鞏固貧困治理策略：從精準脫貧到鄉村振興

王志剛 封啟帆

摘 要：2020年底實現全面脫貧后，鞏固拓展脫貧成果和構建防返貧機制將成為鄉村振興初級階段的重要課題。本文在梳理國內外相關文獻的基礎上，著重分析了鄉村振興初級階段各區域所面臨的貧困威脅和相對應的破解策略。由于衡量指標單一、福利覆蓋缺失、保障兜底不足和城鄉二元結構等問題的存在，在鞏固拓展脫貧成果的過程中，西、中、東部和城鄉間將面臨返貧風險、相對貧困、突發貧困和隱性貧困四類貧困威脅。基于現有減貧經驗，得出需要運用阻斷返貧路徑、轉換防返貧方式、構建制度化體系和破除城鄉二元結構體制等手段進一步鞏固脫貧成果，實現鄉村振興的目標。

關鍵詞：鄉村振興;貧困治理;精準脫貧;制度防返貧

中圖分類號：F065.2? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）10-0014-10

一、引 言

2020年底實現絕對貧困的全面消除，意味著中國減貧事業邁向新的歷史階段——鄉村振興，這是“三農”工作重心的歷史性轉移，也是2021年中央一號文件所關注的重點。“黨中央認為，新發展階段要把全面推進鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業農村現代化，讓廣大農民過上更加美好的生活”[1]。脫貧攻堅和鄉村振興戰略都是新時代中國“三農”工作的重要戰略部署，具有理念上的相通性和階段上的遞進性[2]。鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興和加快農業農村現代化是穩住農業基本盤的必要步驟，是發展“三農”工作環環相扣、步步為營的三個遞進層次。要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，首先要堅決守住脫貧攻堅成果，做到工作不留空檔、政策不留空白。回顧扶貧攻堅開展至今，中國減貧實踐成果斐然。通過深化改革和大規模扶貧開發，實現貧困人口持續大幅縮減，并于2020年底如期實現全面脫貧。在向第二個百年奮斗目標邁進的“歷史關口”，中國減貧事業也將面臨新的貧困治理格局，需要邁上新的歷史臺階。黨中央決定在脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，意指在實現全面小康之后，重點關注貧困地區整體發展的脆弱性特質，將單一的關注貧困人口收入，增進到關注貧困地區產業發展、生態環境、組織治理、文化建設、人才補充等諸多方面，實現更高維度、更全范圍、更多領域的脫貧治理。在圍繞貧困地區和貧困人口治理的方向上，脫貧攻堅任務的目標與鄉村振興的要求在更高層次上不謀而合，都是為了實現貧困地區的全面振興和貧困人口的全面小康。

為準確把握鄉村振興實施的各個關鍵環節，在鄉村振興初級階段要打好戰略基礎，我們不僅需要總結脫貧攻堅戰取得成就的實踐經驗，更要明晰即將面臨的部分地區和部分人口的減貧不可持續性風險。這類風險出現的原因，除了貧困人口自身的收入具有不確定性外，還有福利保障跟進的缺失、城鄉二元體制的固化以及應急維穩所需造成的返貧現象。鄉村振興戰略的總要求與鞏固脫貧成果的新階段具有相通性，將繼續圍繞具有返貧風險的發生因素，進行針對性的識別和剔除。據此，由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，加強對減貧成果鞏固與返貧威脅之間矛盾的解決，著力推進脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興初級階段的有效接續，對減貧深度高效治理與推進農業農村現代化、實現鄉村全面振興具有十分重要的戰略意義。由于中國東、中、西部地區經濟發展狀況的不均衡，把握中國分區域實施鄉村振興的階段目標顯得尤為重要，能夠幫助各區域因地制宜地劃分脫貧成果鞏固與鄉村振興戰略推進的比重。

根據現有文獻和新聞資料整理中國分區域鄉村振興戰略實施的發展階段表，筆者梳理了鄉村振興各時期的發展進程，明確減貧成果鞏固與防返貧威脅機制的研究階段，輔助合理把握政策調整的節奏、力度、時限，如表1所示。由表1可知，在鄉村振興的籌備階段，鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成，國內各區域鄉村振興的思路舉措得以確立。在完成脫貧攻堅和實現全面小康后，鄉村振興迎來了新的發展階段，即2020—2025年的鄉村振興初級階段，該階段減貧成果鞏固和返貧威脅消除成為政策重點，各區域的發展階段也有所區分，鄉村振興的制度框架和政策體系初步健全，鄉村振興取得階段性成果。到2035年，全國各區域的鄉村振興進入中級階段，鄉村振興進程取得決定性進展，東部地區農業農村現代化全面實現，中西部地區基本實現農業農村現代化。2035—2050年，鄉村振興進入高級階段，鄉村要全面振興，農業強、農村美、農民富要全面實現。

根據以上劃分，在鄉村振興初級階段，鞏固減貧成果、防止返貧威脅和進行相對貧困治理變得尤為重要。但是，由于現有文獻對相關問題的研究相對匱乏，未能系統地闡明在全面脫貧之后貧困治理的新問題、新任務和新趨勢。鑒于此，本文基于減貧路徑演化視角，深入闡述在鄉村振興初級階段中國貧困發生的主要形態和階段特征，厘清其所面臨的返貧威脅及相對貧困、隱性貧困等問題，并提出具體的破解策略。

二、文獻綜述

（一）國外有關貧困理論的梳理

國外對于貧困標準、定義和根源的探討不斷豐富。早在19世紀，Malpass[3]從絕對貧困的角度界定了貧困，認為家庭收入如果難以維持對于食品、衣物和住房等生活必需品的需要，便是處于一種貧困狀態。在此基礎上，對于貧困發生的根源，作為古典經濟學代表人物的Smith[4]認為，市場存在自由調節機制，財富分配由市場競爭下的不同個體進行的不同懶惰行為導致，也是導致貧困問題的根源所在。與此同時，Schultz[5]的人力資本理論指出，人力資本匱乏是導致家庭貧困的根源，而家庭教育相關投資的滯后是導致人力資本匱乏的根本原因。進一步地，Srinivasan和Sen[6]從能力被剝奪和社會交換的角度提出了能力貧困理論和權利貧困理論。前者認為，考量貧困程度的要素應當注重貧困群體對物質內容與生存機會獲取的“可行能力”層面，而不僅僅是收入層面;后者則指出，貧困的實質在于權利的缺乏和個人交換權利的下降。Lewis[7]則從更深層次的文化視角剖析了貧困產生的根源，指出窮人貧困的根源在于貧困文化的氛圍渲染導致其形成易于貧困的思維模式和行為方式，并由此解釋了貧困的代際傳遞問題。

Runciman[8]與 Robert[9]進一步提出了“相對貧困”的概念，認為貧困的衡量需要與一定參照系的對比，與家庭單位實際生活水平關系不大，而在于貧困主體間收入差距及以其他社會單位個體為參照物時的相對貧困的社會心態。基于此定義，貧困被量化為家庭人口在單位時間內最低量生活必需品的集合，并以收入指標的形式劃定貧困線，但絕對貧困的劃分標準難以測量人們的健康、教育和安全等非生理需求[10]。與之相對，Sheridan[11]提出資本建設理論，認為資產缺乏是導致持續貧困的根源，資產缺乏不僅包括收入指標，還包括人力資本和社會資本等無形資產的缺乏。在此基礎上，Banerjee和Duflo[12]對貧困的主流經濟學觀點進行了反思，指出資本的介入不一定會對貧困產生正向影響，擺脫貧困陷阱需要從窮人本身的選擇出發。

綜上所述，貧困的發生是一個經濟與社會相締結的綜合性問題，市場環境、思維傳遞和資本缺乏等都有可能成為誘致或使貧困持續的主要因素，對于貧困循環的探討和有效率的資本援助，尚需在探清貧困的性質和階段的視域下進一步地論證和考量。

（二）國內有關貧困治理的研究

1.脫貧攻堅防返貧長效機制的構建

減貧可持續性的基本要義，是指貧困削減的狀態能夠較長時期地維持，不出現反復返貧的狀況，使得減貧能夠呈一種直線、良性的運行態勢，減貧可持續性的實現要求當前在國家治理體系現代化背景下構建“大扶貧”格局[13]。徐進和李小云[14]發現，城鄉就業一體化、農村產業升級和貧困人口資產性收入的提升，都屬于建設長效扶貧機制的政策支撐;而針對返貧長效機制建設，既要有針對低收入群體的就業政策和社會保障政策，也需要關注鄉村振興戰略與減貧工作的緊密銜接。在減貧持續性方面，平衛英等[15]提出，可以通過實施新型經營主體培育、新型職業農民培育和致富帶頭人培訓等貧困地區培訓工程進行產業扶貧。此外，李芳華等[16]發現，易地搬遷和產業扶貧政策的實施，能夠增強貧困戶的內生動力，通過提升其人力資本方式，可以實現長期可持續脫貧，這種方式遠優于財政轉移支付和促進農戶增收的激進論方式。總之，減貧具有可持續性是扶貧開發治理的必然要求，返貧問題也是其所面臨的主要威脅。但可循論觀點尚未有系統化的路徑探索，針對長效機制構建還需隨社會環境和貧困演進趨勢的變化進一步“對癥下藥”，并及時更新。

2.脫貧攻堅與鄉村振興銜接的邏輯關系

魏后凱[17]認為，盡管全面脫貧任務已經完成，但在脫貧的質量和可持續性上仍需下功夫，有必要在“十四五”時期不斷鞏固脫貧攻堅成果，防止低收入人口返貧以增強脫貧成果的穩固性。馮丹萌[18]認為，如何處理好脫貧攻堅與鄉村振興五大要求的深度融合，并逐步推進脫貧地區穩步進入振興階段是急需厘清和解決的問題。汪三貴和馮紫曦[19]認為，脫貧攻堅與鄉村振興實現有效銜接，能夠提升諸多資源的利用效率，保證各項指標的順利實現。這兩大重要戰略任務，也是實現農業農村現代化與增進民生福祉的目標導向，具有一定意義上的階段遞進關系和內在承接關系。左停等[20]認為，作為不同發展階段的戰略任務，脫貧攻堅與鄉村振興并不是互相孤立的，而是緊密聯系、各有側重的，統籌協調好兩者之間的關系，既要打好脫貧攻堅戰，為鄉村振興做好鋪墊，又要抓住發展機遇，著力增進民生福祉。涂圣偉[21]發現，構建防返貧長效機制并加強對返貧人口的政策扶持，是保持扶持政策穩定接續，保證兩大戰略有效銜接的基本要求，其在解決相對貧困問題上具有一致性和遞進性。王介勇等[22]指出，脫貧攻堅和鄉村振興這兩大戰略是一個有機的、系統的整體，鞏固脫貧攻堅成果將更好地促進鄉村振興，二者的相互促進在方向、目標上一致契合，在推進上相互融合，有效接續推進可以起到事半功倍的效果[23]。

3.脫貧攻堅與鄉村振興銜接的方向側重

脫貧攻堅和鄉村振興都是系統性的國家工程，推動脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，有必要堅持農民主體地位，在具體實施過程中動員全社會各方力量[24]。王介勇等[22]提出，需要構建思想、產業、人才、文化、生態、組織等各方面脫貧與振興的協同推進保障措施。其中，劉煥和秦鵬[25]認為，思想銜接是首要任務，關鍵在于政策的承接和延續。而朱海波和聶鳳英[26]認為，推進可持續的鄉村產業發展是深度貧困地區推進脫貧攻堅和鄉村振興的著力點，也是促進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的紐帶。呂方[27]認為，兩大戰略有效銜接的實現路徑不僅包括現實目標與政策層面的銜接，更為根本的是要著力推進理念方法與治理體系的銜接，首要的是要聚焦于脫貧攻堅實現的高質量，補齊短板，打牢基礎。高強[28]認為，構建長效減貧機制并在此基礎上實現鄉村振興，必須加快推進貧困地區經濟社會發展，實現區域發展與扶貧開發相互帶動，確保扶貧開發與經濟社會發展相互促進。徐曉軍和張楠楠[29]認為，脫貧攻堅與鄉村振興戰略雖有一定的差異性，但兩者銜接的重點就是實現政策覆蓋從“特惠”向“普惠”轉變。

（三）小結

綜上所述，國外對于貧困標準、定義、根源和相關研究已相當豐富，為國內相關理論的探索提供借鑒，國內現有的關于貧困治理的文獻主要圍繞貧困產生根源、扶貧開發舉措和長效機制構建等方面展開。而在全面脫貧實現后，有關脫貧攻堅與鄉村振興重要機遇期有效接續方面的文獻相對較少。

有學者對實現全面脫貧后的貧困治理新格局作出思考和探討，已取得一定的研究成果，但現有文獻對于當前脫貧成效鞏固措施的分析仍顯不足。具體體現在：首先，現有對脫貧經驗的總結受到局部環境的局限，所得出的結論無法系統地概括中國在絕對貧困消除之后、鄉村振興初級階段發展中的階段性特征。其次，沒有從一般性的角度剖析全面脫貧之后鞏固脫貧成果將面臨的具體問題，即對鄉村振興初級階段中國貧困治理所面臨的主要矛盾認識依舊不夠系統。最后，減貧可持續性的主要任務沒有細化安排在鄉村振興各個階段，頂層設計過于抽象，針對性舉措不充分、不完整。針對上述不足，本文將就鄉村振興實施新階段的脫貧成效穩固與防返貧舉措做進一步分析。

三、現階段各區域面臨的貧困威脅

在鄉村振興初級階段，中國減貧事業將從脫貧攻堅戰中轉入成果鞏固中，由脫貧攻堅階段轉入鄉村振興的初級階段。盡管進入鄉村振興初級階段貧困的主要方向發生變化，但仍威脅著中國全面小康的鞏固和發展。而鞏固脫貧成果的主要方面包括預防返貧風險、遏制相對貧困、解決突發貧困和消除隱性貧困。即預防返貧風險是鄉村振興初級階段作為常態化貧困治理的主要矛盾，而相對貧困、突發貧困和隱性貧困的治理則屬于主要矛盾的主要方面，這四類貧困治理同樣是需要關注的重點環節。因此，在實現全面脫貧之后，鄉村振興初級階段可能面臨的階段性返貧問題是貧困治理極為關鍵的一部分，下面將針對預防返貧風險、遏制相對貧困、解決突發貧困和消除隱性貧困四方面在中國不同區域的側重點展開深入分析，圍繞易返貧群體的后續幫扶和脫貧成果鞏固進行剖析。

（一）西部地區——預防返貧風險

中國西部地區是脫貧治理的重點地區，也是面臨返貧風險最直接、最緊迫的區域。由于西部地區具有突出的環境脆弱性和制度滯后性，貧困人口自身、資源與環境的供給和社會福利體系的保障都可能成為返貧威脅的影響因素。此外，返貧威脅還包括生態、文化等多維度，正如脫貧的階段是多維的，返貧威脅也是多種多樣的，這些返貧風險在中國西部地區都將成為影響更大的短板。西部地區返貧面臨的主要風險包括但不限于相對貧困、突發貧困和隱性貧困的威脅，其與后面三者屬于一個包含與被包含的關系，構成了脫貧人口整體面臨的減貧矛盾和威脅。

返貧風險威脅產生的根源與市場、政府和社會治理的內容密切相關，這三方面引申為貧困地區的要素分配、公平和服務的優化過程。進一步地，返貧風險威脅與收入分配機制、社會公平和基本公共服務均等化息息相關。絕對貧困的消除在現有條件下實現了社會資源配置中對效率的基本滿足，但效率并不是作為社會資源配置狀態的唯一判定準則，公平也是必須加以考慮的關鍵因素。在公共部門經濟學中，市場能夠決定的收入初次分配，也就是納稅之前的收入分配是有失公平的，是因為人們獲取財產情況的天賦或能力、機遇差異，導致市場所決定的收入分配形式存在高低的懸殊差距。政府通過提供公共物品和矯正外部效應等舉措著力解決現有的絕對貧困，但基本公共服務提供的城鄉、東西部差距，決定了貧困地區在享受社會治理紅利的窗口期有限，這種貧困狀態仍然會威脅在絕對貧困線之上的脫貧人口。如果單單解決了“貧”的經濟當先問題，而不進一步解決“困”的社會發展問題，返貧風險將重新威脅脫貧人口。

（二）中部地區——遏制相對貧困

中國中部地區由于地理上具有東西銜接的特點，盡管環境與資源供給、制度落實和福利保障等優于西部地區，但與東部地區的整體發展程度相距甚遠，因此，中部地區應當更多關注相對貧困，在相對貧困的發生因素上下功夫，從源頭進行治理。根據沈揚揚和李實[30]的研究，以全國人均收入中位數的40%為相對貧困標準，中國農村的相對貧困發生率為11%，而全國的相對貧困人口大部分在農村。對比之下，西部地區的絕對貧困現象居多，而中部地區的發展程度與西部地區相比優勢不大，但目標追求相對較高，這就造成了中部地區的相對貧困遏制任務較重。雖然按照人均 GDP 或者人均國民收入衡量經濟發展水平的標準，中部地區即將進入高收入地區， 但從人均可支配收入水平來看，中部地區農村仍然存在數量龐大的低收入群體，這一群體雖然擺脫了絕對貧困，但貧困脆弱性強，收入持續增長乏力，成為中部地區農村嚴峻的相對貧困問題。由此，中部地區的相對貧困問題逐步暴露出來。盡管農村絕對貧困發生率極低，但是相對貧困發生率卻在不斷攀升。這反映了以相對貧困標準測度的低收入人口規模龐大，也反映了全面脫貧任務完成后進一步解決農村低收入人口發展問題的艱巨程度。全面脫貧任務完成后，中國進入緩解相對貧困的新時期，將應對多方面發展的不平衡、不充分問題，采用多維相對貧困標準，以實現在繼全面小康之后更加全面地向共同富裕邁進的目標。進入鄉村振興初級階段后，中國中部地區的相對貧困現象將得到全面遏制，

在脫貧攻堅任務完成后，與鄉村振興初級階段的銜接過程中尤其需要關注中部地區相對貧困問題引致的原貧困地區人口獲得感和幸福感的落差。這種落差的產生與由原貧困地區與整體中國社會發展節奏的脫節有關，也與全球化進程加速、東西部地區融合發展所帶來的信息不對稱有關。一方面，相對貧困威脅來源于客觀上的整體社會富裕程度和發展速度不同。根據發展經濟學理論，東部地區逐漸呈現北京、上海等城市發展極，這類發展極快速吸引周邊人口、資源等要素流入，導致發展極與周邊城鄉之間出現區域性的經濟發展差距。從國內整體上看，東部地區吸收了國內絕大部分經濟發展要素，造成東西部經濟發展出現差距，進一步造成西部深度貧困地區相對于西部較發達地區的相對貧困，西部大部分地區相較于東中部地區的相對貧困，出現階梯化、層次化貧困差距。另一方面，相對貧困威脅來源于已脫貧人口主觀上與外界發展不契合的“被落后”心理狀態。隨著互聯網的快速普及和通訊的貫通，以往因地理因素導致的信息隔離被打破，越來越多的貧困地區實現網、電暢通，已脫貧人口面對鄉村振興發展紅利，產生“自覺性”貧困感，這種貧困感在中部地區尤為突出。

（三）東部地區——解決突發貧困

中國東部地區在全國范圍內屬于經濟發達地區，絕對貧困和相對貧困現象發生率較低，其最具有代表性的致貧原因，就是由于突發事件造成的應急成本上升，由此導致的巨額支出使原本普通的家庭隱入貧困的深淵。其中，最為突出的突發事件是疾病導致的醫療成本支出。不同于中西部地區較為落后的醫療條件，東部地區往往在某些重大疾病的救治面前具有可選擇性，這種選擇往往會以巨額成本支出的致貧為代價，此類致貧現象在東部地區的農村屢見不鮮。東部地區距離海洋較近，面臨各類自然災害更直接更頻繁，突發貧困的治理更應成為治理的重點。此外，東部地區具有更為活躍的市場經濟，由此帶來更高的經營風險。2020年新冠肺炎疫情的暴發對脫貧攻堅任務的完成提出了新的挑戰，不僅對國內幾大支柱性產業產生一定影響，也從不同程度上影響了東部地區的國民收入狀況，作為弱勢群體的邊緣貧困人口也受到相當的沖擊，甚至東部地區經營農產品貿易的農戶因突發事件造成的農產品滯銷，形成已脫貧人口再次返貧的局面。綜上，針對突發性貧困的治理，對于維護社會和諧穩定和鞏固全面小康成果等具有重要的現實意義。

在東部地區，無論是從教育對農村地區青年期成長和后期增收作用的發揮，還是從貧困家庭的食品營養、正確的醫療健康政策、合理的教育體系和財政支持政策等都在脫貧實踐中得到良好的反饋，但是，東部地區因教育和疾病等因素帶來的大額支出引發的突發性貧困威脅同樣不容小覷。教育引致的代際貧困，讓貧困家庭難以走出貧困泥沼，形成貧困的因果累積循環;由疾病帶來的醫藥支出負擔和由此引發的勞動力損失，會從“源”和“流”兩個方面加劇貧困現狀，已脫貧人口甚至可能返貧。針對以上情況，國家出臺健康中國戰略，加大貧困地區醫療保險、醫療補助和醫療人員的供給，一定程度上有效解決了貧困人口在疾病面前的后顧之憂。2020年新冠肺炎疫情暴發以來，國家全額支付新冠肺炎的診療費用，也是防止家庭為應對重大疾病引致的經濟風險，將家庭經濟風險轉化并消解。在教育方面，國家通過“三支一扶”等政策引導有志青年在貧困地區發揮光熱，通過注入人才、刺激經濟和輸入文化等扶持手段提升貧困地區教育水平，將貧困地區的整體教育環境提檔升級，實現貧困地區貧困人口義務教育的完整和自由。鄉村振興戰略總要求指出要實現“生態宜居”，這是對貧困地區整體生態環境的保護和人居環境提升整治的重要要求，也是防止生態自然災害引致貧困、返貧進而提升人民生活質量的有效途徑。綜合各種復雜突發因素，盡管難以做到面面俱到，但預防突發性貧困帶來的實際威脅也是至關重要的。

（四）城鄉之間——消除隱性貧困

城鄉流動人口一直是脫貧攻堅關注的重點人群，尤其是進城務工人員。據國家統計局數據顯示，2020年全國農民工總量為2.8億，屬于流動人口群體的典型代表。由于東中西部地區經濟發展和城鄉發展之間的差距，造成了東部地區吸納中西部地區的人口，城市地區吸納鄉村地區的人口，而進城、進東部地區的人口數量與其現有的經濟規模不相適應，就會造成流動人口貧困現象的出現。東部地區不僅有高收入，更有高消費，流動人口如果沒有穩定的收入來源，就容易造成隱性貧困。“隱性貧困”具體是指流動人口出現貧困現象后，在戶籍統計中比較難以識別，更難以進行有效的精準幫扶，由此造成較為隱晦的貧困現象。在消除隱性貧困中，最難實施的環節是識別，最難進行的要求是精準，最難制定的措施是保障。為加深對隱性貧困的認知和治理，需要對隱性貧困的發生機理和演變過程進行深入剖析。盡管至2020年底，中國人口城鎮化率已達到60%以上，實際存在于城鎮化背后的流動人口卻沒有享受到城鎮化帶來的紅利，造成城鎮化的表面進步而民生福祉卻整體下降的局面。

隱性貧困的出現與城鄉發展存在的差距密切相關。首先，當前城市中高收入群體增多且密集，形成人均產值虛高，各區域的不同發展狀況也容易使政府部門對整體經濟狀況盲目樂觀，對部分人口收入水平的鑒別更容易管中窺豹。受各區域發展極的影響，區域內平均產值被無形拉高，隱性貧困人口被埋沒在整體數據中。其次，外出打工成為貧困地區青壯年勞動力脫貧致富的主要途徑，農民工群體通過進城務工，收入水平有所提高，但因其主要以體力勞動為主，且一般不具有當地戶籍，享受的社會福利不高，其他生活支出增大，加之贍養負擔較重，往往成為高收入、快脫貧的假象群體。再次，隨著勞動力外出遷移，留守子女的生活質量會下降，缺乏父母的悉心照料往往會導致留守兒童發育不良、家庭教育水平滯后，形成一種社會性“畸形貧困”，即并非收入主導的貧困，而是受幸福指數影響下的貧困。最后，區域內的大型產業影響區域內整體經濟水平，進而影響人均收入水平。實際上，貴州、云南和四川等貧困地區發展特色產業往往有自身的地理區位優勢，規模化產值相對較高，但由于技術水平偏高的產業集群居多，資本有機構成高，帶動脫貧人口就業能力有限，出色的經濟數據掩蓋了區域內未就業人口。

綜上所述，針對各區域的不同治理重點，中國在鄉村振興初級階段需要具有更加針對性、更加高效性的減貧治理。西部地區的返貧風險預防、中部地區的相對貧困遏制、東部地區的突發貧困解決以及流動于城鄉之間的隱性貧困消除應當成為中國各區域在鄉村振興初級階段的側重點。在脫貧攻堅戰略思想指導下，中國開展了一系列產業、教育、醫療、搬遷和兜底保障等針對性、綜合性脫貧舉措，貧困削減成績斐然。進入2021年，貧困治理事業迎來脫貧成果鞏固的新階段——鄉村振興，需要對脫貧人口進一步實施追蹤動態管理以進行有效返貧阻斷，對貧困轉變發展進行相應的扶貧制度構建，以推進貧困治理的完善化和深層化。

四、構建鄉村振興的防返貧機制

減貧的堅強政治意愿、強大組織動員能力、改革農村土地制度和優化初始收入分配是大規模減貧實踐的堅實基礎，而以前30年的社會政策和人力資本積累等制度優勢是其根本保障[31]。面對上述四大貧困治理難題及成果鞏固的要求，中國減貧事業需要與時俱進作出調整。

（一）阻斷返貧路徑——分門別類“查缺補漏”

西部地區屬于脫貧攻堅的重點區域，也是鄉村振興戰略推進的重中之重，中央確立脫貧攻堅與鄉村振興過渡階段建立5年的脫貧觀測期，確保在一定時期內政策供給與資源供應的可持續性，有利于防止突發性貧困導致防返貧進程的阻斷。結合鄉村振興戰略在人才、組織、生態、產業、文化等方面的要求，需要阻斷的返貧路徑也需要分布在這五大方面。首先，針對人才方面的返貧風險，一方面，應當通過教育、培訓和科普等手段對已脫貧人口進行貧困治理后的思維矯正，轉變與生活狀態相適應的思想觀念變化;另一方面，要有針對性地加強人才輸入，鼓勵高素質人才到西部地區的鄉村擔任要職，帶動區域內人口思想轉型。其次，針對組織方面的返貧風險，要加強對西部地區鄉村組織治理的考核評價，適當進行組織能力的獎懲措施制定。再次，對于生態方面的返貧風險，一方面，繼續保證西部地區生態環境的有效治理，遏制西部地區的生態環境惡化;另一方面，為保護生態而轉業的脫貧人口提供新的工作崗位和發展機會，促進其個體增強和職業發展。此外，針對文化方面的返貧風險，需要加強文明鄉風建設，發揮新鄉賢的先進文化滲透作用，強化貧困人口致富意識。在重大突發事件發生后，還要注重因此導致的返貧人口的心理輔導與人文關懷，幫助重大事件受難家庭重塑生活信心，防范心理返貧。最后，對與產業相關的返貧風險，應當更加注重扶貧產業項目的后續扶持，在較長一段時期內繼續為其進行政策護航。此外，由于脫貧人口所面臨的返貧風險是多層次、多維度、多領域的，對于返貧路徑的阻斷也需要多層次幫扶策略的適時靈活組合。除對特定脫貧人口面臨的首要返貧威脅因素及時采取針對性策略以外，還需要對返貧威脅因素進行綜合防范和多維治理。

（二）轉換防返貧方式——穩步推進“三大轉型”

防返貧方式需要從不同的層次進行適當的轉換，不僅僅將收入作為衡量貧困的主要標準，將單一的收入性扶貧衡量測算，轉換到貧困人口內生能力發展的衡量測算，實現由收入型扶貧向發展型扶貧轉換。中部地區的相對貧困問題要將農戶的內生性發展作為主要發力點，將貧困人口的就業、教育和職業發展作為側重點，通過相應的政策創新和政策設計，注重解決體制機制存在的主要問題，為中部地區的貧困人口提供更多提升和發展的機會。

在中部地區區域內經濟發展不均衡的經濟環境下，尤其是在市場資源配置環境中本身就居于弱勢的農村地區，相對貧困現象更為明顯。此外，一旦經營主體面臨市場經營能力受到限制等意外風險，經濟負擔將遠遠超出其所能承受的能力，更容易導致貧困的發生。如圖1所示，相對貧困的治理包括三大轉型：首先，衡量維度轉型，由單一收入指標測算向多維指標測算轉換，也就是從單一的收入指標貧困治理向多維指標貧困治理轉變。測算衡量維度轉型的要義是真正讓貧困人口實現自主增收，不僅要靠貧困戶自身提升素質，增加自身人力資本積累和貧困地區整體人力資本水平的提升，還要著力創造人力資本發揮作用的環境。其次，治理維度轉型，推進由當前時間與空間上的集中性貧困治理向多元化幫扶的制度化防返貧轉變。為有效實現扶貧開發的深層次治理，需要來自政府、社會和各類組織的多元化幫扶，幫助脫貧主體營造有利于脫貧的環境。最后，福利體制轉型，由有區分的、不均衡的社會福利體制向有側重的、相對均衡的社會福利體制轉型，逐步實現相對貧困人口的福利覆蓋，而且是有側重的覆蓋，以幫助其脫離貧困“泥沼”。為應對相對貧困威脅，在上述三大轉型過程中，應當積極實現衡量維度、治理維度與福利體制的密切配合，共同推進相對貧困治理。

（三）構建制度化體系——重心過渡到政策護航

全面脫貧之后，中國各區域有兩大減貧難題：首先，西部地區的絕對貧困治理到預防返貧風險的轉移，需要后續多元因素的保障和多重領域的跟進。其次，中部地區的相對貧困和東部地區的突發貧困的幫扶和治理是一個持久的過程，在鄉村振興戰略推進的各階段都有可能再次發生，而中國提高絕對貧困線后的減貧重點仍然是農村[32]。為確保鄉村振興初級階段貧困問題的有效把握，現存形勢迫切要求我們構建能夠適應新的扶貧形勢、使新型貧困問題能夠得到長效治理的新體制，確保相對貧困者和突發貧困者得到穩定的幫扶和應有的保護，尤其是對于面對突發貧困處于較低抵抗力的貧困人口，構建制度化體系顯得尤為重要。

一方面，要著力建構與鄉村振興初級階段相匹配的扶貧制度，延續貧困幫扶治理的連貫性。貧困幫扶制度的規范化是建構正式制度的重要支撐，要逐步確立規范化幫扶制度，建立因地制宜、相對統一的幫扶標準，大區域覆蓋，小范圍調整，因地制宜地將適合地情的貧困幫扶制度納入到鄉村振興背景下宏觀經濟發展戰略中。制度化扶貧體系的構建將遵循縣、村、個體的精準扶貧路徑，依靠前期搭建的精準扶貧戶數據庫，實現精準把控，形成定式制度下的動態調整。另一方面，要逐步將政府扶貧托底過渡納入到鄉村振興的常態化工作中，保證貧困治理長效性。一方面，要構建正式的貧困幫扶制度，將國家減貧政策制度化，用制度確保幫扶治理連貫性。要完善制度層面構建，開展扶貧制度的供給側改革，增進扶貧開發、社會救助和社會保障等不同制度之間的有效銜接，解決貧困治理碎片化難題，完善綜合性治理結構和治理機制，以確保扶貧工作和效果的準確到位。貧困幫扶制度的規范化是建構正式制度的重要支撐，要逐步確立規范化幫扶制度，建立因地制宜、相對統一的幫扶標準，大區域覆蓋，小范圍調整，因地制宜地將適合地情的貧困幫扶制度納入到宏觀經濟發展戰略中。制度化扶貧體系的構建將遵循縣、村、個體的精準扶貧路徑，依靠前期搭建的精準扶貧戶數據庫，實現動態精準把控，形成定式制度下的動態調整。另一方面，要完善政府扶貧托底的常規職能滲透到政府的常態化工作中，以保證扶貧工作的長效性。2021年“國務院扶貧開發領導小組辦公室”更名為“國家鄉村振興局”，通過“三農”工作重心的平穩轉移，順利實現脫貧攻堅到鄉村振興的階段性過渡，將原本集中在脫貧攻堅領域的資源要素，全面推進向鄉村振興初級階段過渡，是國家減貧政策化、機構化的關鍵一招。5年過渡期的設置是國家鄉村振興局的主要任務，構筑防返貧機制、加強對低收入人口的常態化幫扶和推進工作體系穩步轉型成為制度化扶貧體系構建的重要內容。

（四）破除城鄉二元體制——更多關注流動貧困

城鄉之間和區域之間的流動性貧困具有隱性特點，也注定了治理難度的指數加大。區域之間的地理區位和經濟發展一時之間難以逾越，而城鄉之間的二元結構破除卻可以通過體制引導和政策擴散進行創新。當前，隱性貧困仍存在兩個方面的窘境：一方面，城鄉之間、區域之間的隱性貧困人口因識別難度加大而難于被福利覆蓋和保障;另一方面，城鎮相對貧困發生率的上升幅度和城鎮相對貧困狀況惡化的速度也高于農村。這些窘境的出現顯然與進城務工人員的市民化進程滯緩有關[33]。鄉村振興戰略是認識城鄉發展規律，破解城鄉二元格局的主要抓手。城市和鄉村是一個有機的整體，只有兩者都可持續發展，才能實現城鄉發展的支撐共濟性，否則日益衰退的鄉村，必將成為城市發展的負擔和隱患，成為社會可持續發展的不穩定因素。完善政策體系， 促進城鄉統籌發展，以鄉村振興戰略帶動農業農村發展、進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果是鄉村振興初級階段的發展要義。

在鄉村振興初級階段，為保障徘徊在貧困線上的低收入、不穩定收入的流動人口得到精準的識別和幫扶，需要對城鄉戶籍結構、制度框架等進行戰略設計。基于現有的流動貧困人口治理經驗，加大對隱性瀕貧人口的識別和保護，構筑起農村與城市同水平的貧困預防體系，尤其以農村為重點的新型治理體系。同時，在城鄉一體化和城鎮化進程中，還要著力清除戶籍帶來的福利保障的不平衡性，進行行之有效的制度建設和政策設計。在鄉村振興初級階段中，要尤其注意城鄉統籌發展的政策設計，對隱性瀕貧人口給予更多關注度。

五、結論和政策啟示

返貧風險、相對貧困、突發貧困和流動于城鄉之間的隱性貧困的扶貧開發治理將成為繼收入性貧困治理后鄉村振興初級階段面臨的主要問題及工作方向。基于上述分析，本文主要觀點及思想理路概括如下：第一，脫貧主體脆弱性等導致返貧風險威脅，西部地區應當著重預防返貧風險。脫貧主體就像大病初愈的“兒童”，盡管經過精準脫貧的“治療”，但由于其主體脆弱性，本身“體質較差”，所以極易受多方面（包括產業、醫療、教育、就業等）的威脅，使“病情”再次復發。第二，福利覆蓋缺失等引發的相對貧困威脅，中部地區應當著重遏制相對貧困問題。由于過去單一的貧困衡量標準有效性不足，從多維貧困標準中不難發現脫貧主體往往享受不到較好的福利待遇，造成雖然收入達到脫貧標準，但生活質量卻依舊“留在原地”，昂貴的生活成本仍會讓脫貧主體再度陷入困難。第三，保障兜底不足等造成突發貧困威脅，東部農村地區應當著重解決突發貧困問題。一次簡單的意外就可能造成一個家庭的貧困，這在脫貧實踐中并不鮮見，其根源在于對貧困人口在面對大額支出或巨額損失這種“硬傷”面前缺少相應的兜底保障。由于貧困發生的動態性和隨機性，決定了貧困動態治理需要與扶貧阻斷相結合運用，邊堵邊治，確保在長效減貧工作中降低貧困增量。第四，城鄉二元結構造成的差距等形成隱性貧困威脅，各區域應當更加關注城鄉之間流動人口。農民工群體作為隱性貧困的典型代表，其以農民身份進入城市工作，既不能享受城市的各項福利待遇和保障，又需要支付城市生活的高額成本，是處在貧困邊緣徘徊的扶貧隱性群體。甚至在國家實施精準脫貧戰略這樣的政策紅利面前，也無法被甄別和覆蓋，本質是由于城鄉二元結構造成的各方面差距，使這類群體在脫貧政策面前隱形，而低收入、高生活成本、低福利待遇卻赤裸裸得擺在這類群體面前。

通過上述分析，本文提出如下四點政策啟示：第一，加強返貧風險監控，預測防范返貧風險。通過加強返貧風險的監測和監控，預測和阻斷脫貧人口返貧路徑，加強對相對貧困、突發貧困和隱性貧困的甄別救濟，實現更精準的“真扶貧”“扶真貧”。通過返貧風險監控舉措，做好應對脫貧人口抵御脫貧后面臨的多樣化返貧威脅，實現全面脫貧后深度貧困地區主體瀕貧的治理，做好防返貧工作預防規劃，鞏固脫貧成果堅持常態化、長效化。第二，拓展轉換防返貧方式，強化相對貧困治理。相對貧困治理要從三方面切入：一是從策略上要把集中性的扶貧資源轉化為常態化的制度幫扶，實現原扶貧資源有序合理地分配到脫貧環境建設中。二是將城鄉二元治理結構從戶籍等切入納入到統一扶貧測貧治理體系中，貧困人口身份的轉變往往意味著福利待遇的轉變，是通過社會福利轉移支付實現的。三是要引導貧困人口提升勞動力素質，給予更好的再教育、再學習平臺，使其更好地適應現代化社會生產節奏，實現相對貧困、隱性貧困和突發貧困人口的能力型脫貧。要針對脫貧人口實施信息管理和措施安排的動態化管理，對其所面臨的返貧威脅采取針對性化解策略，以保證減貧工作效果的鞏固和脫貧成效的可持續性。第三，加快制度化扶貧步伐，做好政策過渡頂層設計。對于轉型后突發貧困應對和開發治理問題，迫切要求我們持續推進制度化扶貧政策，適時地開展不同類別貧困的甄別救濟，形成常態化、精準化、具體化貧困治理制度體系。之前消除絕對貧困的資源和財力應當逐步向建設制度化保障靠攏，為實現長效扶貧可持續性添磚加瓦。第四，促進城鄉一體化建設，著力幫扶流動困難群體。城鎮化是促進城鄉融合的必經之路，局部地區的異地搬遷有利于加快城鎮化進程，促進城鄉融合發展，在地理維度上消解城鄉發展差距。要強化異地搬遷后續扶持，實現就業渠道的拓展，確保搬遷群眾在新地域有保障，在新領域有工作，在新平臺能致富。此外，要關注城鎮隱性貧困人口，關注隱性貧困人口的家庭生活質量，增加進城務工人員的社會福利水平，為困難群體解決生活上的后顧之憂。同時也要注意到城市中單身婦女、孤寡老人等特殊群體，通過社區走訪等了解他們的生活狀況，做到有人問、有人管。政府要給予更多的技術培訓、再教育平臺發展空間，幫助貧困勞動者提升工作技能和素質，通過能力培育途徑扶助城鄉之間流動的貧困人口，實現脫貧人口逐漸由收入型扶貧向能力型扶貧的戰略轉變。

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（責任編輯：劉 艷）

From Targeted Poverty Reduction to Institution-based Poverty Prevention：

A Solution to the Conformity of Achievements in the Primary Stage of Rural Revitalization

Wang Zhigang，Feng Qifan

（School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing，100872）

Abstract：After the realization of total poverty alleviation by the end of 2020， the expansion and consolidation of the achievements of poverty alleviation and the construction of the mechanism of preventing the return to poverty have become an important topic in the primary stage of rural revitalization. In the initial stage of rural revitalization， due to the vulnerability of poverty alleviation subjects， the lack of welfare coverage， the lack of security and the gap between urban and rural areas， the consolidation and expansion of poverty alleviation achievements will be faced with the risk of returning to poverty， relative poverty， sudden poverty and hidden poverty threats. Based on the above analysis， measures such as blocking the path of returning to poverty， transforming the way of preventing poverty， constructing an institutional system and breaking the urban-rural dual system should be used to resolve the poverty reduction contradictions. Efforts should be made in strengthening the risk monitoring of returning to poverty， expanding the dynamic governance of poverty alleviation， accelerating the pace of institutionalized poverty alleviation and promoting the construction of urban-rural integration.

Key words：rural revitalization; Targeted poverty alleviation; Dynamic governance; System of anti poverty

收稿日期：2021-07-25

基金項目：國家自然科學基金應急管理項目“基于目標導向的新型農業支持保護政策體系研究”（71841010）;國家自然科學基金重點項目“食品安全消費者行為與風險交流策略研究”（71633005）;北京新農村建設基地專項項目“鄉村振興戰略背景下北京市新型農業支持保護政策體系研究”（PXM2019-014207-000016）

作者簡介：王志剛（1965-），男，遼寧開原人，教授，博士，博士生導師，主要從事脫貧攻堅和產業經濟等研究。E-mail：ohshigo@163.com

封啟帆（1996-），男，山東黃島人，博士研究生，主要從事鄉村振興和農村發展等研究。E-mail：qfanfeng@163.com