中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐路徑探析

張夢(mèng)瑤

[摘 要]從馬克思主義城市化思想出發(fā)，通過(guò)梳理中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變，闡明中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)和必然性，進(jìn)一步總結(jié)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)展，并分析當(dāng)前中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的實(shí)踐難題。最后，基于新發(fā)展理念視角提出今后一段時(shí)期中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐路徑：以改革創(chuàng)新、多元開放、集約協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、公平共享為實(shí)踐內(nèi)核，注重提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量、提升新型城鎮(zhèn)化資金保障能力、優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模及空間布局、加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃與管理、合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素及公共資源。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化;新發(fā)展理念;高質(zhì)量發(fā)展;實(shí)踐路徑

[中圖分類號(hào)]F299.21;F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2021）09-0075-06

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)面臨著全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、外部環(huán)境不穩(wěn)定性增加以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出的復(fù)雜形勢(shì)。伴隨全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期。城鎮(zhèn)化作為通往現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，蘊(yùn)藏著我國(guó)最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能[1]。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2019年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到60.60%、44.38%①，按照世界城市化發(fā)展普遍規(guī)律，我國(guó)仍處于城市化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間。但是，慮及我國(guó)人口眾多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景，延續(xù)以往高消耗、高排放、高擴(kuò)張的傳統(tǒng)粗放外延型城鎮(zhèn)化模式，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、資源環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾增多等諸多風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)降低城鎮(zhèn)化的綜合效益，還可能落入“中等收入陷阱”進(jìn)而影響現(xiàn)代化進(jìn)程。為了突破現(xiàn)階段中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，以習(xí)近平同志為核心的黨中央敏銳研判我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢(shì)新特征，提出以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為引領(lǐng)的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。基于此，本文從馬克思主義城市化思想出發(fā)，通過(guò)梳理中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變，闡明中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)和必然性，進(jìn)一步結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題，運(yùn)用新發(fā)展理念探析中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐路徑，以期為今后一段時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作提供參考。

一、中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)和必然性

（一）理論基礎(chǔ)：馬克思主義城市化思想

馬克思、恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》以及《共產(chǎn)黨宣言》等著作中多次論及城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系，并站在對(duì)資本主義城市化實(shí)踐的批判和未來(lái)城市發(fā)展構(gòu)想的基礎(chǔ)上揭示城鄉(xiāng)關(guān)系從分離、對(duì)立走向融合的歷史必然規(guī)律，其關(guān)系演變的實(shí)質(zhì)是人類生產(chǎn)與生活方式的城市化，而城市化最終服務(wù)于人的全面發(fā)展[2]。在考察城市化動(dòng)力的來(lái)源上，馬克思和恩格斯認(rèn)為城市化的初始動(dòng)力是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，根本動(dòng)力是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速動(dòng)力是商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的路徑上，馬克思和恩格斯認(rèn)為城鄉(xiāng)分離對(duì)立僅僅適應(yīng)于工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平還不夠高的階段，消除城鄉(xiāng)之間的對(duì)立需要推動(dòng)生產(chǎn)力極大發(fā)展以奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，將工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)使大工業(yè)盡可能在全國(guó)均衡分布以奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，廢除私有制為社會(huì)全體成員共享福利、全面發(fā)展提供制度保障[3]。同時(shí)，其指出通過(guò)城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠有效治理由城鄉(xiāng)對(duì)立所引起的環(huán)境污染[4]。馬克思和恩格斯關(guān)于城鄉(xiāng)融合的觀點(diǎn)表明城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)站在人全面發(fā)展的角度，大力發(fā)展生產(chǎn)力、激發(fā)市場(chǎng)主體活力、促進(jìn)社會(huì)合理分工，在發(fā)展中保障和改善民生，避免陷入資本主義城市化過(guò)程中因城鄉(xiāng)對(duì)立產(chǎn)生的“城市病”等弊端。這與“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化思想存在很大契合之處，成為其重要理論來(lái)源。

（二）必然性：中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展演變

中國(guó)化馬克思主義者在吸收馬克思和恩格斯關(guān)于城鄉(xiāng)融合觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從人多底薄、農(nóng)業(yè)大國(guó)的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)所處時(shí)期的關(guān)鍵問題和主要任務(wù)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)過(guò)程中對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)行了不斷的探索和實(shí)踐，為走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從城鎮(zhèn)化的提法來(lái)看，我國(guó)不少鎮(zhèn)級(jí)行政單位的人口規(guī)模與國(guó)外小城市相當(dāng)[5]，但其城市化水平和質(zhì)量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距[6]，人口不單向城市集聚并且向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這使小城鎮(zhèn)建設(shè)成為我國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)城市化發(fā)展的重要內(nèi)容，因而可視為具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化特點(diǎn)。從中國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)歷程來(lái)看，我國(guó)經(jīng)歷了基于快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和鞏固政權(quán)需求的高度集中經(jīng)濟(jì)計(jì)劃干預(yù)與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的蘇聯(lián)式城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，再至和平與發(fā)展時(shí)代背景下出于大力發(fā)展生產(chǎn)力需求而形成由市場(chǎng)和政府雙重推進(jìn)的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)起步期，而后進(jìn)入社會(huì)主義制度國(guó)際危機(jī)與國(guó)內(nèi)供給過(guò)剩背景下以堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大內(nèi)需為導(dǎo)向的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)堅(jiān)守推進(jìn)期，邁入21世紀(jì)后，受全球資源環(huán)境惡化、能源危機(jī)加劇與國(guó)內(nèi)“三大差距”拉大的影響，我國(guó)進(jìn)入了以“以人為本、科學(xué)發(fā)展”為價(jià)值目標(biāo)的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)全面推進(jìn)期[7]。

由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化與工業(yè)化是在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下自然同步進(jìn)行的，而當(dāng)前中國(guó)正處在向高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性改革進(jìn)程中，且自身城市化已處于發(fā)達(dá)國(guó)家的“后工業(yè)化社會(huì)”時(shí)期，還需要把尚未完成的工業(yè)化、有待提高的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和已經(jīng)到來(lái)的信息化合并推進(jìn)，這使現(xiàn)階段中國(guó)特色城鎮(zhèn)化既明顯區(qū)別于資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的城市化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市化，又創(chuàng)造出前所未有的新發(fā)展模式[8-9]。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步明確提出以人為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，開啟了新階段中國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之路——中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路[7，10]。從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的探索過(guò)程來(lái)看：2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，同年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上習(xí)近平總書記深入闡述了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，并鮮明指出“必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)推進(jìn)城鎮(zhèn)化”;2014年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，確定了“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”;2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，進(jìn)一步提出要“樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高質(zhì)量為關(guān)鍵，以體制機(jī)制改革為動(dòng)力”;隨后著眼于鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化之間互促共生的關(guān)系，2019年中共中央、國(guó)務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中強(qiáng)調(diào)“新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系要以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手”，這為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展拓寬了思路。隨著黨中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)一系列相關(guān)政策文件，中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展藍(lán)圖也愈加清晰。

二、中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)展與難題

（一）實(shí)踐進(jìn)展

在推動(dòng)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐取得了一些階段性成果。

1.新型城鎮(zhèn)化工作機(jī)制形成

國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)同有關(guān)部門分3批將兩個(gè)省246個(gè)城市（鎮(zhèn)）列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)[11]，并疊加農(nóng)村土地制度改革3項(xiàng)試點(diǎn)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)等[10，12]，通過(guò)制定年度新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)形成了統(tǒng)籌推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化工作機(jī)制，充分釋放了改革協(xié)同共振效應(yīng)。

2.一億人口落戶城鎮(zhèn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

通過(guò)加大戶籍制度改革力度、擴(kuò)大常住人口基本公共服務(wù)覆蓋面、深化“人地錢掛鉤”等配套政策，2019年常住人口、戶籍人口城鎮(zhèn)化率較2012年分別提高8個(gè)、9.08個(gè)百分點(diǎn)，且常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距較2012年下降1.08個(gè)百分點(diǎn)。目前，已推動(dòng)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口成為城鎮(zhèn)戶籍居民[13]。

3.以城市群為主體的城鎮(zhèn)化布局初步形成，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)

通過(guò)有序規(guī)劃城市群發(fā)展，“19+2”城市群格局基本建立，其中19個(gè)城市群以10.4%的國(guó)土面積承載約78%的人口、創(chuàng)造近90%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值[10-11]。分區(qū)域來(lái)看：2019年?yáng)|部、中部、西部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為71.53%、57.37%、53.31%、62.43%，較2014年分別增長(zhǎng)3.91個(gè)、6.82個(gè)、6.42個(gè)、2.47個(gè)百分點(diǎn)②，各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提升，且東部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度有所減緩而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸協(xié)調(diào)。

4.城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，居民生活質(zhì)量明顯改善

城鄉(xiāng)居民收入消費(fèi)差距有所減小，2020年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入比值、人均消費(fèi)支出比值分別為2.56、1.97，較2014年分別下降6.91%、17.23%。城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，2020年參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)分別達(dá)到54 244萬(wàn)人、101 678萬(wàn)人，較2014分別增加8.26%、223.31%。城鄉(xiāng)公共服務(wù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷增強(qiáng)，2019年社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)較2014年分別增加21.18%、17.37%，2020年城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率分別達(dá)到79.8%、55.9%[14]，較2014年分別增加7.3個(gè)、28.4個(gè)百分點(diǎn)[15]，且二者普及率差距較2014年縮小21.1個(gè)百分點(diǎn)。

（二）實(shí)踐難題

我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家且長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡與不充分既有區(qū)別又有聯(lián)系，區(qū)別在于發(fā)展不平衡強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)而發(fā)展不充分強(qiáng)調(diào)程度，聯(lián)系在于發(fā)展不充分會(huì)加劇發(fā)展不平衡，二者密切相關(guān)。這種矛盾和關(guān)系映射到我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展中表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分和城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡這兩方面問題。

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分

從人口城鎮(zhèn)化水平來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后。當(dāng)前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率16%左右，而這個(gè)缺口主要源于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工生活卻無(wú)法落戶形成的。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：2015—2020年全國(guó)農(nóng)民工總量年均增長(zhǎng)0.68%，其中外出農(nóng)民工人數(shù)年均增長(zhǎng)0.15%，本地農(nóng)民工人數(shù)年均增長(zhǎng)1.55%，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)。但值得注意的是，受新冠肺炎疫情等因素的影響，2020年全國(guó)農(nóng)民工總量較上年下降1.8%，其中外出農(nóng)民工人數(shù)較上年下降2.7%，本地農(nóng)民工人數(shù)較上年下降0.4%，農(nóng)民工數(shù)量首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。原因在于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，不斷增加的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因未能及時(shí)市民化，導(dǎo)致其在面臨較大就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)易返鄉(xiāng)回流[16]。這表明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量尚未充分解決，農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化的潛力亟待深入挖掘。

從城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施、居民生活服務(wù)和公共服務(wù)行業(yè)投資增速減緩。2015—2020年我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資年均增長(zhǎng)10.35%，期間電力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)外商直接投資年均增長(zhǎng)11.35%。但值得關(guān)注的是，2017年以后基礎(chǔ)設(shè)施投資年均增長(zhǎng)速度急劇放緩至2.83%，電力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)外商直接投資在2019年和2020年持續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。此外，2015—2020年居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)固定資產(chǎn)投資、外商直接投資年均增幅分別為-1.12%、-9.07%，同期公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織固定資產(chǎn)投資年均增幅-4.77% 。這表明新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投入不充足，外資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平不高。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

從城鎮(zhèn)化規(guī)模及格局來(lái)看，大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異較大。就城鎮(zhèn)化規(guī)模而言，2019年全國(guó)地級(jí)及以上城市中大城市及以上規(guī)模、中等城市、小城市的數(shù)量較2014年分別增加13.29%、減少10.20%、減少7.84%，而縣級(jí)及以下行政區(qū)劃中市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、鎮(zhèn)的數(shù)量較2014年分別增加7.58%、增加7.20%、減少7.16%、增加3%，這表明當(dāng)前我國(guó)大城市及以上規(guī)模城市發(fā)展相對(duì)過(guò)快而中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)育較緩慢。同時(shí)，小城鎮(zhèn)綜合承載能力不足也制約著城鎮(zhèn)化規(guī)模優(yōu)化。2019年全國(guó)縣城人口密度、人均生活用水量約為城市的0.8倍、0.7倍，但其人均生活用水量的增速（較2014年）卻是城市的2.13倍，說(shuō)明以縣城為代表的小城鎮(zhèn)急需提升綜合承載能力來(lái)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。就城鎮(zhèn)化格局而言，現(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出東高西低的空間分布特征，區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平差距較大。2019年達(dá)到所屬東部、中部、西部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化平均水平的省（直轄市、自治區(qū)）數(shù)量分別占其區(qū)域總數(shù)的30%、50%、50%、33.33%，表明我國(guó)東部、東北地區(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平差異明顯，且中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有較大上升空間。

從生態(tài)環(huán)境和文化傳承狀況來(lái)看，資源能源消耗及環(huán)境污染治理壓力大、城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏文化特色。就資源能源消耗壓力而言，2019年全國(guó)城市建成區(qū)面積較2014年增長(zhǎng)21.18%，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供給壓力日益增大。同時(shí)，我國(guó)能源消費(fèi)需求也迅速增長(zhǎng)，能源發(fā)展可持續(xù)性凸顯不足。2018年我國(guó)人均生活能源消費(fèi)量較2014年增長(zhǎng)25.43%，但能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍處于低可持續(xù)水平，至2020年清潔能源消費(fèi)量?jī)H占能源消費(fèi)總量的24.30%，不及煤炭消費(fèi)比重的一半。就環(huán)境污染治理水平而言，2019年我國(guó)工業(yè)污染治理投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.06%，較2014年下降0.09個(gè)百分點(diǎn)，2020年我國(guó)城市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)率僅59.9%，仍有近一半監(jiān)測(cè)城市的空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。這表明現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)化綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍不相協(xié)調(diào)。就城鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)貌而言，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展缺少鮮明的地域特色，部分地區(qū)甚至存在城市發(fā)展模式趨同、文化傳承缺失等現(xiàn)象，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)“千城一面”“千樓一面”[17]。地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，不僅阻礙了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化效益的提升，還抑制了整體城鎮(zhèn)化發(fā)展的活力。

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平來(lái)看，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大、公共資源配置尚不均衡。2019年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入比值為2.64，其中城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民工資性收入比值為3.88、財(cái)產(chǎn)凈收入比值為11.64，這表明城鎮(zhèn)居民收入水平較農(nóng)村居民仍然偏高，特別是財(cái)產(chǎn)凈收入、工資性收入差距加重了二者可支配收入的不平衡。此外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給相比城鎮(zhèn)仍然落后薄弱。2019年每千城市人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)是農(nóng)村的1.83倍。截至2020年底，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率較城鎮(zhèn)地區(qū)還相差23.9個(gè)百分點(diǎn)。

三、中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐路徑

我國(guó)社會(huì)主要矛盾新轉(zhuǎn)變對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑提出了新要求，2016年2月習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)”。雖然新發(fā)展理念源于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的客觀需要，但是世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)且互為因果[18]，因此用新發(fā)展理念指引中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有充分的合理性和必要性。其中，對(duì)照“創(chuàng)新、開放”理念著力破解城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分問題，對(duì)照“協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念著力破解城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡問題。

（一）以改革創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量

由于我國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度且社會(huì)福利緊緊依附于戶籍，這使未落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)需求無(wú)法得到正常滿足，同時(shí)，這部分人的收入層次普遍偏低、就業(yè)狀況不穩(wěn)定，在收入與生存壓力疊加下其消費(fèi)能力自然受到抑制，因而保有巨大的消費(fèi)潛力待激活。因此，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量是釋放該潛力最直接有效的方式，但重點(diǎn)在于如何通過(guò)關(guān)鍵領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，有序合理地推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿自由到城市落戶，并使其就業(yè)能力得到提升。具體而言，需要從以下幾點(diǎn)著手：一是深化戶籍制度改革促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。全面取消中小城市落戶限制、推動(dòng)大城市及以上規(guī)模城市基本取消重點(diǎn)人群落戶限制;簡(jiǎn)化非戶籍人口落戶城市的審批手續(xù)及流程;以居住證制度為載體，根據(jù)未落戶常住人口所在地的基本公共服務(wù)需求逐步擴(kuò)大其基本公共服務(wù)享有范圍等。二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障落戶城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益。探索有償退出農(nóng)村合法權(quán)益的路徑、合理放活進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)形式等。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，合理分擔(dān)改革成本和分享改革收益。通過(guò)細(xì)化財(cái)政資金支持、完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)分配等配套政策，促進(jìn)中央與地方政府之間的改革激勵(lì)相容;借鑒龍港市“共同開發(fā)，共同受益”的城鎮(zhèn)化模式，探索中央政府、地方政府、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口三者之間的市民化成本分擔(dān)模式等。四是推動(dòng)土地利用法規(guī)與住房供給制度銜接，為低收入人群提供可負(fù)擔(dān)住房。有研究表明：農(nóng)民工在城市擁有品質(zhì)住房的最大障礙是經(jīng)濟(jì)承受能力而不是居留權(quán)[19]。政府可以通過(guò)完善土地利用法規(guī)，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)現(xiàn)有老舊城區(qū)、廢棄建設(shè)用地進(jìn)行改造以增加保障性住房供給，發(fā)展規(guī)范化住房租賃市場(chǎng)，完善長(zhǎng)租房政策等。五是大力實(shí)施以滿足市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的質(zhì)量。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺[20]是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市穩(wěn)定就業(yè)的重要因素，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行有針對(duì)性、系統(tǒng)化的就業(yè)技能培訓(xùn)，不僅有利于加快其工資增長(zhǎng)速度，也有助于擴(kuò)大中等收入群體，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

（二）以多元開放為協(xié)助，提升新型城鎮(zhèn)化資金保障能力

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要投入大量資金，在中央政府財(cái)政資金分配有限情況下，如何提升地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金保障能力，關(guān)系著中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，隨著對(duì)外開放持續(xù)擴(kuò)大，如何在高水平對(duì)外開放中利用外資助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也是一個(gè)值得深入思考的問題。具體而言，需要從以下幾點(diǎn)著手：一是拓寬城鎮(zhèn)化資金來(lái)源渠道，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)構(gòu)建多元可持續(xù)投融資模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，轉(zhuǎn)變依靠單一財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、舉債擔(dān)保、土地財(cái)政等低效的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如：設(shè)立城鎮(zhèn)化政府引導(dǎo)資金、推動(dòng)地方投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)計(jì)以股權(quán)、債權(quán)組合的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資方式、推廣政府社會(huì)資本合作模式，探索新增政府債務(wù)全口徑納入預(yù)算管理的規(guī)范化舉債管理機(jī)制等[21]。二是發(fā)揮東部與中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，提高外資利用質(zhì)量。有研究表明：在對(duì)外開放過(guò)程中，外資成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要驅(qū)動(dòng)力，并在一定程度上影響著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的空間格局[18]。對(duì)此，城鎮(zhèn)化水平較高的東部地區(qū)應(yīng)當(dāng)更加注重外資引入質(zhì)量，通過(guò)吸收外資隱含的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮其溢出效應(yīng)，推動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展先進(jìn)產(chǎn)業(yè)。而城鎮(zhèn)化水平較低的中西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過(guò)整合優(yōu)質(zhì)資源、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平營(yíng)造良好的投資建設(shè)環(huán)境，吸引外商企業(yè)投資并引導(dǎo)其聯(lián)動(dòng)本地企業(yè)共同發(fā)展綠色高附加值的二、三產(chǎn)業(yè)，減少外資對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響。

（三）以集約協(xié)調(diào)為標(biāo)尺，優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模及空間布局

城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力密切相關(guān)，當(dāng)城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力不相適應(yīng)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生“城市病”、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量下降等問題，累及城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)以集約高效為準(zhǔn)則，注重平衡城鎮(zhèn)化規(guī)模與城鎮(zhèn)綜合承載能力之間的關(guān)系。同時(shí)，城市的空間分布對(duì)城市規(guī)模收益具有顯著影響，即處于鄰近城市組成的空間結(jié)構(gòu)中，單個(gè)城市（或鎮(zhèn)）規(guī)模收益會(huì)發(fā)生很大改變，尤其是與大城市相鄰能夠享受到產(chǎn)業(yè)集聚在城市間的溢出效應(yīng)，提高其經(jīng)濟(jì)效益[22]。所以，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮城市集聚的空間經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。具體而言，需要從以下幾點(diǎn)著手：一是節(jié)約集約利用資源，促進(jìn)產(chǎn)城融合。通過(guò)節(jié)約集約利用能源、水和土地等資源提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)集聚來(lái)吸引人口集聚，使人口分布與產(chǎn)業(yè)分布相協(xié)調(diào)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展活力。二是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，以縣城為重要載體。通過(guò)評(píng)估城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)綜合承載能力，采用“擴(kuò)權(quán)”或“撤并”調(diào)整其行政建制以適應(yīng)實(shí)際發(fā)展需要。發(fā)揮縣城在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要載體作用，對(duì)其公共基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基地配套設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)行提質(zhì)增效。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，促進(jìn)城市間協(xié)同發(fā)展。以區(qū)域中心城市和城市群作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間形態(tài)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的綜合承載能力，推動(dòng)建設(shè)一體化程度高、協(xié)同效應(yīng)明顯的現(xiàn)代化中心城市、都市圈和城市群，以中心城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，依托大都市圈聯(lián)動(dòng)城市群發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)。

（四）以“綠色發(fā)展”為底色，加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃與管理

中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明、環(huán)境宜居、歷史文脈傳承的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化建設(shè)要以科學(xué)的城市規(guī)劃為底圖，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)相融合。具體而言，需要從以下幾點(diǎn)著手：一是建立完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵(lì)和約束機(jī)制，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線。通過(guò)建立健全多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行激勵(lì)約束并舉的保護(hù)，如：針對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量占用耕地的現(xiàn)象，在堅(jiān)持“占補(bǔ)平衡”的基礎(chǔ)上推動(dòng)建立完善耕地保護(hù)補(bǔ)償和損害賠償機(jī)制[23]，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田劃定底線，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)相協(xié)調(diào)。二是強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)、數(shù)字科技等科學(xué)手段在國(guó)土空間規(guī)劃管理中的運(yùn)用。城市規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展具有重要的引領(lǐng)作用，以城市生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀為建設(shè)目標(biāo)，利用計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感等信息化技術(shù)對(duì)城鎮(zhèn)土地利用、能源消耗、環(huán)境污染等監(jiān)測(cè)目標(biāo)實(shí)施精細(xì)化管治，將城鄉(xiāng)自然人文景觀與城鎮(zhèn)化建設(shè)相融合[24-25]，避免“千篇一律”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)健康發(fā)展。

（五）以公平共享為宗旨，合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素及公共資源

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的最高階段，充分體現(xiàn)了發(fā)展成果由人民共享的理念，這與中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路強(qiáng)調(diào)“以人為核心”的精神相通，也符合社會(huì)主義的根本目標(biāo)。因此，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路要推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使廣大農(nóng)民能夠公平參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、共享城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。具體而言，需要從以下幾點(diǎn)著手：一是暢通城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)渠道，引導(dǎo)城市要素入鄉(xiāng)促發(fā)展。通過(guò)明晰農(nóng)村各類資產(chǎn)權(quán)屬、豐富權(quán)能，利用市場(chǎng)機(jī)制有效盤活農(nóng)村資源要素，如，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地租賃、自然資源有償使用等;進(jìn)一步采用激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)城市工商資本、人才等要素入鄉(xiāng)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如，通過(guò)城市工商資本與村集體公平協(xié)商建立完善的產(chǎn)業(yè)合作利益分配機(jī)制，依托鄉(xiāng)村特色利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、閑置宅基地帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、電商、旅游、文創(chuàng)等二、三產(chǎn)業(yè);實(shí)行財(cái)稅信貸優(yōu)惠、入股獎(jiǎng)補(bǔ)等政策吸引涉農(nóng)科研院所、高校和企業(yè)與農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體建立農(nóng)產(chǎn)學(xué)研一體化合作，充分發(fā)揮人才、技術(shù)、信息等優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)專業(yè)農(nóng)戶利用農(nóng)村承包地從事農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是合理配置公共資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共資源向農(nóng)村傾斜、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡配置，健全城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系;加快推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)來(lái)源于2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。本文中的數(shù)據(jù)，除了已經(jīng)標(biāo)注來(lái)源及不需要特殊說(shuō)明的外，均來(lái)自于歷年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

② 受數(shù)據(jù)獲取限制，文中分區(qū)域年度城鎮(zhèn)化率由各區(qū)域所含省份的年度常住人口城鎮(zhèn)化率計(jì)算均值所得，其中東部、中部、西部、東北四大區(qū)域采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的劃分方法。

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（責(zé)任編輯：張夢(mèng)楠）