連云港低碳社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查與建設(shè)路徑探索
——基于PPP 治理視角

劉曉慧

(江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院，江蘇 連云港 222061)

一、引言

城市是區(qū)域碳減排的研究對(duì)象與重要單元，也是實(shí)現(xiàn)全球碳減排的關(guān)鍵所在。 在當(dāng)前國(guó)情下，人口是二氧化碳排放的主要來源，而承載人口最重要的單位是社區(qū)。 因此，建設(shè)低碳社區(qū)自然成為綠色發(fā)展與節(jié)能環(huán)保的重要抓手。 自2015年2 月《低碳社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，國(guó)家發(fā)改委明確提出，截至2015年底要建設(shè)1000 個(gè)國(guó)家級(jí)低碳社區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目以及一批示范項(xiàng)目。 同年10 月，連云港市政府辦公室下發(fā)《連云港市低碳城市建設(shè)工作方案》，該方案指出發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)建低碳城市是連云港市實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必經(jīng)之路，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效路徑。

低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府預(yù)算與融資的支持。 當(dāng)前，低碳領(lǐng)域的融資規(guī)模與實(shí)際發(fā)展所需資金量相差甚遠(yuǎn)，原因主要有兩方面:第一，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于起步階段，民眾對(duì)此還不熟悉，私人資本望而卻步；第二，地方政府財(cái)力捉襟見肘。 20 世紀(jì)90年代興起的一種新的公共治理模式——PPP模式，以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。 該治理模式整合公私部門資源，解決資金短缺難題，充分利用私營(yíng)部門的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。 黨的十八大以來，節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)是PPP 模式推廣與探索的新興領(lǐng)域，創(chuàng)新低碳社區(qū)的治理模式能夠?yàn)榄h(huán)境治理帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。 因此，創(chuàng)新運(yùn)用PPP 模式治理連云港低碳社區(qū)建設(shè)，并探索建設(shè)路徑，是公共管理改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、低碳社區(qū)的內(nèi)涵

在應(yīng)對(duì)全球氣候變暖、減少溫室氣體排放的背景下，低碳社區(qū)的概念應(yīng)運(yùn)而生。 根據(jù)《連云港市低碳城市建設(shè)工作方案》，低碳社區(qū)以可持續(xù)發(fā)展為理念，通過提高可再生能源利用水平，進(jìn)行節(jié)能改造、設(shè)計(jì)，以及建設(shè)環(huán)境友好型基礎(chǔ)設(shè)施，從而建立完善的社區(qū)治理模式，以減少社區(qū)的能源消耗和二氧化碳排放。 而低碳社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵在于減少碳排放。碳排放是指社區(qū)居民在日常生活中消耗能源所排放的二氧化碳，包括化石燃料燃燒所產(chǎn)生的直接排放與購(gòu)電、購(gòu)熱生產(chǎn)所產(chǎn)生的間接排放。

三、連云港低碳社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查分析

連云港位于江蘇省東北部，是全國(guó)文明城市和國(guó)家衛(wèi)生城市，設(shè)有三區(qū)三縣，面積7615 平方千米，人口約460 萬，主要的低碳節(jié)能項(xiàng)目有:生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、污水集中處理工程、城市污泥處置工程、尾水達(dá)標(biāo)排放工程、建筑清潔能源熱電聯(lián)供關(guān)鍵技術(shù)等。 在2020年8 月，科研項(xiàng)目小組在10 個(gè)社區(qū)進(jìn)行了問卷調(diào)查。 共發(fā)放500 份問卷，收回430份，有效問卷率達(dá)86%。 對(duì)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，結(jié)果如下:

(一)居民對(duì)低碳社區(qū)理念的了解途徑調(diào)查

從表1 可以看出，互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)專題宣傳是傳播低碳社區(qū)信息的主要途徑。 這說明在日常生活中居民非常關(guān)注與低碳社區(qū)相關(guān)的新聞與信息。 同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者通過專業(yè)學(xué)習(xí)途徑獲悉低碳社區(qū)理念的占比較小，因此，應(yīng)提倡政府多開展低碳社區(qū)相關(guān)專業(yè)學(xué)習(xí)。

表1 居民對(duì)低碳社區(qū)理念的了解途徑

了解途徑 人數(shù) 有效百分比/%互聯(lián)網(wǎng) 214 49.77報(bào)紙雜志 70 16.28社區(qū)專題宣傳 98 22.79戶外公益廣告 36 8.37專業(yè)學(xué)習(xí) 12 2.79合計(jì) 430 100.00

(二)居民對(duì)低碳社區(qū)建設(shè)態(tài)度的調(diào)查

從表2 可以看出，絕大多數(shù)被調(diào)查者是支持低碳社區(qū)建設(shè)的，這說明連云港市建設(shè)低碳社區(qū)是被大多數(shù)居民所接受的。 對(duì)低碳社區(qū)建設(shè)持無所謂態(tài)度的被調(diào)查者都是30 歲以下的年輕人，約占被抽樣年輕人人數(shù)的33.33%，這對(duì)未來低碳社區(qū)建設(shè)造成了一定的阻礙。 由于年輕人更容易接受新鮮事物，相信這種阻礙也是能夠被克服的。 而接受問卷調(diào)查的中老年人反而對(duì)低碳社區(qū)建設(shè)做出積極的響應(yīng)，表明他們比年輕人容易接受該理念。

表2 不同年齡段居民對(duì)低碳社區(qū)建設(shè)的態(tài)度

態(tài)度 會(huì)積極響應(yīng) 無所謂 影響自己，不愿改變 合計(jì)年齡＜30 歲 188 94 0 282 30 歲≤年齡＜45 歲 82 0 6 88 45 歲≤年齡＜60 歲 36 0 0 36年齡>60 歲 24 0 0 24合計(jì) 330 94 6 430

(三)居民對(duì)社區(qū)節(jié)能減排滿意度的調(diào)查

從表3 可以看出，節(jié)能減排理念已被社區(qū)建設(shè)運(yùn)用到多方面，例如交通系統(tǒng)、綠化帶、低碳建材以及道路與照明等。其中，居民對(duì)綠化帶的建設(shè)最為滿意，對(duì)垃圾桶分類設(shè)施最不滿意。 但對(duì)低碳建材、隔熱設(shè)施等低碳減排設(shè)施完全不了解的居民占比20% 以上，說明社會(huì)對(duì)這些典型項(xiàng)目的推廣宣傳力度不夠。

表3 居民對(duì)社區(qū)節(jié)能減排滿意度 單位:%

項(xiàng)目 完全不了解 不滿意 一般 滿意 合計(jì)交通系統(tǒng) 17.4 19.5 43.1 20 100綠化帶 6.6 4.2 31.3 57.9 100低碳建材 27.2 17.9 40.5 14.4 100道路與照明等低碳基礎(chǔ)設(shè)施 13.3 7.2 50.8 28.7 100隔熱設(shè)施 26.6 23.6 40.1 9.7 100分類垃圾桶 7.2 25.2 35.9 31.7 100社區(qū)規(guī)劃布局 10.2 3.6 54.8 31.4 100

四、運(yùn)用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)的必要性與可行性分析

(一)運(yùn)用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)的必要性

1.政府財(cái)力捉襟見肘

受新冠疫情影響，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)低迷，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，雖然這種現(xiàn)象符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，但給國(guó)家?guī)淼奶魬?zhàn)也是巨大的。 目前地方政府財(cái)力捉襟見肘，難以滿足低碳社區(qū)建設(shè)的資金、人力、技術(shù)等方面的需求。 因此，政府應(yīng)當(dāng)激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入低碳環(huán)保領(lǐng)域，充分利用其在投資、管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，緩解地方政府的財(cái)政壓力。

2.經(jīng)濟(jì)效益顯著

PPP 模式的最大優(yōu)勢(shì)在于其具有“四兩撥千斤” 的作用，即能夠以較少的公共資本撬動(dòng)更多的民間資本，從而激發(fā)潛在的投資意愿，帶動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，提供更多的就業(yè)崗位，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，解決失業(yè)難題，使勞動(dòng)力市場(chǎng)更加繁榮。此外，在低碳社區(qū)建設(shè)中，PPP 項(xiàng)目的有序運(yùn)行需要金融、法律、咨詢等多個(gè)行業(yè)的緊密配合，這樣有助于補(bǔ)齊短板，起到事半功倍的效果，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)共同發(fā)展。 由此可見，運(yùn)用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)效益尤為顯著。

3.揚(yáng)長(zhǎng)避短，各取所需

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，公共部門與私營(yíng)部門各有優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。 公共部門的優(yōu)勢(shì)在于制度健全、監(jiān)督體系完整、信用高；劣勢(shì)在于技術(shù)管理水平落后，經(jīng)濟(jì)效率低下。 私營(yíng)部門的優(yōu)勢(shì)在于擁有雄厚的資金實(shí)力、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和成熟的技術(shù)。 采用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)，能夠讓公私部門揚(yáng)長(zhǎng)避短，各取所長(zhǎng)，在地方政府的監(jiān)督與制度保障下，充分發(fā)揮私營(yíng)部門在資金、效率等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn) “1＋1> 2” 的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

(二)運(yùn)用PPP 模式建設(shè)低碳社區(qū)的可行性

維持公私合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵因素是利益分享。 在PPP 項(xiàng)目中，私人資本的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，即項(xiàng)目必須給予其必要的回報(bào)，才可激發(fā)其投資持續(xù)性。 高質(zhì)量地提供基礎(chǔ)設(shè)施。 低碳社區(qū)建設(shè)作為一個(gè)商業(yè)項(xiàng)目，需讓私人資本獲取一定的回報(bào)，該合作方式更適合運(yùn)用PPP 模式，與PPP 項(xiàng)目的建設(shè)理念非常契合。

當(dāng)前，低碳社區(qū)的組織形式有兩種:現(xiàn)有社區(qū)和新社區(qū)。現(xiàn)有社區(qū)可采用政府付費(fèi)中的績(jī)效付費(fèi)方式來滿足私人資本的回報(bào)需求，而新社區(qū)可通過用戶付費(fèi)方式來實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。 與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委在其發(fā)布的《低碳社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)指南》中強(qiáng)調(diào)，要拓寬融資渠道，激勵(lì)銀行、證券、基金、信托以及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等金融組織積極參與低碳社區(qū)的投資建設(shè)，帶動(dòng)低碳社區(qū)發(fā)展，制定PPP 低碳項(xiàng)目新融資模式的財(cái)稅政策支持體系，支持低碳示范項(xiàng)目與試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，形成 “社會(huì)參與、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)” 的多元化投融資機(jī)制。 有鑒于此，建設(shè)低碳社區(qū)運(yùn)用PPP 模式是可行的。

五、連云港低碳社區(qū)建設(shè)路徑的探索

PPP 項(xiàng)目的主要參與者包括政府、私人部門、PPP 項(xiàng)目公司、咨詢機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)等。 具體組織架構(gòu)見圖1。

圖1 低碳社區(qū)PPP 治理模式的組織機(jī)構(gòu)

作為低碳社區(qū)PPP 項(xiàng)目的發(fā)起人，地方政府在建設(shè)低碳社區(qū)的過程中主要起到兩個(gè)方面的作用。 第一，通過給予私人部門特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以及提供項(xiàng)目資金與貸款擔(dān)保，來保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。 第二，通過制定財(cái)稅優(yōu)惠政策來扶持低盈利性的低碳社區(qū)項(xiàng)目，協(xié)調(diào)各部門、各行業(yè)通力合作，簡(jiǎn)化辦事程序，采取一體化審批方式，提高行政效率，促進(jìn)項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展。

低碳社區(qū)PPP 項(xiàng)目的直接投資者是私人部門。 一方面，政府部門通過招投標(biāo)的方式選擇合適的社會(huì)資本，由于低碳項(xiàng)目的特殊性，在選擇伙伴時(shí)需謹(jǐn)慎，不僅需要考慮其資金實(shí)力，還需考慮其對(duì)低碳理念的認(rèn)同性。 另一方面，社會(huì)資本與PPP 項(xiàng)目公司一般是通過股權(quán)協(xié)議形式相關(guān)聯(lián)的，雙方會(huì)就項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、移交等階段達(dá)成協(xié)議。

PPP 項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的實(shí)施者，由政府部門與民間組織共同組成，是PPP 治理模式組織機(jī)構(gòu)的核心，在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程中扮演著多重角色。 它以協(xié)議或合同的方式，與金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司、私人部門、政府部門等相關(guān)參與方形成緊密的合作關(guān)系，以保障項(xiàng)目的有序進(jìn)行。

低碳社區(qū)項(xiàng)目資金的主要提供者是金融機(jī)構(gòu)，其中以銀行為主，例如國(guó)有銀行、商業(yè)銀行、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)等。 金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目所需的巨額資金需求提供了有力的保證，同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)本身所具有的高信譽(yù)，也為PPP 低碳社區(qū)項(xiàng)目提供了信用擔(dān)保。 由此一來，可以吸引更多的社會(huì)資本參與進(jìn)來。

咨詢公司的職能主要是為項(xiàng)目公司提供政策咨詢，例如財(cái)稅、會(huì)計(jì)、法律等方面，這對(duì)選擇合適的合作伙伴來說至關(guān)重要。 低碳PPP 項(xiàng)目包括項(xiàng)目識(shí)別、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等多個(gè)階段，每個(gè)階段涉及的風(fēng)險(xiǎn)、資本結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)等問題都較為復(fù)雜，因此在整個(gè)項(xiàng)目生命周期內(nèi)，咨詢服務(wù)都顯得很有必要。

六、政策建議

(一)建設(shè)低碳產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)低碳社區(qū)試點(diǎn)與示范項(xiàng)目建設(shè)

連云港市低碳事業(yè)起步較晚，所以即使開發(fā)了一些低碳社區(qū)，也沒有可以借鑒的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。 因此，建設(shè)低碳產(chǎn)業(yè)鏈非常重要。 政府應(yīng)投資新能源、新材料、節(jié)水節(jié)能、減排降污等一系列低碳產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)低碳社區(qū)試點(diǎn)與示范項(xiàng)目的建設(shè)，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提倡資源循環(huán)利用，宣傳環(huán)保理念，讓民眾接受并從行動(dòng)上響應(yīng)低碳社區(qū)建設(shè)的號(hào)召。

(二)建立穩(wěn)定的低碳社區(qū)PPP 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，激勵(lì)社會(huì)資本參與

由于低碳項(xiàng)目具有盈利性低、投資周期長(zhǎng)、資金需求量大等特點(diǎn)，使得私人資本參與融資與建設(shè)的積極性不夠。 因此，政府可通過創(chuàng)新低碳社區(qū)PPP 項(xiàng)目的盈利模式，建立長(zhǎng)效回報(bào)機(jī)制，以激勵(lì)社會(huì)資本參與。 比如，基于不同項(xiàng)目的特征，可采用政府付費(fèi)、用戶付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼等方法來回收資金，通過資源組合開發(fā)、項(xiàng)目捆綁等盈利模式，延伸并拓展低碳產(chǎn)業(yè)鏈，提高低碳社區(qū)項(xiàng)目的盈利能力。

(三)優(yōu)化PPP 低碳項(xiàng)目的財(cái)稅政策支持體系，創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境

政府的支持為低碳社區(qū)PPP 項(xiàng)目的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的保障，政府應(yīng)在已有的PPP 財(cái)稅政策的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化完善，制定針對(duì)低碳社區(qū)PPP 項(xiàng)目的具體財(cái)稅政策，為社會(huì)資本的參與創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。 例如，設(shè)立中國(guó)PPP 低碳融資發(fā)展基金、完善碳交易市場(chǎng)、實(shí)施PPP 低碳項(xiàng)目的投資進(jìn)項(xiàng)退稅政策等。

七、結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前連云港市的低碳社區(qū)建設(shè)尚處于起步階段，各方面依舊不成熟，運(yùn)用PPP 模式探索性地尋找建設(shè)路徑，具有一定的必要性與可行性。 通過構(gòu)架低碳社區(qū)PPP 項(xiàng)目各方參與者的組織架構(gòu)，能夠有助于厘清各方職能，以更好地帶動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。