我國破產管理人監管模式之探析

潘仁彪 李瑩秋

摘要：在司法實踐中，屢屢出現破產管理人消極怠慢、工作效率低下、隨意使用不適當管理手段、更有甚者利用權限謀取不正當利益導致利害關系人的合法權益受到諸多侵害的案例。雖然我國《破產企業法》對于破產管理人的監督作出了規定，但相關規定還尚未能對破產管理人的權限形成有效制約，采取什么樣的模式來進一步規范和完善破產管理的人監督，是值得探討和研究的問題。

關鍵詞：破產管理人、監督主體、監督模式

一、破產管理人的定義

對于破產管理人的定義，有學者將其釋義為：“破產管理人是破產案件受理后依法成立的，在法院的指導和監督之下全面接管債務人企業并負責債務人財產的保管、清理、估價、處理和分配等事務的專門機構。”[1]可見，破產程序的啟動雖然是因為人民法院以裁定宣告破產的方式而開始，但破產管理人在破產事宜處置中起著極其關鍵的作用，有關破產財團的財產的保管、清理、估價、處理以及分配等重要事宜，均由破產管理人作為中心角色予以推進。對于破產管理人相關制度的構建，特別是對其監督模式的設置，直接影響到債權人、債務人等利害關系人的正當權利。在司法實踐當中，屢屢出現破產管理人消極怠慢、工作效率低下、隨意使用不適當管理手段、更有甚者利用權限謀取不正當利益導致利害關系人的合法權益受到諸多侵害的案例。可以說，“對管理人制度的法律和不足以及如何完善管理人監督機制的探討，是我國立法和司法實踐的需要，也有利于維護管理人的職業發展和破產程序的順利進行，甚至對社會主義市場經濟秩序也有著重要影響”。[2]雖然我國《破產企業法》對于破產管理人的監督作出了規定，但相關規定還尚未能對破產管理人的權限形成有效制約，如何進一步規范和完善破產管理的人監督模式，實現對破產管理人的科學監督，進而實現程序公正和實體公正，是值得深入研究和探討的問題。

二、我國目前關于破產管理人監督模式的規定

（一）事前監督——對破產管理人設置準入門檻，制定破產管理人選任制度

我國《破產企業法》對破產管理人準入門檻：破產事宜的處理要求破產管理人具備專業的法律知識以及財稅會計、審計評估、工商管理等知識，特別是涉及上市公司或者金融、房地產、信息技術領域的企業，對破產管理人的專業水平要求會更高、更嚴格，破產管理人實行資格準入有其必要性。《破產企業法》對于破產管理人的的積極、消極資格以及破產管理人的選任也都做了明確規定。[3]除此以外，《 最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第九條對于《企業破產法》第二十四條第三款第四項的“其他情形”進一步做了具體規定。[4]對于如何選任破產管理人，根據《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》，是由法院負責編制管理人名冊，法院普遍都是按照管理人名冊進行隨機選擇，如采取輪候、抽簽、搖號等方式選任管理人。若是債權人會議認為法院指定的破產管理人不再適合擔任管理人，可以向法院申請更換管理人。

（二）事中監督——在破產管理人履職過程中，法院、債權人會議、債權人委員會均有權對破產管理人進行監督

法院作為最核心、最重要的監督主體，對于破產管理人的監督體現在聽取破產管理人的報告、準許債權人會議提出更換破產管理人的請求、許可破產管理人辭去管理人職務的請求、許可管理人做出繼續或停止債務人營業的決定、決定管理人的報酬、許可管理人在必要的時候聘用其他工作人員等。債權人會議也是監督主體之一，債權人會議由債權人組成，代表債權人的利益。債權人會議對破產管理人的監督體現在就破產管理事務日常工作聽取破產管理人報告;向法院提出申請，對于不公正、不積極履職的破產管理人進行更換;對于破產管理人的報酬，認為不恰當的可以向法院提出不同意見等。通過設立債權人委員會來代表債權人的利益，其對破產管理人的監督體現在：對于債務人財產的處置進行監督;就破產管理人執行其職務的各項行為，聽取破產管理人的說明，并有權要求破產管理人提供文件;就一些重大事項如管理人就破產財產進行出借、設定擔保等，需要立即報告給債權人委員會等。

（三）事后監督——規定了破產管理人應承擔的民事、行政、刑事責任

我國《企業破產法》對管理人規定了其應承擔的民事、行政以及刑事責任，若管理人未依照《企業破產法》的規定勤勉盡責、忠實執行職務的，法院可以依法對管理人處以罰款;對于管理人在執行職務中造成的相關損失應當承擔賠償責任;若是其行為構成犯罪，依法應當負刑事責任。[5]

三、我國破產管理人監督模式存在的問題分析

（一）對破產管理人的選任制度存在不足，在破產管理人入冊標準、選任方式上存在隨意性、模糊化的弊端。

對于破產管理人的入冊標準模糊。在《指定管理人的規定》中可發現，只要符合企業破產法規定條件的社會中介機構及其具備相關專業知識并取得執業資格的人員都可以向當地的法院或者協會申請編入破產管理人名冊。但是在《企業破產法》和《指定管理人的規定》中對“相關專業知識”“取得執業資格”并沒有明確的規定。雖在司法實踐中破產管理人多為機構，往往是具有法律或會計財務等專業知識背景，但是法律規定的則是具有“相關專業”背景的人員便可擔任破產管理人。這就將難以確保破產管理人是否真正具有處理企業破產事務的能力，也將導致破產管理人隊伍水平的參差不齊。

破產管理人在選任方式上比較僵化。對破產管理人的選任方式主要是以隨機指定為主，法院以隨機的方式，再根據破產管理人名冊所列名單進行輪候、抽簽、搖號公開指定破產管理人。但問題是單純僅依靠隨機的選任方式保證形式的公開和公正，卻不區分案件的難易程度，無法有效地保障破產管理人的專業水平，也無法保障破產管理人的專業水平與破產程序的有效匹配。

（二）法院、債權人會議、債權人委員會監督存在效率低下、監督手段單一、粗放的問題。

在法院監督上，因為法院一方面負擔著繁重的審判任務，一方面又由于司法資源的有限性而難以保障對破產管理人及破產程序的全程性監督。所以法院往往只能對存在較大爭議或有重大問題的破產管理事務做出決定，這也就意味著法院對破產管理人的監督形式勢必是具有粗放式的性質而不是精細式的性質。但是有的破產管理人出于減輕自身責任或推卸責任的目的，便事無巨細地向法院匯報工作進展，征求法院的意見，無形中加強了法院的工作，負擔同時也降低了破產管理人處理破產事務的效率。

在債權人會議、債權人委員會機構監督上存在的問題：由于企業的破產事務本身有較強的專業性和復雜性，作為非常設性機構的債權人會議和債權人委員會，本身亦具有機構臨時性和人員復雜性的特點。因此僅靠為數不多的債權人會議并不能有效地幫助債權人對破產管理人的工作情況和企業的破產程序有非常清晰的了解。

（三）破產管理人的責任認定難以量化，缺乏承擔賠償責任的具體認定標準。

勤勉忠實的履職義務本身具有主觀性且缺乏具體的量化標準，難以判斷破產管理人盡心盡責地履職。法律對破產管理人承擔賠償責任的規定并沒有明確須達到何種損失程度才要承擔損害賠償責任，也缺乏明確具體的規則原則。此外，在現行的法律規定中僅對個人管理人購買執業保險提出了要求，但是對機構管理人的執業保險并不做要求，則即使法院判定破產管理人的侵權責任，也無法切實有效的保障債權人的利益。

四、對完善我國破產管理人監督模式的建議

（一）對于破產管理人的監督，可以設立專門的行政監督機構

人民法院承擔著審判職能，自身的審判工作就已紛繁復雜，且近年來法院受理案件的數量不斷增加，對于破產管理人的監督力不從心。借鑒國外有些國家的普遍做法，設立一個全國性的行政監督機構，專職對破產管理人及破產事務進行監督，有切實可行性。設立的監督機構的性質應該是歸屬于政府部門，對于管理人名冊的制定、管理人的選任、管理人的報酬確定、以及對于管理人處理日常破產事務的監督，都屬于其職能權限，法院則可以從這些事務中抽身出來，專職審判工作。同時，該行政監督部門應當法院形成合力，與債權人會議、債權人委員會以及破產管理人協會等監督主體共同發揮監督作用，有利于破產案件在陽光下得以高效、公正的完成。

（二）對于破產管理人準入門檻，應當在全國建立起統一的考核機制，進一步擴寬債權人監督層面

全國統一的考核機制的建立，不能一蹴而就，可以從市、到省、到全國層層推進。破產管理人協會作為行業自治組織，可以負責組織相關的資格考試，結合提出的設立行政監督機構的設想，可以由行政監督機構來負責對破產管理人資格考試的監督，對于違反考試制度的，相應地作出處罰。同時，對于破產管理人的選任，也應當賦予債權人選任的權利，債權人通過選任管理人的方式可真正參與到破產管理中。更換管理人也應當取得有選舉權的債權人同意，并按程序重新選舉產生。《企業破產法司法解釋（三）》第 15 條對破產程序中有關重大財產的處分，將債權人作為監督主體納入進來，管理人處分債務人重大財產，需事先制作財產管理或者變價方案并提交債權人會議進行表決，債權人會議表決未通過的，管理人不得對財產進行處分。從中可以看出，擴寬債權人在破產事務中的監督層面、不斷提高債權人在破產事務處理過程中的參與度，也是立法者所想要達到的效果。

（三）設立破產管理人執業保險制度

我國《企業破產法》對于作為破產管理人要求參加執業保險的規定，僅僅限于個人作為破產管理人的情形。對于律師事務所、會計師事務所等機構擔任破產管理人的，法律并沒有規定要求其參加執業保險，并且在實踐中有此險種的保險公司寥寥無幾。不論是個人還是機構作為破產管理人，均可以參與執業保險，這樣對于破產管理人抵御風險的能力有利，又能極大地維護債權人、債務人以及利害關系人的合法權益。當然，這一執業保險制度的建立和完善，有賴于各項配套的制定實施，其中最為核心的是保險公司關于此險種的設置的成熟度，相信在不久的將來會出臺具體實施規則及方案。

（四）完善破產管理人的民事責任、行政責任以及刑事責任

我國《企業破產法》對于民事責任的規定太過粗放，對于破產管理人民事責任的承擔，應當進一步細化。對于哪些情形屬于破產管理人未勤勉盡責、忠實執行職務，立法可以采取列舉加概括式的方式作出規定，使各主體有更為直觀的認識。列舉式規定例如：隨意承認申報債權、損毀、遺失接收破產企業的賬簿、印章及相關檔案資料的手續;“管理人收受非法傭金;管理人在代表債務人與其他經營者進行交易時違背商業慣例收受另一方經營者附贈的現金或者物品。”[6]在破產事務的處理過程中，若是破產管理人在作出某一判斷時已經盡到了合理的注意義務，并不是由于其主觀上的故意，或者重大過失致使債權人或利害關系人遭受損失，那么，不宜認定應當由破產管理人承擔責任。

建立行政責任承擔的實施機制。行政責任的承擔應當依據法律法規的具體情形規定以及法定的程序，此外，行政責任的承擔也應為承擔主體設置一定的救濟程序。事實上，我國法律對于破產管理人承擔行政責任并無明確法律規定。結合上文提出的設立專門行政監督機構之建議，對破產管理 人實施處罰的職權可以由專門行政監督機構來勝任。同時，根據具體情況具體分析，視破產管理人的過錯程度、造成損失的多少有針對性地采取不同的行政處罰的方式，例如警告、罰款、暫停執業、暫扣或者吊銷執業資格等。

完善刑事責任承擔法律規定。對于破產管理人的犯罪行為，我國刑事立法對于“破產管理人的刑事處罰的犯罪構成非常不明確，在罪名上與其直接相關的也僅有妨害清算罪一種”[7]，而且妨害清算罪的主體還限于進行清算的公司、企業。根據我國刑法“法無明文規定不為罪和法無明文規定不處罰”的罪刑法定原則，對于破產類的犯罪，可以在刑法中規定具體的罪名，明晰相應的犯罪構成要件。在刑罰量刑的幅度上，破產類的犯罪在某種意義上屬于經濟型犯罪，可以根據管理人過錯及損失程度，適當適用人身刑。在罪名設置上，可以借鑒國外，在刑法中規定破產管理人貪污罪、加重破產罪、對特定債務人提供擔保罪等罪名，根據管理人的過錯及損失程度確定刑罰的懲罰幅度，可以以刑法修正案的形式添加破產型犯罪的罪名。

參考文獻

[1]王欣新. 破產法[M]. 北京：中國人民大學出版社，2007

[2]歐陽婷 . 淺析我國破產管理人運行機制的缺陷與完善[J]. 知識經濟，2017（22）：20-22.

[3]《中華人民共和國企業破產法》第二十四條

[4]《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第九條

[5]《企業破產法》第一百三十條、第一百三十一條。

[6]朱麗文，論破產管理人的監督機制[D].山東：煙臺大學，2013

[7]馬克斯·韋伯，論經濟與社會中的法律[M]. 北京：法律出版社，2009.