關于地方政府性債務管控等幾個問題的思考

郭綱

近年來，我國的財政運行處于緊平衡狀態，緩解收支矛盾的壓力較大。現行財政預算管理制度與社會主義新時代發展的形勢要求之間存在不相適應的地方。為了更好適應我國當前發展的實際情況和未來發展的要求，國發〔2021〕5號《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）從多個方面就進一步深化預算管理制度改革提出了明確的要求。

《意見》切中要害，所列的要點都是當前和未來一段時間需要著力推進和深化改革的重點工作。其中，對于地方基層財政部門而言，以下幾個問題尤其值得重視。

一、地方政府性債務管控的問題

近年來，從中央到地方各級政府部門對防范政府性債務風險高度重視，出臺了一系列政策措施，并取得了階段性成效。事實上，地方政府性債務管理是一項長期的、常態化的工作，需要采取管控與疏導相結合的策略。

從鞏固現有政策措施的積極成果來看，一是強化地方政府舉債規范性。堅持“開前門堵后門”“開正門關邊門”。對不走前門和正門者，一旦發現，嚴肅問責與懲處，決不姑息。二是建立地方政府性債務熔斷機制。地方的政府性債務一旦達到上級下達的債務限額，其獲取新增政府債券額度的資格相應喪失，并應接受更加嚴格的監測和督查。三是構建地方政府性債務管控激勵機制。中央財政每年在分配債務規模時應向債務管控有力有效且償債能力強的省、自治區、直轄市傾斜，并要求地方政府以同樣的原則逐級向下分配，同時加強跟蹤督查和績效考評，以此體現財政二次分配的正向激勵，促進形成各地政府在債務風險管控方面盡心盡責、久久為功的良好氛圍。

二、地方財政預算跨年度平衡的問題

近年來，國內外經濟形勢復雜多變，國內財政收支平衡壓力有所上升。尤其在財政減收與增支因素的疊加影響下，財政收支年度平衡的矛盾和壓力有增無減。強化財政中期規劃和構建預算跨年度平衡機制顯得十分重要和必要。

從強化財政中期規劃來看，目前大多數的地方尚處初期階段，中期規劃的科學性、完整性、約束性等有待進一步提升與強化。從構建預算跨年度平衡機制來看，地方財政面臨著對于豐年財政結余和庫款增加如何妥善處理的問題。多年來地方財政存量資金“去庫存”力度的持續加大，許多地方財政的“壓艙石”已越來越少、越來越小，如若遇到連續年度的財政歉收，實現跨年度平衡的難度可想而知。因此，在地方財政預算執行中對于每月財政保障水平的控制與考核，特別是年底財政結余和存量資金規模的控制與考核，宜結合國內外經濟形勢和國內各地財政經濟的實際情況分類管理、動態調整，不宜采取一刀切控制的簡單做法。

三、地方財政預算績效管理提質增效的問題

財政高質量發展的重要體現之一是財政預算管理績效的提升。2018年9月發布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障。

從地方財政部門的實踐來看，財政預算的績效管理是一個重點也是難點。關鍵是財政預算績效管理成效的考量問題，即如何構建預算管理績效評價的標準與指標體系的問題。因為，無論是財政預算收入的組織，還是財政預算支出的安排、執行的結果，都需要構建一套科學合理、客觀全面的指標體系尤其是可量化可操作的評價指標體系對其進行考核。如果缺乏科學合理的績效評價指標體系，那么，財政預算管理的績效究竟是好是壞、是否提質增效及其所至的程度等都將無從談起，無法做出客觀準確的評判。

然而同時，編制一套科學合理、客觀公正的指標體系十分困難。財政預算支出面廣量大、用途各異，不同性質的財政預算支出又需要采用不盡相同的績效評價指標。即便是機關事業單位的日常運轉支出，也會因各單位職能和業務特點的差異，在績效評價的指標選擇及指標值設定上可能也得有所差異。加之，國內不同地方因經濟發展水平、物價水平、用工成本等不盡相同，以至于即便是同樣的部門單位或同類的建設項目，也很難采用相同的評價標準。此外，作為財政資金的具體使用者對于績效的衡量又有其自己的理解與角度，因此績效評價指標體系的合理性與公允性往往成為預算績效評價實踐中備受各方關注的一個焦點。

對于不同地方的財政部門，或者對于同一個地方財政部門的不同預算單位和建設項目，財政部門在開展預算績效管理和評價的時候，要在全國統一的績效評價指標體系和指標的基準水平上，結合各地自身實際建立指標值校正系數和必要的補充性指標。此外，無論是中央財政制定的指標體系及各指標的基準水平，還是各地方財政制定的指標值校正系數和補充性指標，仍需在財政預算績效管理的實踐中逐步優化和完善。只有這樣，才能積極穩妥地推進和實現財政預算績效管理提質增效的目標。

（作者系經濟學博士，現為蘇州市人大常委會工業園區工作委員會副主任，長期從事財政管理與研究工作）

（本文刊發于《中國經濟周刊》2021年第19期）