地方稅務部門非稅收入征管改革研究

高旭

摘 要：目前，各地區非稅收入劃轉工作進度不一，難度較大。從對地方非稅收入歷年征管工作的研究中發現，基層部門工作協調不統一、相關法律法規不健全、相關部門宣傳培訓不充分、工作人員配置不合理、征管主體部門信息化程度不一致等問題。結合稅務部門征收非稅收入的歷史經驗，從建立省級統一的部門協調機制、統一執法標準，建立非稅收入“同征同管”的征收機制、內外宣傳培訓制度、非稅收入考核督辦制度等角度提出可行性建議。

關鍵詞：稅務部門;非稅收入;征管改革;規范化管理

中圖分類號：F812.423? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0058-03

一、非稅收入概念理論界定

（一）非稅收入的內涵

非稅收入概念的界定是理論研究與財政實踐的基礎性課題，也是非稅收入問題研究的重要出發點。從國外研究來看，并不存在“非稅收入”這個專有名詞，關于政府非稅收入的概念界定[1]，不同的部門對于非稅收入有著不同的理解。

經合組織（OECD）主要從有償性與無償性角度考量稅收收入與非稅收入（費）的界定。

國際貨幣基金組織（IMF）的政府財政統計體系是目前世界上運用最為廣泛的政府收入統計體系。IMF指出政府收入一般被劃分為經常性收入、資本收入和贈與收入三類，其中經常性收入包括稅收收入（Tax）和非稅收入（Nontax）。經常性非稅收入是指政府為公共目的而取得的無須償還的收入，包括罰款、管理費、政府財產經營收入等，以及政府以外的單位自愿和無償地向政府支付的款項，不包括政府間撥款、借款、前期貸款回收、固定資產、股票、土地、無形資產的售賣變現的收入[2]。

從財政的觀點來看，《政府非稅收入管理辦法》（財稅〔2016〕33號）明確指出，非稅收入是除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式（不包括社會保險費、住房公積金）[3]。

（二）非稅收入在國民經濟中的作用

1.重要的財政收入來源。2019年全國財政總收入36萬億元，其中稅收收入15.8萬億元，非稅收入12.1萬億元（包括一般公共預算中的非稅收入、全國政府性基金收入、全國國有資本經營收入），非稅收入與稅收收入比為43∶57。由表1可知，這個比例在2015—2019年分別為：37∶63、38∶62、39∶61、40∶60、43∶57。由此可見，非稅收入在財政收入中的比例是逐年升高的。

2.重要的分配關系，是政府參與國民經濟收入分配與再分配的主要途徑。在實際工作中，很多地方是非常重視非稅收入的。政府通過非稅收入在國民經濟中經過初次或二次分配，為城市基礎設施建設或交通設施建設、城鄉建設籌集了大量資金。

3.重要的民生保障。非稅收入涉及所有民生領域，衣食住行、業教保醫;伴隨日常生活每一天，關系千家萬戶，甚至可以說是涵蓋生老病死的全過程。比如，買房辦房產證涉及到不動產登記費、開展技能培訓涉及到職業技能培訓鑒定費、家家戶戶傾倒的生活垃圾涉及到城鎮垃圾處理費，還有職業資格考試考務費等等，輻射到生活的方方面面。

二、稅務征收非稅收入的演變軌跡

稅務部門征收非稅收入的工作起始于1986年代征的教育費附加，經歷了“要我征”“我要征”、適宜征收三個發展階段。

（一）“要我征”階段

第一階段是以提高征收效率為主要目的“要”稅務征。2015 年10月之前，各級政府著眼于稅務部門高征管、低成本的優勢，將部分適宜稅務部門征收的非稅收入劃轉由稅務部門征收。比如教育費附加征收起步于1984年，1986年即明確由稅務機關負責代為征收;2008年開始，各省財政部門陸續委托稅務部門代征地方教育附加;最典型的例子要屬殘疾人就業保障金的改革路徑，殘保金的征繳首先由部分省市代征，然后逐步擴大范圍，最后由稅務部門統一征收。據統計，2015年前，全國稅務部門代征非稅收入共計14項。

（二）“我要征”階段

第二階段是以充實職能為主要目的的稅務“要”征。2015年10月至2018年2月期間，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（中辦發〔2015〕56號），在“營改增”和國稅地稅征管體制改革的背景下，明確地稅部門對收費基金等的征管職責，全國各省市共計劃將10多項非稅收入交由稅務部門征收，包括彩票公益基金、防空地下室易地建設費等。

（三）適宜征收階段

第三階段是以提升治理能力為主要目的的適宜征收階段。2018 年3月開始，按照《國務院辦公廳關于做好社會保險費和非稅收入征管職責劃轉工作的指導意見》（國辦發〔2018〕74號）文件要求，到2020年12月31日前分批完成依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目交由稅務部門統一征管的總體目標，財政部已分兩批劃轉部分非稅收入至稅務部門征收。比如湖北省，將三峽電站水資源費、農網還貸基金、大中型水庫移民后期扶持基金、三峽水庫區基金、跨省際大中型水庫庫區基金、可再生能源發展基金、油價調控風險準備金、免稅商品特許權經營費、石油特別收益金9項專員辦劃轉項目，及公路橋梁路產賠償費1項省級非稅項目，劃入稅務部門征收。2019年湖北省彩票公益基金、土地出讓金等非稅項目已經經過多次摸底調研，待時機成熟也將逐步劃轉至稅務部門征收。

三、地方稅務部門征收非稅收入面臨的困境和挑戰

非稅收入作為重要的財政收入來源，征收工作早在新中國成立初期就已經存在，經過半世紀的發展和演變，目前也取得了階段性成效，但與“逐步建立職責清晰、流轉順暢、征管規范、便民高效的非稅收入征繳體制”的總體要求，還有一定的差距。目前一些突出問題亟待解決。

（一）基層部門工作協調不統一

非稅收入多由其他部門制定或核定，稅務部門征收，協作銀行入庫。在實際征繳過程中，實際上要面對各類繳費群體，要涉及財政、公路、殘聯、工會等多個部門，協調難度較大。稅務部門的管轄范圍又和核定部門的管轄范圍不完全重疊，一個基層稅務部門可能要對接多個層級政府的核定部門，進一步增加了協調溝通成本，比如早期的排污費征收，某區稅務部門的管轄范圍和環保部門的管轄范圍不重疊，造成該區稅務部門需要對接3—5個環保部門。

（二）相關法律法規不健全

各項非稅征繳缺乏有效的抓手，執行困難?，F在許多非稅收入仍然沿用以前的法律條文，與現行征繳體制不符，稅務部門征收的職責和權限約定不明確，沒有細化可操作的管理流程;特別是涉及爭議糾紛問題時，稅務部門如何依法處理、如何進行強制執行、如何下達文書等細節不清晰，實際工作中可操作性不強。比如，在滯納金征收方面，法律對加收滯納金有嚴格規定?！缎姓娭品ā返?2條規定，行政強制執行的方式包括“加處罰款或者滯納金”[4];第13條規定：“行政強制執行由法律設定。”但目前，許多非稅收入征管依據中效力最高的規定是行政法規，而不是依據法律，諸如此類的問題應在法律層面上得到進一步明確和完善。

（三）相關部門宣傳培訓不充分

基層普遍反映財政、公路、殘聯工會等部門政策宣傳不夠，繳費人了解不足，客觀上影響繳費積極性。比如納殘保金的繳費人對殘聯、對繳費單位殘疾人的認定程序了解不夠、對殘保金征收政策掌握不透徹、殘聯對繳費單位殘疾人的認定不及時;工會組織對企業設立工會組織的督導不夠，導致工會經費征收面不全;路賠費征收依托“五位一體”的電子化征收方式，但目前存在配套電子支付系統和軟件使用率低，部分工作人員不會操作相關軟件、操作不熟練、操作錯誤、收繳金滯留手中等問題，影響征收的精準性和時效性。

（四）工作人員配置不合理

在全國范圍內，無論是從市級層面還是從縣級層面，不管是從事機關工作還是在基層征收分局，都存在從事非稅收入工作的人員能力不足的現象，主要體現在以下兩個方面：一是從事非稅工作的人員少，每個縣（市、區）局基本配置都是2—3人，有的還要從事社保費工作，兩邊兼顧，無法做到專攻一項。二是從事非稅收入工作的成員多為新手，以前未從事過非稅收入工作，對非稅收入的理論知識了解少，對新劃轉的項目業務不熟悉，工作開展難度大。比如原來是一個部門管的非稅項目，劃轉稅務后由一個人管理，工作難度和強度陡增。

（五）征管主體部門信息化程度不一致

非稅收入較多采取管理部門核定、稅務部門征收的模式，多部門的信息化程度不一致造成從核定到征收的“橋梁”堵塞或曲折難行，例如早期的殘保金征收，采取的是殘聯核定，繳費人拿取核定單前往稅務大廳開票，入庫后拿稅票前往殘聯部門銷號，額外增加了繳費人多部門往返的成本，而殘聯部門的紙質核定與稅務部門的電子化征收層度不匹配，進一步增加了繳費人的等待成本。

四、地方稅務部門征收非稅收入的規范化管理

隨著非稅收入的陸續劃轉，稅務部門征收非稅收入的劣勢也日漸凸顯。稅務部門要找到稅費協同管理的結合處、找出征管服務工作的改進點、找準后續劃轉改革的突破口，建立起征收非稅收入的規范化制度。

（一）建立省級統一的部門協調機制

建議加大非稅收入征繳工作協調力度，加強與人社、財政、政府等部門的協調，建立并完善全省統一的部門聯席會議制度，及時解決征繳中的困難和問題，同時作好政策宣傳，方便各繳費人享受各項優惠政策，增強繳費人積極性，提高征繳效率。

（二）提高立法層級，統一執法標準

建議提高非稅收入征收的立法層級，推進立法工作。規范工作機制，制定相關征管辦法，明確各部門職責，盡快出臺非稅收入管理中規范統一的征繳辦法、征繳流程、票證管理辦法等，規避執法風險，確保非稅資金安全。

（三）建立非稅收入“同征同管”的征收機制

高度重視非稅收入征繳工作，深刻認識到征收非稅收入的重要意義，克服對征收非稅收入“份外工作”的模糊認識，牢固樹立稅費同征同管的意識。建議發揮稅務系統內部分工的專業優勢，借鑒稅式管理，將有關非稅業務需求提供征管部門、風險控制部門、法制部門等部門，與稅收工作同征同管同考慮，既可推動稅費同征同管、促進融合，也可按風控標準業務流程辦理（按風險等級不同，自行排查、納稅評估、或稅務稽查），提高強制力、提升基層認知度。

（四）建立內外宣傳培訓制度

協同財政、公路、工會、殘聯等相關部門建立和完善宣傳培訓工作機制，形成工作合力，提高宣傳培訓質量。非稅相關部門做好政策的宣傳和解讀，增強繳費積級性;稅務部門加強繳費人繳費方式、方法的培訓，提高繳費效率，提高繳費人的滿意度。加大組織稅務人員非稅政策及系統操作培訓，熟悉非稅收入政策及征繳方法、流程，熟悉電子稅務局操作。處理好“收費”與“減稅降費”之間的平衡點，營造良好的征收氛圍。

（五）建立非稅收入考核督辦制度

建議省級人民政府對各級人民政府建立嚴格、科學的工作督辦考核制度，加強對各級政府部門的征繳考核。對稅務系統內部考核，建議將各黨委成員工作考核與聯系基層非稅收入征繳工作考核同步進行，形成全員齊抓共管的局面。

結語

非稅收入有種類項目多，全面承接難;征收主體多，部門協調難;繳費環節多，統一規范難;繳費對象多，直接征收難;政策口徑多，公正執法難的特點。因此，我們要根據非稅收入征收特點，結合稅務部門征收非稅收入歷史經驗，從落實降費政策、優化征管服務、完善信息系統、推進后續劃轉、強化組織保障等多個方面，找到稅費協同管理的結合處、找出征管服務工作的改進點、找準后續劃轉改革的突破口，優化升級“似”稅“非”稅打法，順利打贏國地稅征管體制改革第三場攻堅戰。

參考文獻：

[1]? 范子英，趙仁杰.以非稅收入劃轉改革推動國家治理現代化[J].學習與探索，2020，（5）.

[2]? 賈康，劉軍民.非稅收入規范化管理研究[J].稅務研究，2005，（5）.

[3]? 政府非稅收入收繳管理改革調研報告[EB/OL].中華人民共和國財政部網站，2017-12-04.

[4]? 王國強，王揚，馬奎升.稅務部門征收非稅收入：歷史、挑戰與優化[J].公共財政研究，2020，（6）.[責任編輯 辰 敏]