關于一起超許可范圍從事食品經營案的分析與思考

李斌杰

摘要：工作以來，筆者發現在食品經營許可工作中尤其在對餐飲服務許可中經常有這樣或者那樣的問題拿不準，所以筆者認為有必要對食品經營許可從法理的角度作個簡要的梳理，進行如下的探討。

關鍵詞：超許可范圍;食品經營;分析

案情簡介：2021年6月4日，執法人員收到舉報信息，舉報人稱A店在外賣平臺上公示的《食品經營許可證》許可經營范圍為熱食類食品制售，但其在外賣平臺上的在售商品含有多款涼菜。同日，執法人員對該店進行檢查，發現該店有堂食和外賣兩種銷售方式，店內的價目表及外賣平臺的在售商品均含有“涼拌小木耳”、“酸辣海帶絲”等涼菜。

對于本案中A店違法行為適用法律條款的認定，執法人員持有不同意見：

第一種意見認為：A店取得的《食品經營許可證》許可經營范圍為熱食類食品制售，A店銷售涼菜的行為屬于超過許可的經營項目范圍從事食品經營，應根據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條第一款的規定進行處罰。

第二種意見認為：A店超過許可的經營項目范圍從事食品經營分為堂食和外賣兩種情況，應該分別予以定性。其中在店內超過許可的經營項目范圍從事食品經營應根據《食品經營許可管理辦法》第四十九條的規定予以處罰;另該店在外賣平臺上超過許可的經營項目范圍從事食品經營根據《網絡食品安全違法行為查處辦法》第三十八條的規定，應依據《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條予以處罰。

第三種意見認為：A店的違法行為輕微，且在案發后能及時整改下架涼菜類產品，超許可范圍經營的涼菜未造成危害后果，應不予行政處罰。

綜合三種意見，分歧主要在對當事人違法行為的適用法律條款以及處罰幅度上。根據《餐飲服務食品安全操作規范》（國食藥監食（2011）395號）第六條第（十一）項規定，涼菜（包括冷菜、冷葷、熟食、鹵味等）：指對經過烹制成熟、腌漬入味或僅經清洗切配等處理后的食品進行簡單制作并裝盤，一般無需加熱即可食用的菜肴。由此可見，涼菜制作的本質特征是一般無需加熱即可食用，相比經加熱后再食用的菜肴，這些食品的安全風險更大，因而根據規定銷售涼菜應事先經相關的行政許可。A店經營的“涼拌小木耳”、“酸辣海帶絲”的制作工藝符合無需加熱即可食用的涼菜的定義，其取得的《食品經營許可證》許可經營范圍為熱食類食品制售，并不包含冷食類食品制售。全國整治工作領導小組辦公室在《食品保健食品欺詐和虛假宣傳整治問答》中明確：“如果經營者有許可證但其超越許可范圍，按《食品經營許可管理辦法》第四十九條的規定實施處罰。”因此，A店在店內超過許可的經營項目范圍從事食品經營的違法行為根據《食品經營許可管理辦法》第四十九條“違反本辦法第二十七條第一款規定，食品經營許可證載明的許可事項發生變化，食品經營者未按規定申請變更經營許可的，由原發證的食品藥品監督管理部門責令改正，給予警告;拒不改正的，處2000元以上1萬元以下罰款”的規定，責令改正并給予警告。

另根據特別法優于普通法原則，A店在外賣平臺上超過許可的經營項目范圍從事食品經營的行為違反了《網絡食品安全違法行為查處辦法》第十六條的規定。應依據《網絡食品安全違法行為查處辦法》第三十八條“違反本辦法第十六條規定，入網食品生產經營者未依法取得食品生產經營許可的，或者入網食品生產者超過許可的類別范圍銷售食品、入網食品經營者超過許可的經營項目范圍從事食品經營的，依照食品安全法第一百二十二條的規定處罰?！钡囊幎?，按照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條第一款的規定，應處最低50000元罰款。同時根據《行政處罰法》（結案時仍沿用舊版行政處罰法）第二十七條的規定，當事人有主動消除或者減輕違法行為危害后果、配合行政機關查處等情形的，應當依法從輕或者減輕行政處罰;違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。筆者認為危害后果不僅指危害人體健康，也應包括擾亂社會管理秩序。A店在未取得冷食類食品制售的許可，而在店內及外賣平臺同時供應出售“涼拌小木耳”、“酸辣海帶絲”等涼菜，其違法行為已完成，即是構成對餐飲服務食品安全管理秩序的危害，因此A店的行為并不符合《行政處罰法》規定的“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的情形。但考慮到A店能積極配合調查并整改、違法行為持續時間不長、違法加工的額涼菜貨值金額較小等因素，最終決定對A店減輕處罰。

該案辦結之后， 2021年6月29日國家市場監督管理總局執法稽查局對《超范圍經營“拍黃瓜”等涼菜的答復》的意見為：根據《餐飲服務食品安全操作規范》的有關規定，“下列加工制作既可以在專間也可以在專用操作區內進行：（a）備餐，（b）現榨果蔬汁、果蔬拼盤等的加工制作，（c）僅加工制作植物性冷食類食品（不含非發酵豆制品）;對預包裝食品進行拆封、裝盤、調味等簡單加工制作后即供應的;調制供消費者直接食用的調味料?！币簿褪钦f從安全性角度，僅加工制作植物類冷食類食品無需專間，可以在潔凈的專用操作區內進行。按照《行政處罰法》有關規定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰?！备鶕揖执饛?，餐飲單位經營蔬菜類等安全要求較低的品種而沒有在《食品經營許可證》中增加冷食類范圍的，不予行政處罰。但筆者認為仍需要進行現場檢查經營戶是否有相對固定的專用操作區域、相關設施設備是否專用（如案板、刀具、冰箱等）、操作人員是否具備有效期內的健康證。如該單位經營場所具有專用操作區域、設施設備專用、人員健康證有效等必要條件下，無冷食類經營范圍視作可以經營“拍黃瓜”等國家局答復中載明的風險較低品種的經營;因冷食類經營范圍不局限于果蔬類等風險等級較低的品種，故上述單位在條件未達到要求的情況下依舊不得增加冷食類經營范圍。

參考文獻：

[1]賈文畏.對一起無衛生許可證從事食品經營案查處的思考[J].中國公共衛生管理.2002，（06）

[2]張新芳.衛生監督員網絡培訓制度分析與探討[J].中國衛生法制.2016（04）