行政事業單位預算績效管理探析

田學鈺

摘 要：隨著國家財政體制改革的推進及新《預算法》的實施，行政事業單位預算績效管理已經成為衡量預算資金使用效率及評價行政事業單位履職能力的重要標準。而個別地區的行政事業單位由于對預算績效管理的漠視、制度的缺失等原因，并未能積極地發揮預算績效管理工作的作用，亟待各級預算單位通過制度建設、人才培養等手段予以強化。本文通過對行政事業單位預算績效管理現狀進行分析的基礎上，提出了強化行政事業單位預算績效管理的具體對策。

關鍵詞：行政事業單位;預算績效管理;困難;對策

預算績效管理是國家財政體制改革的重大舉措，它的有效實施關系到財政資金能否高效使用，資金分配是否公平，是各級預算單位提高預算資金管理水平的重要保證。預算績效管理的主要對象就是使用財政資金的行政機關與事業單位，通過開展預算績效管理后，可以防止財政資金被浪費，提高預算支出使用效益，達到對財政資金有效監督的目的。同時，預算績效資金管理也是深化政府改革及促進行政、公益事業發展的有效途徑。

一 、行政事業單位在開展預算績效管理工作中面臨的難題

預算績效管理是政府績效改革的要求，它不僅是對預算方法上的改革，還是政府管理理念的轉變。目前，雖然越來越多的行政事業單位開始關注預算績效管理工作，但在實施過程中仍存在一定困難。

（一）行政事業單位預算績效管理體系不完善

行政事業單位預算績效管理制度是確?？冃Э己斯ぷ饔行蜷_展的保障，而目前，個別行政事業單位在制度建設方面存在如下問題：一是行政事業單位并未能按照政府、財政部門要求在內部建立起預算績效管理制度，未能針對預算目標、預算運行評價及結果應用等工作建立制度體系，造成行政事業單位在財政資金使用過程中經常出現超預算支出、擅自調整資金使用用途等問題。二是預算單位與財政部門之間溝通不暢，沒有將財政部門提出的預算績效管理工作作為工作重點，個別預算單位仍認為預算績效管理只是財務核算的一部分。

（二）行政事業單位預算績效管理目標不明確

預算績效管理的目標是行政事業單位開展績效管理工作的起點，它為行政事業單位開展工作提供了方向與預期，只有制定與明確預算績效管理目標后，才能保證績效管理工作的正常開展。一是個別的行政事業單位沒有真正了解績效管理目標的精神，直接照搬其他單位或財政部門以往的目標作為本單位績效管理工作的指引，造成行政事業單位財政資金被浪費。二是個別事業單位在開展績效管理工作前，設定的績效目標不夠準確，并在開展績效管理工作當中，沒有根據外界環境變化對目標進行調整，預算執行與績效考核的唯一目標就是財政資金是否被全部花完，在資金支付完成后，也沒有對資金使用效率等情況進行評價。

（三）預算績效考核指標不科學

由于績效考核是我國近些年才在行政事業單位中開展的，行政事業單位在績效考核指標的制定方面尚未能積累長期的經驗。一是指標缺少創新，對于重大的項目支出并未對指標進行分解，一些共性與個性指標之間缺少差異性;二是指標體系中并未能對重點的資金支出制定特殊指標予以控制，績效考核仍只重視對財務指標進行考核，并未將使用效率、環境保護等非財務指標給予必要的關注。

（四）未對預算績效管理進行有效的監管

目前，個別的行政事業單位并未對預算績效管理開展有效的考核與監管。一是個別行政事業單位在對績效開展自評過程中存在走過場現象，其自評報告中缺少完整性及真實性。二是由于行政事業單位對績效管理工作的漠視，沒有給予績效管理報告足夠的重視，造成預算評價的結果與實際情況不一致。三是預算績效考核缺少必要的激勵措施，沒有將考核結果與待遇工資相結合，造成行政事業單位存在重預算而輕考核的觀念。四是政府信息公開條例中多以預算收支、決算、“三公經費”等信息作為行政事業單位公開的對象與內容，而忽視對預算績效結果與工作開展內容方面的公示、監管。例如，審計機關、財政機關在對預算單位開展監督過程中，一般是以預算資金支出方向作為監管對象，而很少將績效考核結果作為審計重點，造成行政事業單位績效管理處在無人監管的狀態。

二、強化行政事業單位預算績效管理的具體對策

我國行政事業單位應通過以下對策，對預算績效管理予以強化：

（一）在行政事業單位內部建立完善的績效管理制度

建立完善的預算績效管理機制，一是要構建全方位預算績效管理格局，將預算績效管理實施對象從項目為主向政策、部門整體拓展，從資金支付為主向政府財政運行拓展，形成政府績效、部門績效、政策和項目績效等全方位績效預算管理格局。二是結合自身管理需要，對績效目標、績效運行與監控等所有流程進行規劃，通過制度的形式保證行政事業單位內部開展的預算績效管理過程高效運行，實現對財政資金有效監控的目標。三是預算單位應與財政部門取得積極地配合，使自身編制的預算指標及績效管理工作符合法律法規規定，促使行政事業單位內部形成良好的績效管理觀念，優化財政資金配置，使行政事業單位內部績效管理工作更加規范、精準。四是財政部門、審計部門應強化對行政事業單位績效結果監管，對于績效考核不達標的預算單位應采取問責、公示與整改措施，并將績效管理結果作為規范行政事業單位預算收支管理的重要依據，不斷提高預算單位預算管理水平，提高財政資金使用效率。

（二）創新行政事業單位績效管理模式

績效考核管理的工作重點主要是對項目資金支出進行監控、考核，在對項目資金使用效率的量化標準才是績效管理工作的難點，行政事業單位應不斷創新績效管理模式，從以下幾方面入手：

1、完善預算績效評估工作

各級財政部門或投資審核中心，應在行政事業單位申報項目預算后，對項目立項可行性、工程概算計算正確性及公益性等內容進行評估，對那些不必要的項目支出要進行刪減。一是財政部門及投資審核部門在對項目預算安排進行評估時，應堅持項目必須符合我國國情及實際情況的原則，充分預測項目的經濟利益、社會效益，注重對項目資金支出后的實際效果進行評估，使財政資金使用效率得到提高。二是為了發揮投資審核工作的獨立性、公平性，在對項目資金預算進行評估時，可聘請中介機構參與到審核過程中，科學地對財政資金分配、使用進行評估。三是財政部門應定期對預算單位項目結余進行清查，盤活存量資金，收回無法繼續實施項目的資金，不斷提高項目支出使用效率。四是引入資金競爭性分配機制，鼓勵高效使用資金的項目及部門，對資金使用不嚴格的部門或單位績效問責并提出指導性意見。

2、明確績效考核目標

行政事業單位在設定績效考核目標時，應堅持誰申請誰是目標的原則，并且目標應被量化，為下一步對資金績效考核工作提供依據。首先，行政事業單位在開展預算績效管理工作時，應以各個部門作為績效管理目標，將財政資金數量、成本與效益等內容作為考核目標，如果指標無法量化，則應詳細對其進行分檔描述，使考核目標更加準確、細化。其次，財政部門在開展績效考核工作時，則應將績效目標進行量化管理、審核與調整，并充分地考慮各個行政事業單位的職責特點，分別對各個行業建立績效目標數據庫。再次，通過聘請專家、調研等形式嚴格把關績效目標，使績效目標更合理可行。四是績效目標要同預算指標相結合，在執行過程中，要加強日常監管，全過程跟蹤問效，對偏離預算方向的績效目標要及時進行改進和修正，確保績效目標和預算相應匹配。

3、科學制定績效指標

行政事業單位的績效指標應該在國家整體戰略布局的基礎上，并結合行政事業單位自身職責管理需要，通過合理量化考核指標，達到公平考核行政事業單位財政資金使用效益的目標。一是指標應分行業體現不同行政事業單位的核心指標與標準，通過軟件將指標納入到項目庫進行管理。例如，在對第一級的績效指標進行設定時，可主要體現績效決策信息，二級以下的指標體系應盡量與績效考核目標相結合。二是對于共性的指標與個性的指標應制定不同的標準，指標設置要注重完整性、準確性、可操作性，不可設置煩瑣、專業性太強、不易理解。三是一般指標和重點指標要區別對待，重點支出指標要深度分解，根據支出項目性質，設置不同級別的定量支出。

4、績效評價應貫穿預算執行全過程

一是行政事業單位應按照財政部門要求，對專項資金與重大項目支出進行績效自查，自查的結果要真實地反映預算執行的結果與資金效益的關系。二是行政事業單位在自查后，應將自查結果向財政部門上報，財政部門再對自查結果開展復查與評價。通過績效評價找出資金使用和管理中的薄弱環節，反饋給部門、單位，促使其改進績效管理方式。三是將評價結果與預算資金分配掛鉤，強化激勵作用，根據績效評價結果進行獎懲。

5、對績效管理進行有效的監督

一是外部方面，應強化人大財經委、財政、審計等行政機關對預算單位績效管理情況的監督，督促預算單位績效管理工作的規范及績效目標的實現。二是行政事業單位內部應樹立起“支出必問效”的理念，提高財政資金使用效率。三是推進績效公開，建立預算績效信息向同級政府和全國人大報告的制度，并與預算草案、決算草案同步向社會公開。四是實行績效通報制度，對預算績效不達標、預算資金使用不合理的單位和個人要問責。

（三）利用信息化技術提高績效管理工作效率

一是將績效管理與財政部門國庫集中支付等信息化平臺相結合，通過軟件及互聯網、大數據等信息化技術對行政事業單位績效管理進行有效的監控。二是目前，國家已經開始推廣預算執行動態監控系統、財政資金直達監控系統，財政部門、審計部門可利用以上系統對行政事業單位財政資金使用進行跟蹤，以此作為績效考核的標準，對個性指標項目不定時網上抽查，確保財政資金用到實處。三是加強預算項目庫建設，利用先進的互聯網技術科學地分析預測、實事求是地編制績效預算，切實提高項目資金使用質量。充分發揮政府、社會的監督和約束作用，不斷提升預算績效的準確性和公信力，提高資金使用效率和效益，是行政事業單位預算體制改革的時代要求，是政府治理能力提升的集中體現。

參考文獻：

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