(jié)在新冠肺炎疫情中成都市社會(huì)組織參與公共突發(fā)事件治理的特點(diǎn)。

（一）“項(xiàng)目延續(xù)式”參與

公共突發(fā)事件的突發(fā)性、不確定性、危害性等為其治理增加了難度，也使得社會(huì)組織在參與公共突發(fā)事件治理時(shí)方式受限。大多數(shù)社會(huì)組織通過繼續(xù)為社區(qū)提供以往簽約項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容的方式，參與到突發(fā)公共事件治理中來(lái)。這種模式下，社會(huì)組織既“延續(xù)”了以往的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，又參與了公共突發(fā)事件的治理。在突發(fā)公共事件發(fā)生之前，社會(huì)組織通過提供的服務(wù)內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了與社區(qū)日常工作的高度融合，與社區(qū)有了較為深度的合作，因而在突發(fā)公共事件發(fā)生之后能夠“無(wú)縫融入”到社區(qū)工作中。例如，成都市愛有戲社區(qū)發(fā)展中心按照項(xiàng)目依托為社區(qū)弱勢(shì)人群提供照顧服務(wù)，同時(shí)還在疫情期間為社區(qū)做支持性社區(qū)營(yíng)造，這樣社會(huì)組織能夠及時(shí)融入式地支持社區(qū)的疫情防控工作，利用社會(huì)組織優(yōu)勢(shì)搭建資源對(duì)接平臺(tái)，整合各項(xiàng)社會(huì)資源，為社區(qū)防疫工作做好充分的資源對(duì)接工作。

（二）“利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)”參與

在這類參與過程中，社會(huì)組織所提供的服務(wù)內(nèi)容具有一定專業(yè)性和針對(duì)性，而社區(qū)可能很難或無(wú)法提供，社會(huì)組織通過直接為社區(qū)提供其專業(yè)的服務(wù)來(lái)參與公共突發(fā)事件的治理工作，而不是依托于原有的社區(qū)項(xiàng)目。例如疫情防控期間的管制措施給精神障礙者家庭造成取藥、就診等諸多不便。成都市青白江區(qū)青草綜合社區(qū)服務(wù)中心作為提供精神障礙社區(qū)康復(fù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，及時(shí)調(diào)整服務(wù)策略，開展線上心神安寧法教學(xué)、精神疾病用藥指導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。都江堰福源社會(huì)工作服務(wù)中心推出“彤馨協(xié)力”援鄂醫(yī)務(wù)人員家屬關(guān)愛計(jì)劃，將服務(wù)對(duì)象瞄準(zhǔn)援鄂醫(yī)護(hù)人員及家庭，為其提供針對(duì)性的專業(yè)服務(wù)。還有一些社會(huì)組織為減輕社區(qū)在突發(fā)公共事件治理中面臨的大量煩瑣性工作，將部分工作內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化，開發(fā)在社區(qū)應(yīng)用的具有普適性的專業(yè)工具包。例如，成都市溫江區(qū)新濟(jì)源社會(huì)工作服務(wù)中心成立數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)組，積極協(xié)調(diào)指揮組、信息分析組、傳播組、外勤巡邏組、隔離支持組、后勤保障組等，把每一個(gè)組的工作、任務(wù)、崗位、標(biāo)準(zhǔn)以及流程做成工具包，支持社區(qū)的具體工作。成都市武侯區(qū)同行社會(huì)工作服務(wù)中心開發(fā)了9種專業(yè)工具，如社會(huì)工作者參與新冠病毒肺炎防控的要?jiǎng)t、疫情服務(wù)手冊(cè)、公共衛(wèi)生社工服務(wù)工具包等，從而為社區(qū)更好應(yīng)對(duì)疫情提供工作手段和工具的支持[16]。

（三）“組織聯(lián)動(dòng)式”參與

在疫情防控中，樞紐型社會(huì)組織主動(dòng)聯(lián)系合作的區(qū)縣和街道，了解政府的部署和工作需求，然后將區(qū)域內(nèi)培育和服務(wù)的社會(huì)組織串聯(lián)起來(lái)，構(gòu)建專業(yè)助力網(wǎng)絡(luò)。例如，成都市常青樹社會(huì)工作服務(wù)中心作為八寶街、草堂路等社區(qū)的樞紐型社會(huì)組織，積極號(hào)召并組織在社區(qū)執(zhí)行項(xiàng)目的各個(gè)社會(huì)組織發(fā)揮自身作用、主動(dòng)參與疫情防控。大邑縣創(chuàng)新社會(huì)發(fā)展中心在疫情防控期間聯(lián)合16家社會(huì)組織，成立了大邑聯(lián)合抗疫志愿服務(wù)聚合平臺(tái)，構(gòu)建了“街道社區(qū)+聯(lián)合抗疫志愿服務(wù)平臺(tái)+專業(yè)青年志愿者”三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了以平臺(tái)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，鏈接各方資源，聯(lián)動(dòng)參與抗疫[17]。

二、社會(huì)組織有序參與公共突發(fā)事件治理的困境

社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件治理可以提升政府治理效率，彌補(bǔ)政府在突發(fā)公共事件治理中的不足。但是大多數(shù)社會(huì)組織對(duì)政府有較強(qiáng)的資源依賴性，缺乏獨(dú)立性和主體能動(dòng)性。根據(jù)訪談結(jié)果發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織在參與突發(fā)公共事件治理時(shí)存在能力、資源和資金等方面的障礙，限制了社會(huì)組織作用的發(fā)揮。

（一）專業(yè)培訓(xùn)缺失，社會(huì)組織應(yīng)急能力不足

一方面，大多數(shù)社會(huì)組織未經(jīng)過公共突發(fā)事件治理應(yīng)對(duì)的專業(yè)培訓(xùn)，在參與公共突發(fā)事件時(shí)面臨專業(yè)能力建設(shè)不足、價(jià)值觀念受到碰撞、服務(wù)規(guī)范不完善等挑戰(zhàn)，在公共突發(fā)事件中難以提供較為及時(shí)和專業(yè)的服務(wù)。另一方面，不同的社會(huì)組織由于其外部環(huán)境存在著差異性，其所掌握并且能夠調(diào)動(dòng)的資源也存在著較大的差別，在參與治理突發(fā)公共事件時(shí)的資源調(diào)動(dòng)能力和應(yīng)急能力也參差不齊。比如常態(tài)化項(xiàng)目化的社會(huì)組織一般比較缺乏處理重大突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)，組織內(nèi)部的人才、物質(zhì)等資源一般根據(jù)其服務(wù)對(duì)象來(lái)進(jìn)行配置，服務(wù)范圍也比較有限，而突發(fā)公共事件中服務(wù)范圍擴(kuò)大，服務(wù)對(duì)象增多，以往的人才、物資配備難以滿足公共突發(fā)事件中服務(wù)對(duì)象的各種需求，資源得不到有效整合，社會(huì)組織參與治理突發(fā)公共事件時(shí)比較混亂無(wú)序，參與治理效果不佳。

（二）信息傳遞不充分，社會(huì)組織社會(huì)公信力不強(qiáng)

由于突發(fā)公共事件的突發(fā)性，各社會(huì)主體之間掌握的信息并不對(duì)稱。一方面，在社會(huì)組織與政府之間，會(huì)產(chǎn)生由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致出現(xiàn)資源配置不合理、社會(huì)組織效能激發(fā)不全面、“心有余而力不足”的情況。另一方面，由于公眾和社會(huì)組織之間存在信息傳遞障礙，公眾的需求難以被社會(huì)組織精準(zhǔn)捕捉，社會(huì)組織行為背后的邏輯也未被公眾完全了解，使得社會(huì)組織公信力不強(qiáng)，這給社會(huì)組織參與公共突發(fā)事件治理帶來(lái)了障礙。

（三）缺乏組織間溝通平臺(tái)，社會(huì)組織間難以形成合力

雖然社會(huì)組織在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)表現(xiàn)出積極地參與治理意愿，但是由于社會(huì)組織之間對(duì)接和共享資源的平臺(tái)缺乏，社會(huì)組織之間傳遞資源的渠道單一，使得社會(huì)組織參與范圍有限。社會(huì)組織的參與多以零星的小規(guī)模參與為主，存在參與內(nèi)容重復(fù)，覆蓋面較小的特點(diǎn)。社會(huì)組織種類繁多，缺乏溝通交流平臺(tái)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，社會(huì)組織間難以形成合力。

（四）資金來(lái)源單一，社會(huì)組織自我賦能能力較弱

多數(shù)社會(huì)組織面臨著活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理等問題，且大部分社會(huì)組織并沒有用于參與公共突發(fā)事件治理的專項(xiàng)資金。社會(huì)組織的資金來(lái)源大部分為政府購(gòu)買，資金來(lái)源單一，社會(huì)組織對(duì)政府資源“依附式”特征明顯。尤其在突發(fā)公共事件時(shí)，大多數(shù)社會(huì)組織的配套設(shè)施不健全、工作任務(wù)繁重，不能有效地進(jìn)行自我賦能，社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件治理的持續(xù)性和有效性不足。

三、社會(huì)組織有序參與突發(fā)公共事件治理的路徑

（一）為社會(huì)組織提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，提升社會(huì)組織參與能力

政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策，給予社會(huì)組織參與治理突發(fā)公共事件培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。比如：政府每年可組織專業(yè)人士為社會(huì)組織免費(fèi)進(jìn)行應(yīng)急能力提升培訓(xùn)，同時(shí)構(gòu)建社會(huì)組織進(jìn)入和退出的年度考核機(jī)制，從服務(wù)能力、內(nèi)部管理能力、鏈接資源能力、突發(fā)事件響應(yīng)能力等方面對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培訓(xùn)與考核。對(duì)于考核不達(dá)標(biāo)的社會(huì)組織給予一定學(xué)習(xí)和提升計(jì)劃，幫助其掌握相應(yīng)的能力和技術(shù)。同時(shí)，在原有的社會(huì)組織分級(jí)工作的基礎(chǔ)上，推動(dòng)不同級(jí)別的社會(huì)組織的學(xué)習(xí)交流制度，組織優(yōu)秀社會(huì)組織分享參與治理公共突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)。

（二）建立社會(huì)組織參與公共突發(fā)事件治理的信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)

利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，將現(xiàn)有的應(yīng)急信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，構(gòu)建系統(tǒng)化的社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件的信息化平臺(tái)和通道。比如，完善社會(huì)組織參與公共突發(fā)事件治理數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建數(shù)據(jù)化信息平臺(tái)，系統(tǒng)地展現(xiàn)社會(huì)組織參與治理公共突發(fā)事件的過程。平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多方參與和資源供需雙方實(shí)時(shí)情況展現(xiàn)，在實(shí)現(xiàn)信息資源對(duì)接的同時(shí)，可以接受民眾的監(jiān)督，增強(qiáng)社會(huì)組織社會(huì)公信力。

（三）發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織作用，推動(dòng)社會(huì)組織協(xié)作組織平臺(tái)建設(shè)

政府應(yīng)重視樞紐型平臺(tái)的建設(shè)，培育一批樞紐型社會(huì)組織，并對(duì)現(xiàn)有的樞紐型社會(huì)組織加大扶持力度，構(gòu)建以樞紐型社會(huì)組織為核心的社會(huì)組織協(xié)作組織平臺(tái)，使社會(huì)組織在突發(fā)公共事件治理中的協(xié)作更加常態(tài)化。以樞紐型社會(huì)組織為中心，聚集政府部門、社會(huì)組織以及社區(qū)的力量，形成以政府部門為主導(dǎo)，社會(huì)組織和社區(qū)協(xié)作的互助支持平臺(tái)，并在突發(fā)公共事件結(jié)束之后，將其轉(zhuǎn)入常態(tài)化運(yùn)作，使之成為社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件治理的重要支撐。（見圖1）

圖1 社會(huì)組織參與公共突發(fā)事件協(xié)作組織平臺(tái)圖

（四）設(shè)立社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件治理專項(xiàng)基金，拓寬社會(huì)組織資金來(lái)源渠道

目前，社會(huì)組織運(yùn)作資金主要來(lái)源于政府基金、政府購(gòu)買和政府補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，渠道較為單一。在鼓勵(lì)社會(huì)組織參與突發(fā)公共事件治理時(shí)，應(yīng)多元化拓寬資金來(lái)源渠道，為其予以充足的資金支持。具體而言，政府部門可以幫助社會(huì)組織設(shè)立參與突發(fā)公共事件治理化專項(xiàng)基金，資金來(lái)源部分是政府財(cái)政撥付，更大部分是公開的社會(huì)捐贈(zèng)，實(shí)行“專人管理、專戶儲(chǔ)存、專賬核算、專項(xiàng)使用”，資金使用過程、原則、項(xiàng)目評(píng)估等一系列問題參照中小企業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法執(zhí)行。