提升城市低收入群體生活質量的公共服務策略研究

摘要：當前我國城市低收入群體仍是一個基數龐大的群體，提升這部分群體的生活質量具有重要意義。通過對江蘇省泰州市海陵區的調研發現，城市低收入群體面臨醫療支出比重大、醫療救助對接梗阻、社會支持有待加強，以及“邊緣戶”“邊緣”等問題。可通過優化醫療支出機制、構建醫療救助溝通機制、加強社區社會資本建設、優化“邊緣戶”保障政策等措施，進一步增進城市低收入群體生活質量，提升其幸福感。

關鍵詞：泰州市;城市低收入群體;公共服務

中圖分類號：D632.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.05.003

《2020年國民經濟與社會發展公報》顯示，截止2020年末，我國有805萬人享有城市最低生活保障。如果按照低保人數的2倍計算，我國城市低收入群體的數量超過1600萬。由于種種原因，這一群體身處經濟和社會生活的邊緣。在新時代，政府應本著盡力而為、量力而行的原則，為這部分群眾提供相應政策保障，不斷提升其生活質量和幸福感。海陵區是江蘇省泰州市主城區，該區城市社區最為集中并又有一定代表性，因此本文以該區城市低收入群體為研究對象。

一、調研對象基本情況

對低收入群體的概念界定有多種方法，如國家統計局宏觀經濟分析課題組提出的絕對值法、比例法、貧困線拓展法等方法。[1]本研究采用貧困線拓展法，并結合海陵區民政政策實際，將城市低收入群體界定為生活在海陵城區的家庭人均月收入在低保標準2倍以下的具有泰州戶籍的人口，具體分類包括：（1）一般低保群體（以下簡稱低保群體）;（2）家庭人均收入介于低保標準1-2倍之間的家庭中身患大病的個人予以單獨保障的“單人保”群體;（3）家庭人均收入介于低保標準1-2倍之間但不享受“單人保”政策的低收入群體（下簡稱“邊緣群體”）。對低保群體主要采取問卷調查法，用配額抽樣方法從海陵區的城東、城南、城西、城北、城中街道分別取樣20個、9個、28個、20個、9個共86份樣本，選取時盡可能考慮了樣本的代表性，回收有效樣本84份，有效率97.67%。該區“單人保”戶共25戶，選取其中10個樣本進行問卷調查，并對其中的7個樣本進行了上門走訪。對邊緣群體，由于無法獲取準確的抽樣框，調研方式主要為向民政部門、街道及社區負責人了解情況。

二、海陵區城市低收入群體生活保障面臨的主要難題

調查內容包括家庭人口及收支情況、就業情況、教育情況、醫療情況、社會保障情況、社會支持情況。從問卷調查和實際走訪的情況看，低保群體和“單人保”群體呈現“老化”特點，平均年齡達65.1歲。從這兩個群體的收支情況看，最基礎的生活需求基本可以保障，但從生活質量和幸福感的角度看，還有一些突出問題亟待破解。

●醫療支出比重較大

醫療費用是上述三個群體面臨的共性難題。調查顯示，在84個低保調查樣本中，對“目前家中的困難”一項中選擇最多的是疾病負擔重，占比46.4%，其次是家庭成員需長期照料，占比28.6%。從2019年各項支出看，醫療自付支出占家庭總支出比重最大，平均占比39.85%，比重最大的家庭占到了80%。在10個“單人保”調查對象中，醫療自費支出比重同樣達到了較高的34.20%。可見，盡管低保醫療政策能報銷大部分醫療費用，但對于本不寬裕的城市低收入家庭來說，醫療自費支出無疑成為一個沉重的負擔。對于邊緣群體來說情況也類似。

具體而言，在報銷比例既定的情況下，有兩個問題值得關注。一是部分群眾反映，醫療費用貴就貴在自費的藥品上。比如有些疾病，必須用醫保范圍外的藥物，因此自付的費用就相應增多，特別是一些需每月用藥的慢性病，一年下來是一筆不小開支。二是對“單人保”群體而言，大病初期和“單人保”審批之間的時間差會大大影響這一群體醫療費的支出。一般而言，重大疾病初期的醫療費是較高的，但是“單人保”需要走申請、入戶調查、核實、信息比對等多項嚴格的流程，往往需要1-2個月時間。而在這期間，巨額醫療費已經發生，“單人保”只能保障后續的治療費用。因此，有街道和社區工作人員反映，前期的治療費用對患者是個沉重負擔。

●醫療救助對接梗阻

筆者調查期間，針對支出型貧困的醫療救助工作正在泰州開展。民政部門聯合醫保等部門開始主動尋找身患大病的“邊緣戶”人群，進而將其納入“單人保”或其他醫療救助范圍。基本流程是：（1）通過醫保部門在醫保系統搜集短期看病超過8000元的群眾信息，民政部門初步取得擬救助名單;（2）民政部門通過購買服務的方式，委托第三方機構去核實群眾的家庭收入狀況，并主動幫助符合條件的家庭進行救助申報;（3）民政部門對申報材料進行審核辦理。這一做法由被動等待群眾申報轉變為主動協助群眾申報，體現了黨和政府的溫情關愛，但同時在具體操作過程中又面臨一些梗阻，突出表現在兩個方面的對接不暢。一是第三方機構和街道、社區居委會的對接不暢。第三方機構從形式上看比較客觀公正，但有時由于信息不對稱等原因，很難摸清患病群眾的實際情況，存在將不符合救助標準的群眾納入申報名單的現象。而申報名單同時又需要民政部門核實，民政部門一般將核實家庭情況事項委派到具體街道和社區，街道和社區掌握的信息就可能與第三方調查的信息不一致，使審核工作出現反復，加大了救助成本。二是審核方與群眾的對接不暢，主要表現為群眾在提供家庭信息過程中的“道德風險”。審核方與患病群眾溝通的理想狀態是群眾如實地告知家庭信息，審核方根據標準確定是否符合救助政策。現實的情況是，由于種種原因，為獲得救助，少部分群眾會選擇隱瞞不利信息，導致審核工作存在一定的誤報。一位社區工作人員告訴筆者，有一位社區申請大病救助的群眾，社區原本以為對其家庭情況十分熟悉，但就在最后審核一刻，信息比對系統顯示，該群眾所在家庭有一筆幾十萬的證券投資。

●社會支持有待加強

城市低收入群體因為社會結構變動、自身知識技能欠缺、突發事件影響等因素往往在社會中處于不利地位，除了經濟和社會保障的援助，社會支持對增強其生活信心也有積極作用。調查顯示，在84個低保調查對象中，對于“您和親友聯系是否緊密”一項，選擇“較為密切”“一般”“很少聯系”的比例分別為58.3%、26.2%、15.5%，表明仍有一部分群眾平時的親友網絡較為稀疏，社會資本不夠充足。對于“遇到困難后是否容易得到政府、社區、社會組織的幫助”一項，分別有75%和10.7%的群眾選擇“比較容易”“非常容易”，表明政府和社會是經常與他們互動聯系的。對于“您認為您家能在1-2年內擺脫目前的困境嗎”的問卷統計，只有4.8%的人認為可以擺脫，選擇很難擺脫和不能擺脫的共占75.9%。這一數據提示我們，這些群眾的心態大多是消極的，而這樣的心態不利于他們較好地融入社會。究其原因，一方面與低收入群體的人口結構有關。調查顯示，84個低保調查對象中，有54個家庭成員數是1人，有23個家庭成員數是2人。這無疑大大限制了這些群眾的交往范圍。另一方面與低收入群體自身的弱勢狀態有關。低收入群體受年齡大、勞動能力差、疾患率高等自身因素影響，本身在社會中處于弱勢地位，這使得他們的社會交往呈現“弱關系”狀態，這也在一定程度上助長他們的消極心態。

●“邊緣戶”的“邊緣”問題

收入處于低保標準1-2倍之間的“邊緣戶”，是低保戶和2倍以上收入群體之間的夾心層。他們既享受不到低保戶的特殊政策，生活又十分拮據，抗風險能力較差。一是“邊緣”心態。雖然比低保戶收入略高，但差別可能很細微，低保戶能享受到的救助政策，邊緣戶卻難以享受。這種低保政策差別導致了“懸崖效應”，部分群眾存在一定程度的心理失衡。二是“邊緣戶”申報的意愿不強。泰州市嘗試對邊緣戶進行初步摸底，但有些事實上符合低保1-2倍標準的群眾顧慮較多，遲遲不愿申報。一方面原因是目前針對“邊緣戶”的保障政策較為缺乏，對相關群眾缺乏吸引力。另一方面的原因是這些群眾或是考慮面子問題，或是考慮認定手續繁瑣，或是存在將“邊緣戶”和大病聯系起來的“諱疾忌醫”心態。

三、 提升海陵區城市低收入群體生活質量的公共服務策略

●優化醫療支出機制

一是擴大醫保用藥范圍。針對群眾反映的有些疾病特別是慢性病用藥量大、時間長且不可報銷的問題，建議由醫保局牽頭，對群眾反映較多的慢性病用藥進行調研，分批逐步將相關藥物納入醫保，對使用量大的藥物，可以嘗試采取帶量采購的方式，降低藥價，減輕群眾用藥負擔。

二是適當壓縮“大病”審核期限。對大病的審核需要站在公正、準確的立場上去把好事辦好，如果審核期太長，勢必影響群眾的就醫，特別是一些急需手術且花費較大的疾病。在此意義上，大病救助早一些獲批，群眾就能減輕一些負擔。建議在目前審核機制的基礎上，對大病審核特事特辦，規定辦結時限。同時，在人工“鐵腳板”的基礎上，借助信息比對的網絡數據平臺，提升審核效率。

●構建醫療救助溝通機制

包括“單人保”在內的醫療救助制度，為破解群眾急難愁盼問題提供了契機，但有些梗阻仍需盡快破解。一是構建民政、第三方協作救助機制。由于委托第三方進行醫療救助審核的工作剛剛起步，經驗相對缺乏，同時第三方機構跟其訪問的群眾接觸較少，存在信息不準確的可能性。建議民政部門整合第三方和街道、社區力量，雙方溝通協作，形成審核的合力。比如，可以請第三方機構和社區工作人員一起上門核實，以便形成較為一致的數據信息，避免不必要的重復審核。二是構建道德約束機制。針對在醫療救助審核中可能出現的道德風險，建議建立誠信檔案管理制度。在審核過程中簽訂誠信承諾書，對發現的故意隱瞞情況，視程度輕重給予一定的懲戒，比如近3年不予考慮納入低保和醫療救助。通過醫療誠信機制建設，促使群眾養成誠信就醫的道德風尚。

●加強社區社會資本建設

社區需求、社區社會組織、社區參與是促進社區建設、構建社區社會資本的“三架馬車”。[2]構建社區社會資本對社區群體特別是困難群體尤為重要。針對調查中呈現的部分群眾親友網絡較為稀疏，社會資本不足的情況，建議通過實施社區關愛系列行動，多元化提供社區公共服務，進而增強低收入群眾的幸福感。一是實施社區需求關愛行動。由民政部門牽頭，對困難群眾特別是鰥寡孤獨者、重大疾病者，提供相應的公共服務，例如為老人提供家庭適老化改造、上門聊天等服務;為重疾患者提供志愿者上門慰問、心理慰藉等服務。二是實施社區社會組織互動行動。社區社會組織是聯系社區群眾的重要紐帶。社區應重視發展各類體育、文化、公益類社區草根組織，吸納困難群眾參與社區組織的活動，也可以鼓勵困難群眾建立自己的互助小組，在相互幫助中增強生活的信心。三是實施社區參與融入行動。以社區議事會為載體，鼓勵困難群眾積極參與社區事務和社區建設，在經常性的社區參與中，結識更多的新朋友，擴大自身的交往網絡，從而獲得更多的社會支持，形成積極向上的良好心態。

●優化“邊緣戶”保障政策

一是制定相應保障政策。有學者指出，對于城市救助，當前和下一步發展的主要目標應該是提高標準、水平和擴大救助對象規模，以擴大城市社會救助的社會效益。[3]要針對邊緣戶政策不足的缺憾，嘗試補充一些基本生活保障政策。可借鑒杭州經驗，對包括低保、低保邊緣家庭在內的城市低收入群體，進一步充實其保障內容。比如可參照低保戶醫療救助和子女教育救助政策，對邊緣戶也給予一定的醫療和教育救助。這樣在保障邊緣戶群眾享受一定政策的同時，可以緩解其“邊緣”心態，促進其觀念的轉變。

二是要加強就業支持。與低保群眾相比，“邊緣戶”群體受教育程度、勞動能力要相對好一些，有一定的社會流動和上升空間。對他們而言，困難的根本解決之道在于提升就業能力，獲取更高的收入，進而更好地融入社會。因此，對“邊緣戶”群體，政府要更加注重其就業能力建設，通過就業培訓、技能競賽、創業補貼、小額信貸等方式，積極引導他們通過提高職業技能實現“換新碗”，[4]實現其職業的不斷升級，鼓勵其通過辛勤勞動，努力增加自身收入，進而爭取步入中等收入群體，從而從根本上擺脫困境。

參考文獻

[1]國家統計局宏觀經濟分析課題組.低收入群體保護：一個值得關注的現實問題[J].統計研究，2002，（12）.

[2] 鐘一軍.拉動社區建設轉型的三駕馬車[J].中國民政，2018，（12）.

[3] 關信平.當前我國城市貧困的新特點及社會救助改革的新方向[J].社會科學輯刊，2019，（4）.

[4] 潘時常，李志高等.城市困難群體精準脫貧研究[J].江南論壇，2018，（8）.

作者簡介

鐘一軍，中共泰州市委黨校科研處講師，研究方向：社會保障和社會治理。

責任編輯 李冬梅