以社區黨建為核心的城鄉社區治理研究

加強城鄉社區治理不僅是推進國家治理體系現代化的重要內容，更是社會發展進步的必然要求。實現有效的城鄉社區治理事關黨和國家大政方針政策的貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定，對經濟社會和黨的建設各項事業發展都具有重要意義。重慶市忠縣城鄉社區治理工作緊扣“加強黨建引領、創新社區自治”主題，堅持問題導向，發揮黨建引領作用，推動城鄉社區治理水平整體提升。

一、新時代做好忠縣城鄉社區治理工作面臨的突出問題

（一） 黨建引領不夠，尚未形成系統化領導格局

始終堅持黨在社區治理中的領導核心地位，就是要把加強黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為社會治理和基層建設的出發點和落腳點，以黨的建設為核心引領和推動社區治理工作。忠縣雖已建立城市社區“大黨委+網格黨支部+網格黨小組”和農村社區“基層黨組織+黨小組+黨員中心戶”等網格化組織體系，但在推進城鄉社區治理工作中并未充分發揮出黨建核心引領作用。一方面，由于城鄉社區治理工作是一項創新工作，沒有現成的模式和經驗，需要逐步探索、逐步完善。有的鄉鎮（街道）領導特別是少數黨政主要領導未能深刻認識做好新形勢下社區治理工作的重要性和必要性，有等一等、看一看的思想，導致社區治理工作遲遲打不開局面。少數鄉鎮（街道）把社區治理當成一項獨立的工作去抓，沒有和黨建等工作有效融合起來開展，導致資源分散、事倍功半。另一方面，基層黨組織負責人素質參差不齊，對社區治理的內容是什么、怎么開展等關鍵問題弄不清楚，無從下手。特別是，在思想觀念和工作方式上，許多村（社區）書記仍然存在社會治理就是管理的老觀念，習慣用傳統思維和辦法解決矛盾、處理問題，不善于綜合運用政策、法律、經濟、民主協商等手段來解決新矛盾，不善于用新思維、新辦法、新載體來解決新問題，導致在推動經濟發展、服務群眾、處理利益訴求、惠民富民等方面難有作為，少數地方基層黨建甚至還出現“空轉”現象。再則，鄉鎮（街道）黨組織與村（社區）黨組織、“大黨委”和基層黨組織之間權責不明晰，導致社會治理工作“人人都在抓、人人都沒抓”的情況時有發生，一定程度上制約了忠縣城鄉社區治理工作的有效推進。

（二） 智慧互聯不夠，尚未形成精細化服務體系

忠縣社區網格化服務管理工作起步較早，雖已形成相對成熟的城市社區網格化服務管理模式，但其平臺系統已開發多年，系統模塊之間關聯度不高，信息生成難、導入難、運用難，內容設置也存在重管理輕服務，重空間劃分輕聯動配合等諸多弊端。隨著互聯網、大數據、人工智能等越來越多的運用到城市管理中，忠縣單純的網格化信息管理已無法滿足群眾多層次、多樣性、個性化的需求。反觀國內先進地區，智慧社區建設已經成為社區管理與服務的一種新模式。北京西城區、上海陸家嘴、廣州天河區等地相繼開展了智慧社區建設試點，在全國率先頒布了一批不同層次的建設指南。忠縣智慧社區建設尚在起步階段，目前僅有忠州街道中博社區、香怡社區開展了試點，同時缺乏統一的技術標準和參考依據，建設內容和水平參差不齊。再則，水、電、氣、有線電視等民生部門及公安、民政、工商、銀行等行業間數據信息系統存在“孤島”“煙囪”現象，缺乏互聯共享，導致社區居民許多民生事項還不能實現足不出戶“一機在手、一鍵掌控”來解決，智慧家居、智慧健康、智慧繳費、智慧養老等智慧社區精細化管理服務項目仍處于探索階段。

（三） 資金整合不夠，尚未形成多元化投入機制

社區治理涉及政治、經濟、文化等領域，關乎民生民利和社會和諧，需要穩定充足的資金投入作為保障。一方面，忠縣社區治理資金投入渠道單一，幾乎完全依靠政府投入，并且沒有預算專項治理經費，只能在村級組織運轉經費中列支。目前，忠縣城市社區年工作經費為5.5萬元，農村社區年工作經費為5萬元，村級組織經費僅2萬元，除去辦公用品、水電費等基本開支外，所剩無幾。部分社區還要承擔行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等工作任務，其工作經費也在運轉經費中列支，導致用于訪貧問苦、購買報刊圖書、舉辦社區活動等活動經費捉襟見肘。另一方面，忠縣村（社區）集體經濟較為薄弱。據統計，截至2017年底，全縣351個涉農社區中，無經營收益的“空殼村”有213個，占60.7%，經營收益在5萬元以下的有112個，占31.9%，經營收益在5—10萬元的有23個;經營收益在10萬元以上的僅有3個。此外，社會福利募捐和個人資助等多元化投入渠道也暫未打通，導致社區治理工作難以獲得充足的資金保障。

（四） 示范帶動不夠，尚未形成整體化提升效應

其一，示范點帶動作用不明顯。忠縣縣委多次召開社區自治工作現場會，并結合美麗鄉村建設、基層黨建、民主法治示范村（社區）建設，按照“一村一社區”形式選取了拔山鎮五星村等36個村作為農村社區建設試點，但部分鄉鎮（街道）認識不足、行動遲緩、工作滯后，示范點建設緩慢，示范帶動作用不夠。目前，忠縣僅在香怡社區、中博社區和長河社區等少數幾個城市社區試點開展“三事分流”“三社聯動”“三治并舉”工作，經驗總結梳理不夠，以點帶面作用發揮不好。其二，黨員示范帶動效益不夠。少數黨員存在宗旨意識淡化、服務意識不強等問題。有的黨員對加強社區治理學習的緊迫性認識不夠，主人翁意識不強，不敢亮出身份帶領居民參與社區治理，不能在網格內起到模范帶頭作用。

（五） 教育引導不夠，尚未形成普遍化主體意識

隨著忠縣特色中等城市建設的深入推進，一部分農村人口實現了從村落散居到城鎮社區集中居住的轉化，但因教育引導的方法不多、力度不夠，導致他們大部分仍然沿襲著以前的居住習慣和生活觀念，認為社區只是“地域”上的概念，沒有意識到自己是社區的服務對象和社區發展的主體，未能充分融入社區生活當中。加之單元住宅在一定程度上阻礙了居民間的交流和溝通，許多居民還處于“人人為我”的被動境界，“我為人人”主動參與社區治理、社區服務的積極性不高，鄰里守望相助的和諧氛圍不濃，對社區組織歸屬感和認同感也不強，導致遇到困難時，第一時間想到的還是直接尋求政府幫助，而不是通過協商互助化小化了。

（六） 主體引育不夠，尚未形成專業化隊伍支撐

由于居民群眾對公共服務的需求日益增加，社區工作涉及面也隨之越來越廣，承擔的任務越來越重，社區治理中有很多的社會服務需要依靠社會組織的專業服務。目前，全市登記備案的社會組織共有16965家，社工人才4.4萬，社會工作專業服務機構205家，居全國前列，西部第一。而忠縣在民政部門登記的社會組織只有379家，從事社會工作的人員只有2486名（其中：取得社區管理師資格證的有19人，取得社會工作師資格證的有12人，取得助理社會工作師資格證的有30人，取得社會工作員資格證書的有11人），在全市處于較低水平。2017年9月，縣委、縣政府印發了《關于加強和完善城鄉社區自治促進社會治理創新工作的實施方案》，明確要求到2020年底全縣所有城鄉社區持證社工實現全覆蓋。從目前的發展來看，忠縣社會組織和社工人才培育力度明顯不夠，部分城市社區仍然沒有持證專業社工。同時，有的社會組織本身缺乏規范管理，發展思路不明晰，也無法提供專業化的社會服務。

（七） 獎懲力度不夠，尚未形成科學化激勵措施

在社會引導層面，雖然忠縣在2015年出臺了《關于加快推進社區社會工作服務的實施意見》，對取得社會工作職業證書的城鄉社區管理與服務人員予以獎勵（對取得社會工作員、助理社會工作師、社會工作師和高級社會工作師證書的一次性分別獎勵200元、500元、1000元和2000元），但力度偏弱，未能有效激發市民主動獲取職業證書的積極性。在行政激勵層面，2017年忠縣印發了《關于加強和完善城鄉社區自治促進社會治理創新工作的實施方案》，將城鄉社區自治工作納入了鄉鎮（街道）和相關職能部門黨政領導班子和領導干部年度考核指標體系，也同時納入了鄉鎮（街道）和相關部門黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核中，但由于沒有制定統一的考核標準和考核模式，缺乏完善詳盡的考核細則和獎懲措施，也沒有建立村（社）干部獲取社會工作職業證書的專項督導制度及優秀城鄉社區工作者嘉獎制度等，導致考核指揮棒作用難以發揮，未能激發各級黨組織抓實抓好社區治理工作的積極性和主動性。

二、新時代做好忠縣城鄉社區治理工作的建議

（一）強化“兩個責任”，構建權責更加明晰的社區治理機制

一要明確鄉鎮（街道）黨組織書記的直接責任。壓實鄉鎮（街道）黨組織書記社區治理工作責任，加強專業學習，明確工作方向，做到心中有數、手中有術。加大共建機制落地落實，推動鄉鎮（街道）和轄區駐地單位黨組織簽訂共建協議，加強干部交叉任職、人才結對培養等，進一步健全完善工作例會、議事決策、聯席會商制度。收集整理轄區內各黨組織的資源清單、項目清單，針對群眾普遍期盼的事項，實行雙向認領、雙向服務。進一步建立健全社區事務準入制，應當由鄉鎮（街道）履行的法定職責不得要求社區承擔，不得將社區作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體，需要社區協助的工作事項，要為其保障必要的經費和工作條件。二要明確社區黨組織書記的主體責任。社區黨組織書記要切實把黨建工作融入社區治理之中，以居民需求為導向，從群眾身邊“關鍵小事”做起，不斷優化服務功能，拓展服務內容。探索建立社區黨組織領導、居委會負責、群眾廣泛參與的社區治理機制，同時充分調動社會組織和社工專業服務等力量，滿足群眾個性化專業化服務需求。按照“網中有格、依格定崗、人在格中、管在網中”的管理模式，把城市管理、綜合治理、環境保護等基層工作全部納入網格化管理。依托黨員骨干積極培育社區公益性、服務類社會組織，大力推進“四點半課堂”“愛心超市”“親情樓院”等載體建設開展便民服務，切實增強社區黨組織的影響力、向心力和凝聚力。

（二） 強化“兩個帶動”，推廣智慧互聯互通的社區治理模式

強化黨組織帶動：充分發揮黨組織政治功能，在開展各項活動時把黨建工作結合起來，積極主動做好黨員群眾的宣傳教育和組織動員，發揮黨員的先鋒模范帶頭作用，廣泛開展志愿服務，實行為民服務全程代理，使黨員真正成為社區群眾的主心骨。強化陣地建設，依托便民服務中心，推廣“一站式”服務和錯時延時、坐班值班、預約上門等服務，進一步建立健全養老服務、青少年活動、市民培訓、愛心援助等站所。優化社區網格設置，進一步加強社區網格員隊伍力量，落實對社區網格員的待遇保障，建立健全網格員職能職責、管理考核等制度機制。推動資源整合，將駐地機關在職黨員和學校、醫院、社會組織等資源調動起來，共同參與社區服務。同時，廣泛發動群眾參與服務、自我服務、相互服務，群策群力提升社區服務質量。

強化典型示范帶動：進一步深化智慧社區典型示范培育，可以集中資源力量在基礎較好、條件成熟的社區先行先試，不斷積累成功經驗并推廣運用。進一步探索智慧社區建設，依托“電視端+手機端”“線下+線上”等渠道，建立信息匯集與查詢、院落管理與物業服務等互動交流于一體的社區綜合性信息服務體系。進一步創新服務載體，充分利用社區電子屏、微信、微博等媒介，搭建起電子政務、信息發布、智慧生活、便民服務、宣傳教育、文化娛樂等數字化管理平臺，著力打破信息壁壘，實現各類信息智能推送和數據資源共享，有效提升社區民情收集準確性、議事決策科學性、服務群眾便捷性。

（三） 強化“五個聯動”，打造共建共治共享的社區治理格局

大力倡導平等、民主、合作、協商的工作方式，形成工作共推、信息互通、問題共治、成果共享的多方聯動工作格局。一是強化上下聯動。鄉鎮（街道）要加強與所轄村（社區）的互動，上下配合、齊抓共管，明確牽頭責任、配合責任、監督責任，形成同向用力、一體推進的整體效應。同時，要主動邀請社區工作者廣泛參與，進行專業指導。二是強化干群聯動。社區黨組織要始終堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，深入了解群眾現實需求，理解和掌握群眾的普遍訴求，通過黨員議事會、村居務監督會議、民情懇談會、院壩座談會等形式，不斷拓展群眾參與社區治理的渠道，努力營造干群共治的良好氛圍。三是強化組織聯動。強化黨建帶群建，在基層黨組織建設過程中同步規劃、同步推進群團組織建設，引導群團組織在基層治理中有效發揮助手作用。要進一步擴大黨的組織和黨的工作兩個覆蓋面，規范和提升社會組織黨建工作水平。在社會組織相對集中的各類街區、園區、樓宇等區域，可以打破單位界限，統一建立黨組織;對規模小、黨員少的社會組織，可以聯合建立黨組織;對暫不具備組建條件的，可通過選派黨建工作指導員、聯絡員或建立群團組織等途徑，整合開展黨的工作，以此來強化黨建核心作用，引領各組織間互聯互動。四是強化駐地干部聯動。選優配強駐地干部，充分發揮駐地干部對上直接聯系，對下深入了解的作用。鄉鎮（街道）領導班子成員聯系所轄片區的社區治理工作，每月到社區指導工作不少于兩次，機關干部每周到社區開展具體工作不少于一次，并與社區干部共同研究解決居民群眾普遍訴求，匯總建立問題臺賬，提出辦理的意見建議，分級分類辦理，逐一辦結銷號。五是強化工作聯動。充分發揮黨組織的核心作用，通過共過組織生活、共享陣地場所、共辦志愿服務、共建社區文化等多種方式，進一步整合駐地單位資源力量。充分利用轄區內學校、醫院、政府機關等行政資源、業務技能優勢，積極發揮群團組織、社會組織、志愿服務組織在推動社區建設、激發社會活力、表達居民訴求、預防和化解矛盾中的重要作用，做到既各司其職又協同配合，共同推進社區治理。

（四） 強化“三個培育”，鍛造高素質專業化的社區治理隊伍

一是加強社會組織培育。按照“黨建引領、政社合作、按需培養、分類支持”的運作模式，搭建集孵化發展、能力提升、成果展示和資源整合等服務于一體的社會工作綜合性服務平臺。探索制定社會組織的扶持政策，鼓勵社會組織積極承接政府外包的公共服務項目。加強社區黨組織對社會組織各項工作的指導，促進社會組織制度化、規范化、專業化發展，不斷提高社會組織項目運作、組織策劃、協調服務能力。充分發揮社會組織的媒介作用，帶動社區居民共同參與社區活動，塑造共同關系，厚植起鄰里守望、互幫互助、無私奉獻、人文關愛的社區文化精神，提升居民對社區的認同感、歸屬感，營造關愛、互信、友善的社區氛圍和人文環境。二是強化社工培育。進一步提高社區干部聘用門檻，明確要求在職社區干部在一定期限內必須獲得助理社工師及以上的職業資格，或者具備在社會組織任職的相關工作經歷。建立完善社工人才獎勵機制，對取得助理社工師、社工師等職業資格的予以一定的現金獎勵，量質并舉加強社工人才儲備。同時積極推薦優秀社工人才參加各類專業培訓，到社區或者鄉鎮（街道）掛職鍛煉，由經驗豐富的人員進行“一對一”傳幫帶，不斷提高其專業化服務水平。加大宣傳力度，對優秀社工或者典型案例進行深度挖掘、廣泛宣傳，引導更多的新鮮血液加入社會工作者隊伍。三是強化志愿者培育。建立完善社區志愿者注冊制，引導社區居民積極加入志愿服務隊伍，實現社區志愿者注冊率逐年提升。大力倡導公務員、教師、醫務工作者、大學生到社區參加義工活動，深化公益事業“積分制”活動，整合轄區內超市、物業等資源逐步推行積分兌換制度。大力推廣“菜單式”志愿服務和“社工+志愿者”協作服務的經驗做法，營造良好社會氛圍，推動志愿服務制度化、常態化、規范化。

（五） 強化“四個力度”，鞏固拓展務實有效的社區治理成果

一是強化投入力度。建立和完善以財政投入為主，社會捐贈、設立基金等為輔的多渠道資金籌措投入機制，指導社區充分利用公共資源和自身優勢，吸引社會資本、慈善資金補充社區活動經費。同時要建立社區財務資產管理辦法，按照“財隨事走，費隨事轉”的原則，在安排社區工作的同時，同步劃撥工作經費。將社區財務納入財政預算并由財政直接撥付，逐步建立完善社區經費預決算制度和財務審計制度。二是強化培訓力度。將社區治理工作納入縣委黨校、縣行政學校主體班課程，并定期組織專兼職社區工作者到縣委黨校參加學習培訓。對獲得社工資格證書的社工人才，以市級重點培訓、縣級集中輪訓的形式進行培訓，確保每名社區專職工作者每年至少培訓一次。充分發揮社區遠程教育站點作用，常態化組織社區干部群眾就近開展集中學習。堅持“走出去”和“請進來”相結合，組織社區干部到先進地區實地觀摩學習社區治理工作，邀請社區治理方面的專家到忠縣開展專題知識講座，不斷開闊眼界、取長補短。三是強化考核力度。在年度考核中加大社區治理工作權重，建立自上而下、分類考評鄉鎮（街道）、駐區單位和社區黨組織的考核制度，賦予鄉鎮（街道）對職能部門派出機構的考核評價權，將工作協同度和群眾滿意度作為考核評價的重要指標。進一步完善民主監督制度，引入居民對網格員、樓棟長及社區干部開展監督測評，細化量化考核評價體系，將考核結果作為評優評先的重要依據。四是強化督導力度。進一步建立健全黨群工作聯席會議制度，定期召集轄區駐地單位、非公經濟和社會組織共同研究社區治理中的新情況、新問題，建立問題臺賬和任務清單。同時，在聯席會議下設督導組，以社區工作者為核心，吸收轄區內的熱心黨員和志愿者，跟蹤督導聯席會議議定事項的辦理落實情況。

（執筆人：陳強、徐良程、胡永軒、謝桂芳、李鳳蓮、江平、鄧鑫）

責任編輯：鐘學麗