中國共產黨成立百年來社會救助工作的基本經驗

杜俊華 吳雅莉

建黨一百年來， 中國共產黨把馬克思主義理論與中國實際相結合，創造性地發展了馬克思主義的社會救助理論。在新民主主義革命時期和社會主義革命時期，共產黨以此理論為指導，成功地實現了對數量龐大的災民、孤老殘病等弱勢群體的救助，推動了中國革命和建設事業的發展。

改革開放以來，中國社會生產力不斷發展，社會制度不斷完善，摸索出了一套行之有效的社會救助制度，形成了以城鄉最低生活保障為核心，以醫療救助、住房救助等專項制度為輔助，以臨時救助為補充的新型社會救助體系。中國共產黨在長期領導社會救助實踐中所堅持的救助原則是社會救助理論的重要成果，是今后社會救助中需要一以貫之的重要原則。

一、堅持以人民為中心的原則

社會救助是中國共產黨保障人民生活的一項重要任務，更是中國共產黨以人民為中心思想的完美呈現。中國共產黨成立之初便從廣大人民群眾利益出發，結合中國實際，提出并采取了一系列救國救民的救助措施。隨著社會救助實踐的推進，社會救助實現轉型，社會救助政策也不斷推陳出新，社會救助體系不斷完善，社會救助制度更加合理化、法制化，在這一百年社會救助歷程中，中國共產黨始終將以人民為中心的原則貫穿始終。

在中國共產黨的第二次全國代表大會上，黨明確提出：“提高工人待遇，加強對童工、女工的保護，加強對失業工人的保護，這是黨應當致力實現的目標之一。”[1]在革命斗爭中，中國共產黨在根據地局部執政中，不斷加強社會救助工作，為極度困苦的群眾提供生活保障。《中共中央通告第37號規定》一文中講述道：“對于孤老殘弱群體，由鄉蘇維埃維持其生活。”[2]在抗日根據地，黨和政府提出了生產救災乃是一個對人民負責的問題，是一個政治問題的號召。而后，黨在根據地還開始實施社會保險，且覆蓋范圍比較廣泛，對孤老殘病等生活困難群眾給予必要的物質幫助和人文關懷。在1940年前后，陜甘寧邊區政府還制定了一系列保障婦女權利的規定，比如凡是屬于邊區工作人員的孕婦，可以在生產之前休息一個月，生產之后還能休息一個半月; 若不幸小產，可以休息一個月; 若身體還有其他病痛的，經醫生的批準，還能夠酌量增加休息時間[3]。即使在早期沒有完全提出以人民為中心的原則，但是中國共產黨在社會救助中始終考慮人民的生命和生活。

新中國成立初期，民生凋敝、百廢待興、國家一窮二白，加之自然災害頻發、人民饑寒交迫，社會救助范圍廣、救助人口多、任務艱巨。在此背景下，中華人民共和國政務院為進一步保障我國弱勢群體的切身利益，發布了新中國的第一份社會救助相關的政策性文件——《關于生產救災的指示》，文中指出：“生產救災是關系到幾百萬人的生死問題，是新民主主義政權在災區鞏固存在的問題，是開展明年大生產運動、建設新中國的關鍵問題之一，決不可對這個問題采取漠不關心的官僚主義的態度。”[4]

改革開放以來，隨著社會生產力的發展，社會救濟在物質基礎的保障上也大有提升，社會救助思想也逐漸深入人心，黨中央一直貫徹以人為本的執政理念。習近平總書記指出：“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在筆頭上，止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展的各個環節。”[5]中國經濟實力不斷上升為我國日常社會救助工作提供了雄厚的物質基礎，而且在重大自然災害救助工作中，如2008年汶川大地震和2020年新冠疫情阻擊戰中，中國共產黨堅持以人民為中心的原則，做到人民利益至上，人民生命至上，切實做到全心全意為人民服務。

可見，中國共產黨建黨以來在社會救助中一直秉承以人民為中心的原則，堅持將保障人民生命和基本生活作為社會救助的基礎工作。盡管聯系當時社會實際所采取的社會救助措施不同，但仍是以人民為中心的理念貫穿始終。因而，這成為社會救助理論的重要部分。

二、堅持政府主導與社會協同相結合的原則

在長期的革命、建設發展歷程中，以毛澤東為首的中國共產黨人將馬克思主義與中國實際相結合，創造性提出了群眾路線，在社會救助中深入把握中國共產黨或政府與社會和群眾的關系，實現政府主導與社會協調聯動，帶動群眾積極參與，多主體共同參與的社會救助模式。

在新民主主義革命時期，中國共產黨中央在全國勞動大會上曾提出了對救災救濟救助工作的具體實施措施，在革命根據地與解放區開展卓有成效。一些根據地政府組織村民進行消滅蝗蟲、春耕、搶種補種等生產度荒活動，有計劃組織難民和村民進行生產，共渡難關。同時成立專門負責社會救助的機構，如土地革命戰爭時期，一些根據地政府建立了濟難會，開展對災民難民的社會救助，而后各革命根據地成立互濟會代替濟難會，互濟會是共產黨領導下的群眾慈善組織，一切革命群眾均有資格加入。[6]1945年成立了中國解放區臨時救濟委員會，后又改名為中國解放區救濟總會，該組織的首要宗旨就是為解放區的難民們提供救濟資金與物資，為新中國初期社會救助奠定了重要基礎。

新中國成立初期，面對民生凋敝、自然災害頻發的問題，黨中央成立社會救濟機構，如1950年，我國設立了中央救災委員會、人民救濟總會指揮自然災害救助工作，以保證遭受特大洪水災害的災民都能在生活上得到應有的保障。1953年，政府內務部設立了專門負責社會救濟工作的救濟司，同時各級地方政府也建立了相應的職能機構。而且新中國成立初期爆發了首次工人失業高峰，面對大量失業工人，政府頒布了一系列救助措施，比如設立失業工人救濟委員會、市勞動介紹所等失業工人救助機構，建立勞動委員會，為失業者提供救助資金和提倡以工代賑，運用多種途徑推動失業工人再就業與保障其基本生活相結合。在此期間，政府通過宣傳教育等方式宣傳社會救助中的“自救”意識，激勵人民自力更生，走出困境。

改革開放以來，隨著社會救助經驗不斷豐富，社會救助制度不斷完善，政府角色不斷轉化，政府職責不斷清晰，社會救助工作發揮著越來越重要的作用。同時社會力量也不斷發展壯大，在社會救助中也發揮著重要作用。近年來，各級政府在社會救助工作中發揮其主導作用外，調動更多的社會力量投入社會救助事業中，推動社會救助主體的多元化，最大化整合社會救助主體。如向社會組織購買精準化服務，為救助對象提供免費物資，鼓勵社區成立愛心超市等，以改善困難群體生活境遇。在社會救助事業中社會力量應該“在場”，實現政府與社會協調聯動，形成合力，充分利用和整合社會救助資源，集聚社會救助專項資金，創新社會救助渠道，實現更加精準化、專業化的社會救助。

總之，政府主導與社會協同相結合就是要政府始終發揮主導作用，不斷完善社會救助服務體系，同時協調聯動社會多主體參與，凝聚各方力量，確保社會救助工作的有效展開。

三、堅持區別對待與優先救助相結合的原則

我國的社會救助的內容十分豐富，救助客體基本覆蓋各類弱勢群體，中國共產黨與社會組織協同合作，推動社會救助的進展。但是面對不同發展階段和社會群體，社會救助的對象也有所區別。因此，面對弱勢群體中的弱勢個體，就要實行優先救助，并通過政策合理傾斜以保障他們的基本生活。

在中國共產黨成立初期，社會救助制度最早開始對失業工人進行救助，在1922年擬定勞動立法原則中明確提出，需要努力實現的目標之一就是“失業救濟與疾病保險”。到了土地革命時期，隨著農村土地革命的不斷勝利和革命根據地的快速擴展，社會救助事業不斷深入實踐，中國共產黨對社會救助的經驗積累和思考更加深入，社會救助對象也逐漸細化。在此期間，重點救助對象為失業人群、貧民、貧農、災民。抗日戰爭時期和解放戰爭時期，頻繁的戰爭和自然災害嚴重影響了農民的收入水平和基本生活，因此，在這個時期社會救助的重點對象則變成災民和難民。

新中國成立初期，百廢待興，加之接連發生全國性自然災害和失業高潮，社會上存在大量需要救濟的弱勢群體。這個階段的重點救助對象是受災人口、失業人員和孤老殘幼等。黨和政府制定社會救助政策遵循“區別對待，分類指導”的原則，如對失業工人救助方針是以工代賑為主，以生產自救、 專業訓練、 還鄉生產、發給救濟金等方法為輔;對受災人口的救助方針則是生產自救， 以工代賑，社會互濟，發放物資并輔之以必要的救濟。1956 年，內務部針對我國的實際國情，對歸僑僑眷僑生、麻風病人、喪失勞動能力的人員等特殊救助對象采取了定時定量的救濟方法。對于由于突發性、臨時性事故而導致生活面臨暫時苦難的群眾采取臨時性救助。在這一時期，由于弱勢群體數量龐大，且情況各異，中國共產黨遵循因人因類救助的方針，逐步建立起了以自然災害救助為主，涵蓋失業工人、孤老病殘幼、城市困難戶等方面的救助體系框架。

改革開放之后，社會救助事業進入新發展階段。改革開放前期，由于農村貧困人口眾多，我國社會救助的重點是農村貧困救助。這一階段的主要救助措施包括實行定期定量救助方法，完善農村五保供養和通過開發式扶貧改善農村狀況。由于救助政策的不斷頒布，救助措施的不斷推進和改善，農村絕對貧困人口數量逐漸下降。1999年，《城市居民最低生活保障條例》的出臺標志著我國城市最低生活保障制度的確立，當城鎮居民生活陷入困境時，可向政府申請社會救助，以保障其基本生活。《城市居民最低生活保障條例》實質上為國民基本生活權益提供了保障，確定了城鎮居民的這項權利，也標志著社會救助權的確立。2007年，我國確定了農村低保制度，這表明國民基本生活保障權益由城鎮逐步擴展到農村，逐步實現城鄉覆蓋。城鄉低保作為黨和政府解決城鄉困難群眾基本生活的重要制度安排，是我國社會救助發展過程中最為重大的制度創新。

四、堅持實事求是與與時俱進相結合的原則

自中國共產黨成立以來，在不同的歷史時期，面對錯綜復雜的社會局勢，中國共產黨立足于中國實際國情，植根于中國革命、建設和改革的偉大實踐，根據弱勢群體的具體情況制定出相應的救助政策和措施，體現了實事求是和與時俱進相結合的原則。

新民主主義革命時期，在當時物質資料極度匱乏的情況下，根據地政府實行以生產自救為核心的社會救助政策就是實事求是的選擇，通過發展經濟來保障物資供給和維持群眾的生活需要。中國共產黨根據實際情況，采取了一系列賑災濟民的措施，即發放救災糧款、組織難民墾荒、以工代賑等，在直接救助與生產自救相結合的情況下，緩解了邊區糧食災荒問題，保障了人們的基本生活。中國共產黨所采取的社會救助措施深受當時比較樸素的社會救助觀的影響，對改善人民的生活水平、堅定中國共產黨的領導和抗日戰爭局勢的發展，都起到了積極的推動作用。

新中國成立初期，黨中央制定的社會救助方針始終秉承 “上為中央分憂，下為群眾解惑”的根本宗旨。在中國共產黨的領導下，開展以人民自救自助為主的救助事業便是實事求是的選擇。在農村推行土地改革、在城市主要解決失業問題，中國共產黨領導人民自力更生，自救自助，提高自救意識。加之這一時期自然災害頻發，黨和政府也施行大規模緊急性、臨時性的救助措施，是新中國成立以來對社會救助制度的首次嘗試，為我國今后的社會救助制度奠定了基礎，對我國的社會救助事業產生了深遠的影響。之后，我國的社會救助思想經過一段時間的整改，救助的指導思想雖然有些差別，但其根本思想還是致力于保障困難群眾的基本生活，維護社會的和諧穩定。

改革開放以來，我國國民經濟發展迅速，綜合國力提升，人們生活水平日益提高，我國日漸雄厚的經濟實力為社會救助的理論創新和制度完善提供了堅實的基礎。我國社會救助模式與時俱進，傳統的社會救助制度不斷改善，社會救助成功實現轉型。此外，社會救助體系不斷完善，覆蓋范圍不斷擴大，救助水平不斷提高，目前我國已經建立了以城鄉低保制度為核心，包含五保供養、醫療救助、教育救助、住房救助、生產救助、自然災害救助等社會救助制度在內的新型社會救助體系，并不斷發揮其“安全網”和“防護堤”的重要作用。

總之， 中國共產黨自成立以來根據不同的發展階段情況和弱勢群體具體特征，所采取的社會救助措施，始終堅持實事求是和與時俱進的原則，也是社會救助必須長期堅持的重要原則。

參考文獻：

[1]中國共產黨第二次全國大會宣言[M].中國人民解放軍政治學院黨史教研室編，1979：492.

[2]江西省檔案館、中共江西省委黨校黨史研究室編.中央革命根據地史料選編（下冊）[M].江西人民出版社，1982：459-460.

[3]高中華.中國共產黨的社會救助工作歷程研究： 以陜甘寧邊區為例[J]. 學術前沿，2013（2） ： 72-79.

[4]中央人民政府法制委員會編.中央人民政府法令匯編（ 1949—1950）[M].北京：法律出版社，1982.

[5]中共中央宣傳部.習近平新時代中國特色社會主義思想三十講[M].學習出版社，2018：224.

[6]杜俊華. 論蘇維埃時期中共的社會救濟[J]. 甘肅社會學，2007，（03）：133-136.

作者：杜俊華，重慶大學馬克思主義學院教授、博導

吳雅莉，重慶大學馬克思主義學院碩士研究生

責任編輯：胡越