對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過程中鄉(xiāng)村治理工作的思考

劉福江

在脫貧攻堅階段，鄉(xiāng)村治理主體增加、體制機制強化對推動脫貧攻堅起到了非常重要的作用。如何總結好脫貧攻堅工作中鄉(xiāng)村治理積累的經驗，區(qū)分脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的任務要求，進一步完善適合鄉(xiāng)村振興工作的鄉(xiāng)村治理體系，變得非常關鍵和緊迫。

一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接對鄉(xiāng)村治理的新要求

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興工作存在以下幾個方面的重要區(qū)別：

（一）鄉(xiāng)村振興工作范圍更寬

脫貧攻堅雖然也有水電路網房等公共產品供給增加，惠及農村所有居民，但其仍將大部分精力放在農村特定人員的特定方面，也就是貧困人口基本生活保障的服務和工作上，而鄉(xiāng)村振興作為一項提升農村區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略措施，是一項涉及農村所有人口的更為綜合的制度安排，需要更為全面綜合的鄉(xiāng)村治理制度。

（二）鄉(xiāng)村振興工作時間跨度更長

2015年中共中央國務院引發(fā)《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確到2020年現行標準下，確保農村貧困人口實現脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽。作為一項“攻堅”性質的政策，脫貧攻堅政策的時間跨度相對較短，突擊性、臨時性、短期性的做法多，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是長期性的，從2020年制度框架和政策體系基本形成到2050年鄉(xiāng)村振興全面實現，跨度30多年，需要制度和政策具有長期的視角。

（三）鄉(xiāng)村振興工作目標要求更高

脫貧攻堅重點在補齊小康短板，解決的是現行條件下貧困人口的脫貧問題，而鄉(xiāng)村振興的目標則是實現農業(yè)農村現代化，最終實現農業(yè)強、農村美、農民富。從具體工作看，脫貧攻堅的目標非常明確，在短期通過各類政策相對容易完成，而鄉(xiāng)村振興對各項工作的創(chuàng)新性創(chuàng)造性要求更高，僅僅依靠行政手段壓任務難以達到預期效果。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接中鄉(xiāng)村治理的基礎與不足

脫貧攻堅為農村社會、鄉(xiāng)村治理帶來了許多新的元素，一定程度上奠定了鄉(xiāng)村振興社會治理機制的基礎，主要表現在：更為領導有力的村支部、駐村工作隊提升了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力;扶貧產業(yè)發(fā)展壯大了鄉(xiāng)村集體經濟，為村莊發(fā)展提供了經濟基礎;眾多返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產業(yè)帶頭人，為鄉(xiāng)村產業(yè)、文化、發(fā)展提供了人才支撐;脫貧攻堅的民主評議，一定程度上喚醒了村民參與鄉(xiāng)村公共事務的參與意識，提高了積極性。可以說在鄉(xiāng)村治理方面，脫貧攻堅階段為鄉(xiāng)村振興奠定了新的基礎。

同時，我們也必須看到貧困地區(qū)要推進鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村治理機制還有待進一步提高，具體表現在：

行政力量在鄉(xiāng)村治理中還處于絕對支配的地位，其他新主體發(fā)揮治理作用的范圍和影響仍處于萌芽狀態(tài)，還存在思想觀念和體制機制的各種約束，例如新村民如何融入村集體，如何在村級公共事務中合法發(fā)表意見和投票等。

農村實際居住人口數量、村民年齡結構等制約鄉(xiāng)村治理。從部分鄉(xiāng)村實際情況看，真正常年在村中居住的村民甚至不到50%，人口數量和年齡結構甚至不足以滿足農村產業(yè)發(fā)展需要，更無法支撐起鄉(xiāng)村振興的治理機制。

鄉(xiāng)村治理中信息化手段運用不足，貧困戶檔案、村務信息公開、村民聯系渠道仍較為傳統，常年外出村民與本村基本隔斷聯系。鄉(xiāng)村振興在什么程度上、區(qū)域上振興還不明確，與其配套的治理機制需要在鄉(xiāng)村發(fā)展的過程中逐步摸索建立。

三、推動脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村治理機制轉換和銜接的建議

綜上分析，貧困地區(qū)從脫貧攻堅轉向鄉(xiāng)村振興的過程中，需要進一步完善鄉(xiāng)村治理體制機制，具體可以從以下幾個方面完善改進。

（一）進一步完善固化農村治理體制機制

在脫貧攻堅階段，各地都積極將各類新要素、新主體引入農村，發(fā)揮了不同的作用，也在自治、法治、德治等方方面面開展了積極的探索，很多做法取得了較好的效果。在脫貧攻堅任務完成的時候，基層對于許多這類做法、嘗試是否繼續(xù)還不太明確。建議加快梳理脫貧攻堅階段各地區(qū)各部門在鄉(xiāng)村治理工作中作出的制度安排和創(chuàng)新探索，評估取得的成效和存在的問題，進一步完善有關做法，并通過一定的形式將其固化為一項項成熟的制度安排，穩(wěn)定基層預期，促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有序銜接。

（二）充分調動農民參與鄉(xiāng)村治理的積極性

脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村治理結構中普遍以村“兩委”及上級行政權力為主導，村集體經濟發(fā)展以及公共產品、公共服務的供給對政府有強烈的依賴特征。從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡銜接過程中，鄉(xiāng)村治理機制轉換的關鍵是如何理順政府與市場、政府與社會的關系，充分調動和發(fā)揮市場機制的作用，使得以農民為核心的多元主體發(fā)揮積極作用，實現“自上而下”治理方式為主向“自上而下”與“自下而上”雙向結合的治理方式轉變。

（三）積極鼓勵更多主體參與鄉(xiāng)村治理

從脫貧攻堅工作看，不管是農民合作社，還是新村民、新鄉(xiāng)賢、農村能人，在推動農村善治方面都有重要作用。從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興轉變的治理新需求要求構建政府機構、村級自治組織、市場主體、社會主體共同參與、協調合作的“多元共治”的鄉(xiāng)村治理體系，充分發(fā)揮上述不同主體在法律法規(guī)制定、村級公共事務、產業(yè)發(fā)展、文化發(fā)展、人才資本要素引流等方面各自的作用。鼓勵更多主體參與鄉(xiāng)村治理，需要疏通各種要素在城鄉(xiāng)間雙向流動存在的體制機制障礙，例如社保醫(yī)保異地結算等;需要創(chuàng)新農村集體成員的分類及認定，例如新村民如何在不獲得宅基地、土地承包經營權等權利的同時，可以參與村莊公共事務決策等。

（四）加強治理方式轉變，實現智能化信息化

加快推動數字鄉(xiāng)村建設，推進信息技術在村務管理、村務公開、網格化管理、脫貧攻堅、村民教育、農村黨建等鄉(xiāng)村治理工作中的應用。充分發(fā)揮信息技術在聯系外出村民，提供村莊產業(yè)發(fā)展，支持政策等方面的作用，保障外出村民參與村莊事務管理等方面的功能，提高村民凝聚力。積極利用鄉(xiāng)村治理信息化平臺開展數據分析，提高農村經濟發(fā)展運行數據的及時性準確性。積極利用數字鄉(xiāng)村平臺向外宣傳推介，吸引城市人才、管理、科技、文化等各類要素和市場主體積極參與鄉(xiāng)村發(fā)展和治理。

（五）加快形成跨村的鄉(xiāng)村片區(qū)治理機制

在每個村常駐居民不斷減少的背景下，要在每個自然村甚至每個村民小組實現與城市相同的公共服務水平是不現實的。要推動鄉(xiāng)村振興，一定程度上可以參考“城市群”發(fā)展的模式，通過規(guī)劃，圍繞中心村，逐步引導形成“村莊群”。在鄉(xiāng)村治理模式上，應該逐步形成以鄉(xiāng)村振興片區(qū)為依托的跨村治理機制，一方面充分提高片區(qū)內的各種要素利用水平，另一方面降低管理成本。

（中文校對：薛萃）