“放管服”視角下的船員管理和服務問題探討

高 寧

我國約90%的國際貿易貨物量是通過海運完成的，海運在保障國際物流供應鏈暢通、促進世界經貿發展、維護國家海外權益和構建人類命運共同體的偉大事業中發揮著重要作用①《二〇二一年中國航海日公告》，源于https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202107/t20210712_3611655.html，發布時間為2021年7月12日。，而船員則一直擔負著神圣的海洋運輸使命與職責。特別是新冠肺炎疫情發生以來，船員更是為維護國際物流鏈的暢通作出了巨大貢獻，為此IMO將2021年世界海員日的主題確定為“海員公平的未來”，將2021年世界海事日的主題確定為“海員：航運業未來發展的核心”。

一、海事管理機構落實“放管服”改革的主要措施

“放管服”，就是簡政放權、放管結合、優化服務。自2016年國務院推進“放管服”改革以來，交通運輸部海事局推出了一系列簡政放權、加強事中事后監督的措施，優化管理制度，促進船員素質提升。

在簡政放權方面，修訂《中華人民共和國海員證管理辦法》，取消海員證僅由單位辦理的限制，實現個人申辦海員證，簡化海員證申辦條件和申辦材料；放寬海員外派業務辦理范圍，明確海員外派機構可根據業務發展需要向任一直屬海事管理機構申辦相關業務②見《交通運輸部海事局關于進一步深化海員外派業務“放管服”改革的通知》。。在放管結合方面，修訂《中華人民共和國海員船上工作和生活條件管理辦法》，發布《中華人民共和國海事局在船船員投訴處理工作程序》，與人力資源和社會保障部共同強化船員權益保障。在優化服務方面，實施服務船員“口袋工程”，簡化審批流程，壓縮辦結時限，拓展船員業務網上和手機終端自助辦理功能；修訂《中華人民共和國海船船員船上培訓管理辦法》《特定人員申請海船船員適任證書考試和發證辦法》，進一步拓寬和優化船員成長渠道。尤其是船員服務簿簽發行政許可取消③2019年3月6日，國務院發布的《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發〔2019〕6號）中取消的行政許可目錄第14項：船員服務簿簽發。后，交通運輸部海事局主動作為，強化事中事后監管措施的落實，將廚師、服務員等不參加航行值班船員適任證書納入核發范圍，船員服務簿作為船員法定文書主要承載船員檔案功能，改變了過去船員資格取得標準和管理模式，實現了海事監管的平穩過渡。

為進一步促進船員隊伍健康發展，海事管理機構修訂了《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》，適當縮短船員服務資歷、適任培訓時間，擴大高級船員任職范圍，優化適任證書再有效申請要求，優化船員適任考試和船上見習的安排，完善承認簽證制度，拓寬公務船和小型海船船員就業渠道，優化航海類專業學生參加船員適任考試模式①《〈海船船員適任考試和發證規則〉修訂解讀》，源自http://www.gov.cn/zhengce/2020-07/14/content_5526806.htm。。2021年交通運輸部等六部委聯合發布《關于加強高素質船員隊伍建設的指導意見》②交通運輸部政府信息公開，源于https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/haishi/202105/t20210507_3586585.html。，提出19項具體措施，對保障船員權益、優化船員服務提出了全方位建設意見，與其他部門形成合力，共促發展。可以說，海事管理機構通過深化“放管服”改革，不斷改善船員職業發展環境、促進船員權益保護、暢通船員職業發展途徑，服務船員的能力不斷得到提升，有力促進了船員隊伍健康發展。

二、海事管理機構船員管理和服務面臨的形勢

在后疫情時代下，經貿格局重構引領航運、技術融合提速改造航運、環保規則收緊倒逼航運，這“三大變量”正在驅動全球航運業的發展與演變③《全球航運現“三大變量”專家建議構建海運新生態》，新航運在線公眾號，源于https://mp.weixin.qq.com/s/xuNnfprmsg-DCen_T6ybhQ，發布時間為2021年7月12日。，也必將對船員隊伍發展產生深遠影響，對海事管理機構船員管理和服務④本文船員管理和服務僅涉及海事行政職責下的船員管理和服務，主要包括船員考試、培訓、發證和在船任職監督檢查，以及對海員外派機構、航運公司中涉及的船員權益保障等事項。定位提出新的挑戰。

一是船員社會化導致部分船員職業素質明顯下降。多數航運企業為降低養人成本，把船員推向社會，使大量船員成為社會流動船員，船上職業培訓不夠正規，沒有良好的職業發展環境，船員隊伍存在職業榮譽感和歸屬感不強、職業技能欠佳、安全意識和法制觀念淡薄等問題，嚴重影響形象，危及交通安全。船員職業素養的下降，給海事安全監管帶來巨大壓力，也給企業經營帶來巨大風險。

二是船員勞動保障機制不健全導致船員權益保障不足。由于缺乏勞動關系保障，拖欠工資、勞動糾紛事件頻發⑤根據Alpha案例庫，2012年1月1日至2019年12月31日期間船員勞務合同糾紛案件共19 108件，其中2015年至2018年基本維持在年均3 800件左右，2019年基本維持在2 450件左右，《2012-2019年船員勞務合同糾紛案件大數據研究報告》，源于https://mp.weixin.qq.com/s/koeenJrts5mCZ9igaBnWQ，發布時間為2020年2月20日。，因船員工作的特殊性，往往勞動糾紛發生地、合同履行地、船員住所所在地和企業所在地不一致，有的涉及國外港口和企業，存在取證困難和維權成本較高的問題，同時海事管理機構的維權途徑和力度有限，迫使許多船員放棄自身合法權益。船員權益保障機制不健全，導致部分高素質船員轉行從事陸地職業，造成船員隊伍流失。

三是繁雜的法律法規要求導致船員承受更大的工作壓力。Mission to Seafarers最新發布的2019年第四季度海員幸福指數顯示，法律法規的變化帶來的工作壓力是影響2019年第四季度海員幸福感水平的三大主要因素之一⑥見《海員幸福指數全面下降：繁多法律法規帶來巨大工作壓力》，源于http://www.52shipping.com/thread-48131-1-1.html，發布時間為2020年2月3日。，“如果航運認為在紙面上安全了也就意味著在水上航行是安全的，那這就是在自欺欺人。”如果港口行政主管部門過分注重和強調對船舶各項管理和文書工作的書面檢查，可能會導致船員工作壓力過大，甚至對船員工作時間的充分保障造成影響。法律法規繁雜的文書記錄要求，會造成船員面對合規檢查和審查的壓力，也可能會給船舶安全帶來負面影響。

四是船員職業吸引力下降導致船員后備隊伍匱乏。隨著國家經濟水平不斷提升，船岸工資收入差距縮小，加之船員職業的高風險和艱苦性，導致很多年輕人不愿從事船員職業，航海類院校海上專業生源不斷萎縮，畢業后上船人員和在船工作時間明顯縮短⑦依據《2019年中國船員發展報告》第38頁，表3-3 2017-2019年部分航海類院校畢業生上船比例表，航海類院校畢業生上船比例基本維持在1/3左右，其中武漢理工大學基本維持在1/6，2019年更是降到了1/15。《2020年中國船員發展報告》未對此項數據進行報告。，船員后備隊伍匱乏。可以預見，在現有骨干船員退出市場后，可能會形成船員斷檔或者高級船員短缺的局面，將給我國船員隊伍的健康發展帶來較大沖擊。

三、海事管理機構船員管理和服務中存在的問題

雖然海事管理機構在深化“放管服”改革、服務船員、促進行業健康發展方面作出了一些努力，但仍存在一些不足，下面從兩個方面進行簡要分析：

（一）法律法規方面

在法律法規體系建設方面，主要存在立法層級低、修訂頻次高等問題。1983年頒布的《海上交通安全法》中涉及船員的規定只有3條①2021年修訂的《海上交通安全法》中涉及船員的規定增加至11條，于2021年9月1日起施行。，且規定過于籠統，船員管理主要依靠《船員條例》和部門規章進行規范，而涉及船員考試、培訓、發證的具體規定和要求則更多依賴于效力層級較低的規范性文件②依據《中華人民共和國海事局現行有效規范性文件目錄》 （截至2020年12月31日），船員管理規范性文件138件。2021年6月18日，為適應“放管服”改革要求，交通運輸部海事局梳理發布《關于廢止部分文件的決定》（海政法〔2021〕118號），廢止規范性文件108件，其中船員管理規范性文件31件。上述文件廢止后，有效的船員管理規范性文件仍有107件之多。，存在規范性文件數量多、立法層級低的特點。為適應履約等要求，船員考試和發證規則先后在2011年、2017年、2020年多次進行較大幅度修訂，加之船員證書過渡期政策安排等的規定，給船員及時理解、運用法規帶來困難，這也是導致“黃牛”代辦證書現象屢屢存在的原因之一。

在法律法規宣傳引導方面，主要存在宣傳途徑單一、形式單調等問題。社會流動船員數量增加，缺乏管理公司對法規政策的宣傳和引導，海事管理機構雖然通過自媒體、政務大廳和政府網站進行多方宣傳，但缺乏精準投放渠道，法律宣傳途徑單一，實際效果不好，導致部分船員對政策了解不全面、不深入，甚至存在誤解。同時，法規宣傳中沒有考慮到船員職業特點，宣傳形式單調，對法律規定的解讀不生動、不具體，可讀性、易受性不高，法律宣傳效果大打折扣。

（二）管理實踐方面

在管理理念方面，主要存在管理理念過重、解決方法不多的問題。過去很長一段時間船員主要以公司船員為主，海事管理機構在船員管理和服務方面主要以對公司管理為主，公司從事船員政策解釋、考試安排和證書申領工作。現在社會流動船員成為多數，海事管理機構在船員管理和服務中由管理向服務的轉變相對滯后、措施相對保守，對船員多元化、個性化需求的重視程度不夠。

在制度建設方面，主要存在政策適應性不夠、貼合性不高的問題。有些船員服務規定與船員特有的流動性、分散性特點不相適應，影響了船員辦事的便捷性和舒適度，如船員服務簿遺失補辦必須本人到簽發地辦理的規定就給船員帶來較大的不便。目前，船員證書種類繁多且電子化、集合化程度不高，導致船員需要攜帶多本證書上船服務，存在不便之處；船員培訓合格證各具體項目有效期限、簽發日期不統一也可能導致船員換證頻繁或者由于某項合格證項目過期而影響工作。

在服務手段方面，主要存在換位思考不夠、人性化程度不高的問題。由于船員文化層次差異較大，且部分船員操作和使用電腦的能力較差，在使用“一網通辦”系統進行網上申報時不會使用、耗時過長的現象較為普遍，有的不得不到現場辦理，使得海事簡政放權“零跑腿”服務舉措對船員沒有發揮應有的作用。

四、優化海事管理機構船員管理和服務的建議

建設海洋強國離不開高素質的船員隊伍。優化船員職業發展環境，推動高素質船員隊伍建設，海事管理機構應在船員管理和服務方面做好以下幾個方面：

（一）進一步簡政放權，確保力度

海事管理機構要堅持深化改革，主動思考、全局站位。要轉變管理理念，加強船員服務措施頂層設計，堅持統籌全局、換位思考，切實將“放管服”改革要求、便民措施落實到位；要進一步提升“互聯網＋船員”政務服務，加強與政府部門、航運公司、海員外派機構的信息交換，實現數據共享和互聯互通，實現船員培訓、考試、發證多渠道、多元化辦理，實現“足不出戶”辦業務；要全面推行告知承諾制，減少船員辦事提交材料的數量，及時推廣船員證書“多證合一”①《全國首張內河船舶船員“多證合一”證明書發放》，源自人民網http://js.people.com.cn/n2/2021/0302/c360302-34601642.html，發布時間為2021年3月2日。和證書電子化，有條件地統一證書有效期，辦好船員民生實事。

（二）進一步提升服務，體現溫度

海事管理機構要堅持問題導向，刀刃向內、自我革新。充分借鑒政務服務先進系統架構，征求國有大型航運企業等用戶的意見全面優化一網通辦流程，做到一次性告知、一次性提交、一次性受理，促進船員證書辦理高效便捷，聚力實現船員證書辦理“一件事一次辦”②《部海事局立足職責職能辦實事解難題 提出“我為群眾辦實事”六大行動》，源自https://www.msa.gov.cn/page/article.do?articleId=FC6D57AE-A515-4D2C-8930-47FB7BCE9641&channelId=A1C5D4CC-DB15-493C-B2FC-A14C490D6331，發布時間為2021年3月24日。。堅持換位思考，加大系統數據綜合利用，設置證書到期提醒、一鍵辦理功能，體現服務船員的溫度。匯聚政府、行業協會、航運企業和外派公司的資源，建立船員就業和職業發展公共信息數據平臺，建立船員、船東的雙方評價機制，為船員就業提供精準指導，為船員權益保護提供科學研判。統一開發功能完善的船員服務熱線，“一號”顯示船員培訓、考試、證書和資歷的情況，“一鍵”推送船員需求和問題信息，“一線”解決船員所有疑難問題。

（三）進一步強化監督，把握尺度

海事管理機構應堅持統籌協調，放管結合，放管并舉。應當創新監管方式，有效解決行政審批的“放”和現場監督的“管”之間的有效銜接問題，真正實現服務船員、服務港航、服務海洋強國戰略；應當打通海事信息系統數據壁壘，實現現場監督與船員系統數據互聯，探索建立船員實操能力檢查結果與公司管理、培訓機構評估有效結合的機制，通過信用信息機制實施差異化對待；應當統一現場監督檢查尺度，有效解決隨意執法、任性執法、趨利執法的問題，對發現的問題要認真研究船長、船員的陳述和申辯，落實嚴格、規范、文明執法的總要求，把握好尺度；應當通過事中事后現場監管信息分析，對簡政放權事項進行評估，掌控好“放”的節奏和“管”的措施，盡力實現“應放盡放、放管結合”。