全球生物多樣性治理升級：困境、動能和前景

王思丹

摘要：全球生物多樣性治理亟須強化，2020年后全球生物多樣性治理的制度建設是全球環境治理進程的重要環節之一。全球生物多樣性談判進展緩慢，治理赤字明顯，政策目標落實情況欠佳。產生治理困境，主要原因是發達國家與發展中國家之間、生物多樣性資源大國與談判積極方之間存在立場鴻溝，國際治理行為體的功能分化，各國政策落實困難，公眾意識匱乏等。當前，生物多樣性治理迎來寶貴的時代機遇，例如，生物多樣性治理與氣候治理具有協同效應，達成可持續發展目標對生物多樣性治理提出了落實需求，新冠肺炎疫情提升生物議題認知程度以及中國的積極推動等。2020年后全球生物多樣性治理需要設立清晰的、可測量的、可量化的實施標準，減少民粹主義的影響，克服經濟衰退、貿易摩擦加劇、疫情持續帶來的困難，整合其他全球環境治理制度框架，提高主要締約方的合作意愿，完善自下而上的國家自主貢獻機制，發揮中國的引領作用。

關鍵詞：生物多樣性;氣候變化;《巴黎協定》;國家自主貢獻;全球治理;愛知目標;可持續發展目標

中圖分類號：X2;D81? 文獻標識碼：A? 文章分類號：1674 .7089（2021）05 .0015 .14

自1992年聯合國《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity， CBD）簽署以來，全球生物多樣性治理不斷推進。2010年，《生物多樣性公約》第10次締約方大會（COP10）在日本愛知縣召開，設立了生物多樣性保護的20個目標，即“聯合國生物多樣性 2020目標”，又稱“愛知目標”。聯合國《生物多樣性公約》秘書處已經發布了多版《全球生物多樣性展望》（Global Biodiversity Outlook，GBO）。然而，全球生物多樣性保護依然存在治理赤字，主要面臨生態體系持續惡化、國際談判動力不足、保護目標未能完成、科學認知缺乏等治理困境。受新冠肺炎疫情影響，全球對生物議題的關注度有所提升。為了解決治理赤字和困境，國際社會需要借鑒2015年達成的《巴黎協定》的制度經驗，整合聯合國《2030年可持續發展議程》的推動力量，加快全球生物多樣性治理進程。2020年后，全球生物多樣性治理需要重點協調生物多樣性資源擁有大國和使用大國之間的立場鴻溝，制定更加清晰有效的衡量標準，避免照搬《巴黎協定》的貢獻模式，遵循生物多樣性治理的特點。同時，中國應在全球環境治理中發揮引領作用。

中國昆明是2021年聯合國《生物多樣性公約》第15次締約方大會（COP15）的舉辦地。本次締約方大會將決定2020年后全球生物多樣性治理的框架安排，國際社會也在積極努力，促成類似《巴黎協定》的成果性文件。這是自2010年第10次締約方大會以來全球生物多樣性治理的關鍵節點，也是全球環境治理的里程碑式大會。中國是本次《生物多樣性公約》締約方大會的主辦國，應當抓住此次重要機遇，推動全球生物多樣性治理升級。

一、生物多樣性治理的國際制度建設

全球生物多樣性治理的主要制度基礎是聯合國《生物多樣性公約》。其他重要制度建設成果不僅有《生物多樣性和生態系統服務全球評估報告》（以下簡稱“《全球評估報告》”），還包括《全球生物多樣性展望》和愛知目標等。其中，全球生物多樣性的科學研究指標不斷豐富，為國際生物多樣性談判提供了重要的科學依據。

（一）聯合國《生物多樣性公約》談判進展

1992年，聯合國環境與發展會議在巴西里約熱內盧召開，會上簽署了聯合國《生物多樣性公約》《聯合國氣候變化框架公約》（United National Framework Convention on Climate Change， UNFCCC）和《聯合國防治荒漠化公約》（United Nations Convention to Combat Desertification， UNCCD），奠定了全球環境治理的國際制度基礎。21世紀以來，生物多樣性治理的步伐不斷加快，其他全球環境治理進程也對生物多樣性治理產生了積極影響，例如2002年的可持續發展世界首腦會議、2009年的哥本哈根世界氣候大會和2012年的全球可持續發展峰會等。Pattberg P， Widerberg O， “Towards a global biodiversity action agenda”， Global Policy， vol.10， no.3（2019）， p.2.盡管生物多樣性問題與氣候變化等環境議題具有橫向關聯性，但是它具有三大獨特的保護目標：物種多樣性、遺傳多樣性、生態系統多樣性。

目前，《生物多樣性公約》有196個締約方，已經取得了一定的制度建設進展。薛達元：《〈生物多樣性公約〉履約新進展》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1145-1146頁。2000年，《〈生物多樣性公約〉的卡塔赫納生物安全議定書》獲得通過，側重于管理和約束通過生物技術手段改性的活生物體的轉移、處理和使用。聯合國：《〈生物多樣性公約〉的卡塔赫納生物安全議定書》， 2000年1月29日， https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/cartagenaprotocol.shtml，2021年4月1日。2010年，《遺傳資源獲取與惠益分享的名古屋議定書》獲得通過，強調遺傳資源產生的惠益公平分享和利用，要求保護發展中國家及本土社區的權益。2010年《生物多樣性公約》第10次締約方會議確認執行《2011—2020生物多樣性戰略計劃》，并且設立了愛知目標。張敏、楊曉華、藍艷、彭寧：《愛知生物多樣性目標實施進展評估與對策建議》，《環境保護》，2020年第19期，第60-63頁。

《生物多樣性公約》談判的主要熱點和難點集中于目標設置與規劃安排、遺傳資源獲取與惠益分享、資金機制、資源調動、農業有害補貼以及主流化等問題。2010年設置的20項愛知目標在2020年未能全部實現，目標設置不夠量化、缺乏具體引導性規范成為重要原因。因此，在2020年后的全球生物多樣性框架目標談判進程中，各締約方圍繞量化目標的設置展開博弈。例如，各方針對“保護30%的陸地和30%的海洋”目標堅持不同立場，智利主張“保護17%的陸地和內陸水域以及10%的沿海和海洋區域”，尼日利亞主張“保護50%的陸地和淡水區域和100%的海洋”。CBD Secretary， “Updated synthesis of the proposals of parties and observers on the structure of the post-2020 global biodiversity framework and its targets”， Jan.1， 2020，https：//www.cbd.int/conferences/post2020/submissions/2019-075， May 2， 2021.由此可見，2020年后的生物多樣性治理框架和保護目標對當前的治理路徑和制度建設的影響依然具有不確定性。遺傳資源獲取與惠益分享問題也是生物多樣性談判中的長期性議題，生物資源擁有者和資源使用受益者之間的資源分配存在矛盾。擁有生物資源利用技術的發達國家與擁有豐富生物資源的發展中國家在談判中形成對壘，各自捍衛本國的根本權益。

資金支持機制是包括生物多樣性保護在內的國際環境談判熱點問題。現有生物多樣性資金機制和資源力量主要有全球環境基金、日本生物多樣性基金以及生物多樣性集資倡議等。全球環境基金是為應對氣候變化等多元環境治理服務的資金支持架構。日本生物多樣性基金始于《生物多樣性公約》第10次締約方大會，致力于推動《2011—2020生物多樣性戰略計劃》的實施。生物多樣性集資倡議是由聯合國開發計劃署發起的資金需求，旨在評估和衡量生物多樣性保護。 United Nations Development Programme， “What is biodiversity finance？ ”， Jan.9， 2018，https：//www.biofin.org/about-biofin/what-biodiversity-finance， May 2， 2021.但是，發達國家和發展中國家在資金議題中的立場差距依然較大：發達國家強調，資金機制建設需要強化綠色金融，取消損害生物多樣性的產業補貼;發展中國家則呼吁發達國家提供資金支持，并且要求簡化資金申請的煩瑣流程。

主流化議題是生物多樣性談判的重點領域，強調保護意識和措施應該融入各產業部門，但是，各方對于生物多樣性保護主流化持多元立場。一方面，生物多樣性在生產部門的主流化可以有效提高生物多樣性的保護成效，例如，將農業、林業、漁業和旅游業納入生物多樣性保護范疇。薛達元：《〈生物多樣性公約〉履約新進展》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1146頁。另一方面，生物多樣性在生產部門的主流化也會引發對經濟增長的擔憂，締約方的關鍵產業和支柱行業可能會拒絕配合實現生物多樣性保護主流化。此外，各國主流化的產業重點不同，除了生產部門，公共衛生、教育、社會以及文化等領域也被要求進行主流化。

（二）生物多樣性和生態系統服務政府間科學-政策平臺（IPBES）的進展

2012年，生物多樣性和生態系統服務政府間科學-政策平臺（Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services，IPBES，以下簡稱“政策平臺”）在聯合國框架下正式建立，標志著生物多樣性保護的政府間科學研究平臺正式創建，該平臺肩負著報告科學研究結論的任務。2019年，政策平臺發布了《全球評估報告》，首次公布對全球生物多樣性和生態系統服務狀況、前景、影響等的評估結果。中華人民共和國生態環境部：《生物多樣性和生態系統服務全球評估報告正式發布》，2019年5月5日，http：//www.mee.gov.cn/ywgz/zrstbh/swdyxbh/201909/t20190925_735472.shtml，2020年10月12日。報告指出，全球范圍的生物多樣性和生態系統正在不斷惡化，全球自然環境在過去五十年里出現前所未有的變化，包括生物多樣性和可持續發展等全球性目標難以實現，必須進行全面的轉型變革。

建立政策平臺的目的是提高科學研究水平和認知能力，但是在生物多樣性領域，科學與政治的交鋒難以避免。盡管美國政府沒有批準加入《生物多樣性公約》，但是憑借強大的科學技術實力和雄厚的資源，美國仍然是該平臺的重要成員，通過發揮科學知識的力量影響政治談判進程。Hughes H，Vadrot A B M，“Weighting the world： IPBES and the struggle over biocultural diversity”， Global Environmental Politics， vol.19， no.2（2019）， p.29.由此可見，平臺不僅承擔了科學研究的使命，在一定程度上也反映了生物多樣性政治博弈的發展。

（三）全球生物多樣性治理的科學報告和階段性目標

1.《全球生物多樣性展望》

根據《生物多樣性公約》的要求，科學、技術和工藝咨詢附屬機構（Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice， SBSTTA，以下簡稱“科咨機構”）是提供與生物多樣性保護有關的科學信息的機構，隸屬于締約方大會機制，評估《生物多樣性公約》框架下相關目標和行動的進展情況。Convention on Biological Diversity， “Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice （SBSTTA）”， Jun.13， 2021， https：//www.cbd.int/sbstta/， May 2， 2021.在聯合國框架下，前述政策平臺是政府間獨立機構，制度地位高于科咨機構。吳軍、徐海根、丁暉：《IPBES的建立、前景及應對策略》，《生態學報》，2011年第22期，第6973-6977頁。不同于政策平臺將整體生物多樣性和生態系統設為評估目標，科咨機構主要評估和衡量《生物多樣性公約》框架下的具體目標進展，例如愛知目標的完成情況。

《全球生物多樣性展望》已經發布了五版。第一版關注生物多樣性保護、可持續利用和遺傳資源的惠益分享，第二版關注生物多樣性喪失的主要原因，第三版提出了關于公約的戰略安排，第四版揭示了生物多樣性保護堪憂等問題。中國生物多樣性保護與綠色發展基金會：《第五版〈全球生物多樣性展望〉將于2020年5月發布》，2020年2月22日，http：//www.cbcgdf.org/NewsShow/4937/11399.html， 2021年3月20日。第五版發布于2020年9月，針對愛知目標的具體實施和完成情況進行評估，評估結果非常嚴峻，二十個總體目標無一完成，其中六個目標部分完成。只有不到四分之一的國家設定的目標與愛知目標完全一致，僅有十分之一的國家有望在未來完成目標。《生物多樣性公約》秘書處：《第五版〈全球生物多樣性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。

2.愛知目標

生物多樣性問題的復雜性使全球治理面臨困境。精確識別問題的根源和制定清晰的目標是全球生物多樣性治理的重要任務。2010年第10次締約方會議設立的愛知目標主要包括五個方面：生物多樣性的主流化和了解生物多樣性喪失的根本原因，降低對生物多樣性的直接壓力及促進可持續利用，保護生態系統、物種和遺傳多樣性，增強生物多樣性和生態系統服務的益處，促進與改善參與規劃、知識管理和能力建設。薛達元：《〈生物多樣性公約〉履約新進展》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1145-1146頁。

根據第五版《全球生物多樣性展望》發布的愛知目標進展情況，將近100個締約方將生物多樣性價值納入國民核算體系，森林保護、漁業管理和對外來物種的入侵防控有所加強，保護區的面積不斷擴大，措施落實力度不斷增強，生物多樣性資金支持力度有所提升，相關國際文件和協議的批準和履行情況較好。《生物多樣性公約》秘書處：《第五版〈全球生物多樣性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。但是，這些進展無法掩蓋生物多樣性治理的重大政策鴻溝和愛知目標整體未完成的現實。

3.全球生物多樣性指標呈現惡化趨勢

全球生物多樣性保護的治理效果可以通過《全球評估報告》和《全球生物多樣性展望》進行觀察。《全球評估報告》立足全球生態系統進行評估，顯示生物多樣性和生態系統的現實情況、損失程度。《全球生物多樣性展望》主要從愛知目標實施情況評估生物多樣性保護的行動效果。

《全球評估報告》主要分為生態系統惡化程度、直接和間接驅動因素、轉型變革、社會目標等四大方面。生態系統惡化程度可謂極度堪憂——全球超過85%的濕地喪失，將近100萬種物種瀕臨滅絕，生物多樣性喪失正在危及糧食生產和生物群落，還有其他相似的或者更加嚴重的問題。導致生態系統惡化的主要因素包括土地和海洋用途改變、氣候變化、污染、外來物種入侵、人口增長以及不利于生態環境的經濟激勵措施。這些因素主要指向人類活動的負面影響，同時，不同因素之間存在著緊密的關聯。例如，人口增長和經濟發展加快了城市擴張的步伐，城鎮建設占用的土地來自自然生態系統中的森林和濕地等，經濟發展和現代生活方式制造了越來越多的污染，快捷便利的全球運輸網絡為外來物種入侵提供了條件，溫室氣體的過量排放導致了氣候變化問題，等等。這一系列人為活動和影響具有高度的關聯性。根據全球生態系統的破壞程度，《全球評估報告》提出了轉型的路徑和變革的目標，指出可持續發展目標和應對氣候變化行動是生物多樣性治理的重大轉型方向。轉型的制度建設包括激勵措施、跨部門合作、提前行動、政策制定和法律執行等。同時，林業、農業、漁業、城市建設和金融部門的可持續發展規劃有助于提高全球生物多樣性治理的有效性。

《全球生物多樣性展望》評估了國際社會應對生物多樣性問題的制度建設成效和政策推進成果。迄今，增強公眾關于生物多樣性的意識和將生物多樣性治理納入國家整體發展戰略的目標未能完成。消除危害生物多樣性的經濟產業補貼政策的目標未能完成，特別是在林業和漁業等產業中，情況更為嚴重。生產和消費領域及林業、漁業、農業等部門的自然資源和物種多樣性保護等目標未能完成。控制氣候變化、污染和外來物種入侵造成的生物多樣性損失等目標未能完成。例如，氣候變化導致珊瑚礁滅絕的風險快速提升;物種多樣性和遺傳多樣性保護等目標未能實現，而且情況更加嚴峻;2010年以來，野生動物數量持續下降;土著及地方社區的參與和生態系統服務水平等目標未能完成。《生物多樣性公約》秘書處：《第五版〈全球生物多樣性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。由此可見，《全球評估報告》展現的嚴峻形勢并未得到扭轉，《全球生物多樣性展望》顯示，愛知目標尚未完成。這些情況說明，制度建設亟須改善和加強。

二、全球生物多樣性治理困境的根源

生物多樣性惡化的加速并未同步激發全球治理的制度建設，生物多樣性談判依然進程緩慢，治理赤字明顯，政策目標落實情況欠佳。產生治理困境，主要原因是發達國家與發展中國家之間、生物多樣性資源大國與談判積極方之間存在立場鴻溝，國際治理行為體功能分化，各國政策落實困難，科學研究不充分制約公眾認識水平提升等。

（一）發達國家與發展中國家之間的立場鴻溝

發達國家在生物多樣性國際援助和融資方面的貢獻值得肯定。美國、法國、德國和日本等國家以及歐盟是國際生物多樣性資金支持的主要供應方。中國、巴西和墨西哥等發展中國家是生物多樣性國際援助的主要受援國。陳曦、王濼：《生物多樣性國際發展援助作用、現狀與中國行動思考： 基于CBD履約視角》，《生物多樣性》，2021年第2期， 第252頁。但是，全球生物多樣性政治具有復雜性，談判立場分化說明在發達國家與廣大發展中國家之間存在巨大的立場鴻溝。

1.生物多樣性主要締約方立場不同，態度復雜

盡管發達國家應對氣候變化的政治意愿相對有限，但是保護植被、綠地和濕地等環境保護行動已經深入人心，政治意愿和民意支持都較為積極。然而，大多數生物多樣性的遺傳基因資源屬于發展中國家，而不是發達國家。

2.美國參與全球生物多樣性治理的態度消極

關于氣候變化議題，美國雖然是聯合國氣候變化談判機制的重要成員，但是并沒有展現與其國力和國際地位相匹配的行動力。例如，美國是《聯合國氣候變化框架公約》的締約方之一，但是沒有批準《京都議定書》。同樣，關于生物多樣性議題，美國的態度更加消極，甚至沒有批準《生物多樣性公約》。 Pickering J， McGee J S， Stephens T， Karlsson-Vinkhuyzen S I， “The impact of the US retreat from the Paris Agreement： Kyoto revisited？”，Climate Policy，vol.18， no.7（2018）， p.820.美國擔憂，批準《生物多樣性公約》將不利于本國的整體經濟利益和企業層面的商業利益。但是，缺少美國參與的全球生物多樣性治理并沒有因此受到挫敗。2010年在日本愛知縣舉行的第10次締約方大會達成了愛知目標，為生物多樣性治理設定了實施目標。Pattberg P， Widerberg O，“Towards a global biodiversity action agenda”， Global Policy，vol.10， no.3（2019）， pp.1-5.

3.生物多樣性治理“氣候化”引發擔憂

發達國家與發展中國家的立場鴻溝也體現在生物多樣性治理中與氣候變化有關的議題上。減少毀林和森林退化導致的碳排放（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation， REDD）既可以提高大氣中二氧化碳的吸收水平，也可以有效地保護森林等生態體系，因此具有應對氣候變化和保護生物多樣性的協同效應。王敏、劉哲、馮相昭、田春秀：《〈聯合國氣候變化框架公約〉與〈生物多樣性公約〉的關系》，《生物多樣性》，2014年第4期，第433頁。發達國家強調，碳排放市場和融資可以減少對森林的破壞，提高應對氣候變化的能力。但是，發展中國家擔憂相關政策和制度安排會有助于發達國家逃避提供資金、技術等支持的承諾和義務。同時，歐盟不斷強化在氣候變化議題中的主導地位，試圖將生物多樣性治理“氣候化”。發展中國家則持謹慎態度，擔心與氣候議題進行整合會令生物多樣性治理更加復雜。吳軍、張稱意、徐海根：《〈生物多樣性公約〉下的氣候變化問題：談判與焦點》，《生物多樣性》，2011年第4期，第402-403頁。這一擔憂不無道理，歐盟在全球氣候治理進程中已經占據主導地位，正試圖扮演全球環境治理領袖的角色。生物多樣性談判“氣候化”勢必有利于已經擁有制度優勢的歐盟，削弱發展中國家的談判主動權，影響現有生物多樣性談判的格局。

（二）生物多樣性資源大國與談判積極方之間的立場鴻溝

推動生物多樣性談判進程，不僅需要主要締約方的參與，也需要其他締約方的參與，包括發展中國家、新興經濟體、非洲國家、小島嶼國家以及生物資源大國等。與氣候變化治理中的大國博弈格局不同，生物多樣性治理需要滿足各締約方特別是積極參與方的具體訴求，以保護生物多樣性為最大公約數，務實推動各方達成協議。例如，巴西擁有豐富的生物物種和基因資源，強調基因資源使用的公平和平等，呼吁發達國家提供資金與技術支持。歐盟同意為全球生物多樣性保護提供資金支持，但是要求改變現有資金機制，例如，將森林問題納入防止毀林的氣候議題，合并兩者的資金機制。發達國家這種試圖將生物多樣性與氣候變化等議題進行整合的主張遭到發展中國家的反對，引發了生物資源豐富的發展中國家的擔憂，這些國家希望維持現有的資金和技術機制。

生物多樣性談判積極方并不一定是資源大國，全球生物多樣性治理也不局限于傳統大國的行動，許多國家積極參與2020年后生物多樣性框架的制度安排。截至2020年10月，各締約方遞交了60份關于全球生物多樣性監測框架的提案，不僅包括日本、加拿大等發達國家，也包括中國和巴西等發展中大國，其他發展中國家在一定程度上展現出積極態度。CBD，“Peer review of draft documents for the twenty-fourth meeting of the Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice （SBSTTA 24）”，Jun.25， 2020，https：//www.cbd.int/conferences/post2020/submissions/2020-045，May 2， 2021.積極參與談判的締約方要求捍衛使用和獲取生物資源的基本權益;積極表態的發達國家關注資金與技術機制的建立和發展，試圖找到更加符合自身利益的機制建設路徑。

雙方的政策鴻溝凸顯了生物多樣性治理主要參與方之間的利益分歧，因發展階段和觀念不同而形成的巨大差異。生物多樣性談判積極方并不擁有豐富的生物資源，但是享受使用和獲取這些資源的收益。生物資源大國更加關注本國的經濟利益和發展空間，強調資金和技術支持的機制建設。同時，雙方的經濟和社會發展階段不同。發達國家已經進入后工業化時代，發展中國家仍然堅持經濟發展優先，這種差異決定了雙方的生物多樣性治理思路存在根本不同。生態治理觀念的形成角度、談判積極方的國內生態話語等會在很大程度上影響國家層面的戰略方向和政策制定。例如，環境外交就是歐盟全球領導力的重要表現之一，而生物多樣性資源大國的環境治理主要聚焦于自身的權益保護等方面。

（三）國際治理行為體的功能分化

1.多元國際治理行為體分擔生物多樣性治理責任

世界自然保護聯盟（IUCN）在動植物瀕危物種保護方面扮演重要角色，是全球生物多樣性保護的核心治理行為體之一。International Union for Conservation of Nature， “IUCN/IPBES strategic partnership： An alliance for nature and people”，Jan. 1， 2020， https：//www.iucn.org/theme/global-policy/our-work/ipbes， May 2， 2021.《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora， CITES）是管制全球野生動植物貿易的國際機制，嚴格限制瀕危物種交易，禁止野生物種非法貿易。全球生物多樣性治理的責任分擔很大程度上提高了全球行動的治理效率，但是全球的統一政策和行動協調面臨制度建設主體和行動客體的分離。例如，野生動植物種保護是生物多樣性治理的核心任務之一，而世界自然保護聯盟等國際組織在該領域中長期扮演核心角色。當前，針對不同國際制度的責任分擔和政策重疊問題，各國應進一步統一協調，實現綜合治理。

2.多元國際治理行為體降低了生物多樣性保護的治理效率

生物多樣性與氣候變化等議題緊密相關，因此，《聯合國氣候變化框架公約》架構下的相關機構也是生物多樣性政治與治理的重要參與者。應對氣候變化和保護生物多樣性都強調森林保護的重要性，但是這項工作分屬兩個不同的國際組織架構。此外，盡管生物多樣性談判已經就遺傳資源的獲取和惠益分享在法律層面進行了約定和聲明，但是世界知識產權組織關于專利的條款可能會阻礙遺傳資源分配的具體實施。《聯合國海洋法公約》是規制國家管轄區域以外的海洋保護區和海洋生物多樣性的國際制度框架協議，《生物多樣性公約》則要求保護具有重要生態和生物意義的海洋區域，兩者功能重疊，可能導致不同締約方根據各自利益運用相關國際協議堅持不同立場。鄭苗壯：《國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性國際協定談判與中國參與》，《環境保護》，2020年增刊第2期，第72頁。由于多元國際行為體的治理目標和領域不同，涉及生物多樣性治理的具體政策可能會出現相互沖突的情況。

3.跨部門多元行為體的參與程度較低環境治理的復雜性決定了多元行為體參與的重要性，生物多樣性問題更是如此。盡管生物多樣性談判強調要努力在各生產部門中推動議題的主流化，但是缺乏經濟動力、保護意識不足、機制建設有限，多種因素明顯阻礙了跨部門多元行為體的廣泛參與。例如，在氣候變化治理領域，全球商業行為體的低碳行動力度正在不斷增加，但是，生物多樣性保護與商業行動之間的緊密關系尚未形成。世界經濟論壇發布的《2019年全球風險報告》分析了經濟發展與各項風險之間的關系，在文本中，提及氣候變化風險多達54次，提及生物多樣性風險僅15次，在各種風險中，后者的受重視程度明顯不足。World Economic Forum，“The global risks report 2019 14th edition”，Oct.6， 2020， https：//www.mmc.com/content/dam/mmc-web/insights/publications/2019/jan/global-risks-report-2019.pdf， May 12， 2021.

（四）愛知目標的國內落實乏力

1.目標缺乏量化設計盡管生物多樣性目標的重要性和價值都毋庸置疑，但是相對于量化的氣候減排目標，生物多樣性目標缺乏清晰的衡量標準和具體的量化措施，也未能向各締約方提供具體行動目標的指引和規劃。雖然生物多樣性喪失的影響廣泛而又深遠，但是具體影響不容易直接被民眾觀察到，所以難以激發民眾的關注。例如，瀕危物種滅絕的威脅無法被民眾直接感知。由于問題成因和影響具有復雜性，解決生物多樣性問題缺乏直觀和有效的方案。因此，愛知目標被批評者認為缺乏精確的量化標準。例如，提高公眾認知程度的相關目標缺乏全球統一的測量標準。

2.國內機制建設不足各締約方需要制定“國家生物多樣性戰略和行動計劃”，展示履約進程和政策行動。但是，政策的具體落實缺乏監測體系。次國家層面的計劃、政策與行動是落實生物多樣性治理的關鍵，但是并非所有締約方都將國家層面的政策框架落實到地方層面開展制度建設。中國、加拿大、墨西哥和韓國等國通報了在省或者州這一層面的政策實施情況。例如，中國已經有18個省制定了省級生物多樣性戰略和行動計劃。《生物多樣性公約》秘書處：《第五版〈全球生物多樣性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。

3.政策驅動力較弱發展經濟和消除貧困依然是廣大發展中國家制定政策的首要目標。盡管主流化的設計初衷是鼓勵生物多樣性保護行動融入各生產部門，提升全產業鏈的保護水平，但是，在推動主流化的過程中未能充分考慮生產部門的經濟發展考量。因此，已經制定的各生產部門的行動規劃無法直接轉化為實施動力。同時，生物多樣性治理的政治優先度較低，往往要讓位于經濟和其他社會政策。特別是全球民粹主義興起之后，生物多樣性政策常常遭到邊緣化。第一，經濟優先主義試圖否認環境和生態危機的嚴峻性。2019年的澳大利亞山火和巴西亞馬孫雨林大火不僅沒能促使執政者反思生態保護政策，反而在引發激烈的政治辯論之后淪為背景陪襯。第二，氣候變化議題的主導地位令生物多樣性議題難以在環境治理層面獲得優先關注。第三，政策認知程度較低。根據《全球生物多樣性展望》報告，盡管公眾特別是年輕群體關于生物多樣性的意識有所提升，但是僅有三分之一的民眾對保護生物多樣性的價值和措施有所了解。由此可見，公眾認識和支持的不足削弱了政策制定者的動力。

（五）科學研究不充分制約公眾認識水平提升

1.相較于其他環境治理議題，對生物多樣性的科學研究還需進一步加強

《全球生物多樣性展望》指出，導致生態系統惡化的驅動因素仍然需要進一步研究，國際社會應設計出更有效的管理模式。同時，應針對現有政策和措施的不足之處進行研究，彌合政策制定、執行和生物多樣性具體問題之間的鴻溝。

2.政府間科學政策平臺起步較晚，全球科學研究網絡建設有待加強

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）成立于1988年，為國際氣候變化談判奠定了重要的科學研究基礎。全球生物多樣性治理則是在政治制度建設基礎上構筑了政策平臺。2019年，在氣候變化研究領域，IPCC已經在準備第六次評估報告，然而生物多樣性領域才發布了首次《全球評估報告》。由此可見，在生物多樣性領域，科學研究空間還比較大，需要探索的地方很多，特別是具體問題的界限和量化標準的設定等。

3.科學研究的不充分在很大程度上制約了公眾認知水平科學信息的復雜性會降低知識傳播的有效性，同時會使受眾產生困惑。Hoban S M， Vernesi C， “Challenges in global biodiversity conservation and solutions that cross sociology，politics，economics and ecology”，Biology Letters， vol.6（2012）， p.898.相較于其他全球環境議題，公眾對生物多樣性的認知程度依舊較低。生物多樣性的政策優先度不僅落后于氣候變化等議題，而且遠遠不及經濟和能源領域的議題。

三、全球生物多樣性治理的動能

盡管生物多樣性治理面臨諸多困境，如國際行為體的責任分化、國家之間的立場鴻溝和國內政策的動力不足等，但是仍然迎來了寶貴的時代機遇，例如，生物多樣性治理與氣候治理具有協同效應，達成聯合國2030年可持續發展目標對生物多樣性治理提出了落實需求，生物安全受到廣泛關注以及中國的積極推動等。

（一）全球氣候治理的經驗和積極影響

2020年以后，生物多樣性治理框架的制度安排需要重視具體目標的制定。2015年《巴黎協定》提出自下而上的國家自主減排貢獻機制正是基于《京都議定書》實施受挫的歷史經驗。2010年設置的生物多樣性愛知目標同樣要求各國根據總體框架設置本國的目標，遞交《國家報告》和《國家生物多樣性戰略和行動計劃》，匯報本國目標的落實情況。戴蓉、吳翼：《“愛知生物多樣性目標”國家評估指標的對比研究及對策建議》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1162頁。然而，愛知目標缺乏清晰的行動指引和衡量基準。例如，愛知目標的第一項是提高有關生物多樣性價值的公眾認知水平。盡管在各締約方遞交的報告中體現了該目標的實施進展，根據本國的情況得出準確的量化結果，例如認知程度提高的公眾所占比例等，但是，這類結果明顯缺乏統一的標準，不具備可衡量性，無法判斷締約方實際的目標完成情況，也難以體現生物多樣性行動的過程。

基于生物多樣性議題與氣候變化議題的差異性，2020年以后，生物多樣性框架的制度安排應該取長補短，設置合適的目標，建立合理的制度，不應盲目照搬《巴黎協定》的減排模式。一方面，生物多樣性治理缺乏清晰的量化措施和統一的衡量標準，因此可以借鑒《京都議定書》的模式，設立總體性量化目標。目前的困難是如何統計全球生物多樣性喪失的量化數據，在此基礎上分配責任。總體性量化目標可以為未來的生物多樣性建設劃定明確目標。另一方面，各國可以根據本國國情自主決定目標的形式，這些目標需要反映總體性量化目標，并且按照統一的衡量標準開展行動。

（二）2030年可持續發展目標的落實需求

聯合國在2015年通過了《2030年可持續發展議程》，并且提出了17項目標，涵蓋社會發展、生態環境、經濟民生等治理領域和生產部門。這是一項全球性議程，旨在推動國際合作，統一全球治理進程的方向。生物多樣性愛知目標與2030年可持續發展目標進行對接，可以使兩項全球治理相互補充、相互配合，產生協同效應。在可持續發展目標中，第14項和第15項與愛知目標的關聯度最高，分別是海洋和水生資源的可持續使用，陸地生態系統（包括森林管理、防治沙漠化以及遏制土地退化等）的可持續使用。

與2030年可持續發展目標進行對接，不僅有助于生物多樣性治理的推進，也可以強化生物多樣性治理與其他環境治理議題的協同效應。氣候變化、防治沙漠化、物種保護、公共衛生等議題分列在不同的國際制度框架下，但是都與生物多樣性治理密切相關。這種協同治理可以有效化解生物多樣性治理進程中責任與執行分化的矛盾。例如，瀕危動植物保護和全球貿易管理等涉及生物多樣性治理的行動可以在可持續發展框架下得到協調管理。

（三）中國積極推動全球生物多樣性治理

2021年的《生物多樣性公約》締約方大會將在中國云南省省會昆明舉行。從會議地點的選擇可以看出東道主中國對此次締約方大會的重視程度。云南具有區域代表性，生物資源豐富，自然景觀怡人。會上，各締約方討論的“2020年后全球生物多樣性框架”，對全球生物多樣性治理具有指導性意義。劉文靜、徐靖、耿宜佳、田瑜、銀森錄：《“2020年后全球生物多樣性框架”的談判進展以及對我國的建議》，《生物多樣性》，2018年第12期，第1359頁。

首先，生物多樣性治理和保護符合中國的國家利益，是推動生態文明建設的重要體現。黨的十九大報告明確提出要大力推進生態文明建設。生物多樣性保護與氣候變化、節能減排、控制污染、環境保護等議題息息相關。可見，生物多樣性治理是生態文明建設的重要領域之一。

其次，中國具有促成締約方大會成功舉辦的國家意愿。2019年2月13日，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正安排部署生物多樣性保護工作，要求增強責任感、使命感和緊迫感，舉辦一屆具有里程碑意義的《生物多樣性公約》締約方大會。韓正：《切實增強責任感使命感緊迫感 進一步做好生物多樣性保護工作》，2019年2月13日，http：//www.xinhuanet.com/2019-02/13/c_1124111108.htm，2021年4月5日。2020年9月，中國國家主席習近平在線參加聯合國生物多樣性峰會并發表重要講話，支持推進全球生物多樣性治理進程。習近平：《習近平在聯合國生物多樣性峰會上的講話（全文）》，2020年9月30日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/30/c_1126565287.htm，2020年10月13日。

最后，中國的雙邊外交體現了生物多樣性保護的重要性。2019年3月，中法兩國在聯合聲明中表達了推動締約方大會成功舉辦的努力意愿，強調了《巴黎協定》與《生物多樣性公約》的目標應該協調一致，就兩大議題開展協同治理。外交部：《中華人民共和國和法蘭西共和國關于共同維護多邊主義、完善全球治理的聯合聲明》，2019年3月27日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1648697.shtml，2021年5月7日。2019年4月，中國和歐盟在聯合聲明中共同表達了對締約方會議成功舉辦的期待，雙方將努力達成富有雄心的全球生物多樣性治理框架。外交部：《第二十一次中國-歐盟領導人會晤聯合聲明（全文）》，2019年4月9日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1652696.shtml，2021年5月7日。

（四）新冠肺炎疫情提高生物議題認知程度

2020年以來，新冠肺炎疫情嚴重沖擊全球政治與經濟格局，對全球環境治理的制度建設和推進造成重大阻礙。2020年原本被稱為“環境超級年”，將開啟2030年可持續發展目標、2020年后氣候變化治理進程并形成2020年后生物多樣性治理框架。但是，新冠肺炎疫情的沖擊令全球環境談判難以正常開展。原定于2020年在中國昆明召開的聯合國生物多樣性大會和在英國格拉斯哥召開的聯合國氣候變化大會都順延至2021年舉行。

但是，新冠肺炎疫情也將公共衛生等非傳統安全議題帶入公眾視野。人類健康、環境保護、生物多樣性喪失、氣候變化等議題快速進入全球政策討論范疇。由于生物安全的重要性和緊迫性迅速提升，外來物種入侵和基因遺傳資源等生物多樣性議題從科學研究層面上升到國家政治、經濟和安全層面。例如，中國在2020年10月通過了《中華人民共和國生物安全法》，將“防范外來物種入侵與保護生物多樣性”設定為重要的生物安全領域。由此可見，生物多樣性問題已經進入國家最高政治決策層面。

后疫情時代，盡管全球依然面臨經濟艱難復蘇的困境，但是以嚴重犧牲人類健康和生態環境為代價的經濟活動將會被摒棄。野生動物交易等涉及生物多樣性問題的行為將受到更加嚴格的管制。新冠肺炎疫情發生后，中國許多地區出臺政策措施，禁止并嚴厲打擊一切非法捕殺、交易、食用野生動物的行為。鑒于公共衛生和生態危機的全球性特征，各國需要遏制破壞生物多樣性的產業和經濟活動。

四、2020年后全球生物多樣性治理的前景

（一）民粹主義抑制全球環境治理效率的提高

民粹主義對于全球生物多樣性治理的挑戰主要體現在國際制度建設、國內政策制定和民間社會力量三個方面。美國退出《巴黎協定》，拒絕承擔全球減排責任，是民粹主義影響全球環境治理的重要體現。迄今美國尚未加入《生物多樣性公約》，更遑論領導地位。在國內政策制定層面，民粹主義令環境治理議題高度政治化。在生態危機面前，緊迫的環境政策在冗長的政治辯論中不斷被拖延。2019年巴西亞馬孫雨林大火引發全球廣泛關注，更加令人擔憂的是，巴西各方不僅對大火手足無措，而且彼此推諉。民間社會力量受到民粹主義的催化而呈現分裂和對立的態勢。提高燃油稅本是法國政府為推進低碳經濟、應對氣候變化而采取的較為溫和的措施之一，但是，引發了規模浩大的“黃背心”運動。盡管該運動源于法國國內深層次的政治和經濟問題，但是，反對政府的“激進”環保政策是抗議活動的政治話語之一。受到“黃背心”運動的影響，“綠背心”抗議活動接踵而來，強調應對氣候變化行動的緊迫性。民間社會力量分化甚至陷入對立的局面，不利于形成協同一致的環境治理目標。由此可見，民粹主義對全球生物多樣性治理前景形成嚴峻挑戰，環境政策制定者需要考慮民粹主義的長期影響。

（二）經濟衰退與貿易摩擦加劇全球環境治理困境

即便在新冠肺炎疫情出現之前，全球經濟發展動力不足的問題也已經凸顯。根據世界貿易組織的數據，受貿易摩擦的影響，2018年世界貿易展望指數為100.3，經濟貿易增長動力的慣性呈現減弱態勢。World Trade Organization，“World trade report 2018”，Oct.3， 2018， https：//www.wto.org/english/res_e/publications_e/world_trade_report18_e_under_embargo.pdf， Oct.10， 2020.2019年，該指數降至96.8。這個數據本身就反映了全球貿易增長的悲觀態勢，新冠肺炎疫情對全球經濟形勢形成重大沖擊。2020年4月，全球貨物貿易指數跌至87.6，仍然處于下行態勢。貿易關系高度依賴全球化，后疫情時代，全球經貿衰退將會嚴重影響經濟活動規模。在生物多樣性保護尚未得到足夠重視和全球民粹主義抬頭的情況下，經濟優先思想恐令全球環境治理面臨雪上加霜的困境。

（三）生物多樣性治理與其他全球環境治理制度框架有所重疊

生物多樣性的問題具有復雜性，涉及部門廣泛，生物多樣性全球治理勢必與現有的其他國際環境制度框架發生重疊。例如，在生物多樣性治理領域，森林保護是很重要的部分，在很大程度上，這也是氣候變化治理的重要方面，目前，防止毀林行動和增加森林碳匯已經由應對氣候變化政策所主導。另外，各締約方對于應對氣候變化和生物多樣性治理的制度整合存在不同意見，生物多樣性保護如何與氣候治理相向而行尚未確定。

（四）新冠肺炎疫情持續影響生物多樣性治理進程

首先，新冠肺炎疫情導致生物多樣性國際談判受阻，締約方大會已經推遲到2021年。各締約方需要遞交各國關于2020年后生物多樣性治理框架的立場文件等，但是疫情改變了各國應對政策的優先性。其次，突如其來的疫情使各締約方高度重視公共衛生、生物資源、基因資源以及野生動物保護等議題，但是具體的措施、規劃和管理模式難以在短時間內產生系統性的制度成果。例如，2020年的聯合國生物多樣性峰會上，公共衛生的重要性和新冠肺炎疫情被頻繁提及。International Institute for Sustainable Development （IISD）， “Summary of the UN summit on biodiversity”， Sep.30， 2020，https：//enb.iisd.org/un/ga75/biodiversity-summit/， Dec.10， 2020.因此，各締約方對生物多樣性的重視如何轉化為具體的行動措施依然需要探討。最后，各國政府的承諾需要得到制度化引導，治理措施應當規范化。鑒于愛知目標尚未達成的現實情況，2020年后的框架需要考慮目標量化和規范制度化等措施。特別是在后疫情時代，生物多樣性治理需要與經濟復蘇措施、公共衛生建設等順向而行，在制度上不能呈現彼此分割和對立的狀態。

（五）主要締約方的合作意愿、國家自主貢獻機制、中國的參與將決定全球生物多樣性治理的效果

2020年后全球生物多樣性治理的制度化建設成果取決于主要締約方的合作意愿、自下而上的國家自主貢獻機制、中國的積極參與和引領。

第一，盡管生物多樣性治理缺乏傳統大國的全面參與，但是這并不意味著2020年后生物多樣性治理框架必然會陷入困境。生物多樣性保護的關鍵是協調積極參與的締約方，整合彼此立場。因此，聯合國《生物多樣性公約》締約方大會應積極聽取相關利益方的意見和聲音，關注各方如何落實保護措施。

第二，自下而上的國家自主貢獻機制是重要的制度創新，應鼓勵《生物多樣性公約》締約方或者尚未簽署公約的國家積極參與，但是不能完全照搬《巴黎協定》的模式。《巴黎協定》的背景是原有的自上而下的國際氣候治理機制無法有效實施，部分發達國家拒絕開展新一階段的履約行動。但是，生物多樣性治理需要制定清晰且可量化的總體目標，幫助各締約方在國內制定和實施相關政策措施。總之，全球層面的生物多樣性治理應當借鑒全球氣候治理的經驗，制定類似于將全球氣溫升高幅度控制在1.5℃以內的總體性目標。同時，對于各締約方而言，采用有彈性的、符合本國國情的、自下而上的國家自主貢獻機制，可以提高積極性。

第三，中國昆明是第15次生物多樣性締約方大會的舉辦城市，中國的大力支持有助于擴大2020年后生物多樣性治理的制度化成果。中國政府大力支持本次締約方大會，與此同時，其他國家通過雙邊領導人會晤、雙邊文件等形式表明對本次締約方大會的大力支持。中國已經成功舉辦過奧運會、亞太經合組織領導人會議、二十國集團峰會等重要國際活動，具備豐富的辦會經驗。

綜上所述，聯合國生物多樣性談判的重點應放在整合各締約方的立場，不應過度關注傳統大國的參與程度。同時，全球生物多樣性治理可以借鑒《巴黎協定》的自下而上的機制，但是要設立清晰的、可測量的、可量化的目標。中國的大力支持必將為全球生物多樣性治理奠定穩健的基礎。〔責任編輯：沈 丹〕