基于陸海統籌的海洋生態環境管理體系研究

姚瑞華，張曉麗，嚴冬，徐敏，馬樂寬，趙越

（生態環境部環境規劃院海洋生態環境管理研究中心，北京 100012）

引言

我國是陸地大國，也是海洋大國。新中國成立以來，黨中央和國務院高度重視國家海洋事業和海洋工作，并根據國內外海洋發展與保護形勢，及時調整海洋管理思路和方略，取得了積極進展。歷經多次機構改革，我國海洋生態環境管理體系經歷了從無到有、從小到大、由弱變強的發展歷程，海洋生態環境綜合管理和協調能力顯著增強，國家海洋權益和海洋生態安全得到有效維護和保障。特別是2018 年國務院機構改革，將海洋環境保護職能調整到新組建的生態環境部，打通陸地與海洋，加強了流域海洋污染防治與生態保護修復的統籌謀劃和頂層設計，為系統解決陸海生態環境治理不系統、不協調、不平衡、不聯動等問題提供了根本保障。中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出了“建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度”的要求，為更有效地支撐陸海統籌的生態環境治理制度建設，本文回顧總結分析我國海洋生態環境管理歷史變革及特征，立足新時期我國海洋生態環境管理的實際，從制度體系、協調機制及政策聯動等角度開展了研究，可為構建陸海統籌的海洋生態環境保護新格局提供參考。

1 我國海洋生態環境管理歷程及特征

1.1 管理歷程演變

1.1.1 起始期：海洋管理體系初步建立（20 世紀60—70 年代）

受新中國成立初期面臨較為惡劣國際形勢的影響，我國海洋事務的核心是“海防問題”。1964 年，國家海洋局成立（圖1），由海軍代管，主要職責為海洋科學調查，一定程度上限制了海洋局管理職能。這一時期，海洋生態環境管理以維護國家主權、海防安全、保障港口和近岸水域秩序為主，針對性地開展了海洋水文斷面調查、東海大陸架調查、遠海和大洋調查等，并提出了查清中國海、進軍三大洋、登上南極洲的奮斗目標[1]。國家海洋局的成立，標志著我國海洋生態環境管理體制的初步建立。隨著沿海觀測站、海洋氣象預報站等納入國家海洋局統一管理，海洋生態環境監測體系初步形成[2]。

圖1 中國海洋生態環境管理歷程

1.1.2 發展期：海洋分級管理體系基本形成（20 世紀70 年代—21 世紀初）

1982 年8 月，《海洋環境保護法》頒布實施[3]，這是我國第一部關于保護和改善海洋環境、海洋資源，防治污染損害，維護海洋生態平衡的專門性法律，為我國依法開展海洋生態環境管理提供了重要的法律依據。同年12 月，第三次聯合國海洋法會議通過《聯合國海洋法公約》，規定一國可對距其海岸線200 海里的海域擁有經濟專屬權。1988 年10 月，國務院確定國家海洋局是國務院管理海洋事務的職能部門。1989 年，國家海洋局明確了直屬的北海、東海和南海分局10 個海洋管區和50 個海洋監察站的職責，形成了國家海洋局—海區海洋分局—海洋管區—海洋監察站4 級管理體系[4]。1998 年，國土資源部成為國家海洋局的主管部門，國家海洋局在海域使用監督管理、海洋生態環境保護與海洋權益維護等綜合管理職能不斷提升。同時，為了完善海洋管理體制，沿海各省級地區相繼成立了專司地方海洋工作的廳局級管理機構，海洋生態環境分級管理局面初步形成，有效彌補了國家海洋管理機構的不足，提高了管理時效。1999 年，國家海洋局成立了中國海上監察總隊，依法行使海洋監督監察權，對破壞海洋生態環境、侵害海洋合法權益等相關違法違規行為進行處罰。

1.1.3 拓展期：海洋綜合管理及協調能力顯著加強（21 世紀初—2018 年）

隨著國際海洋事務的發展變化以及我國海洋生態環境保護形勢的加劇，《海洋環境保護法》歷經一次修訂（1999 年）、三次修正（2013 年、2016 年、2017年），銜接了國際公約有關要求，充實了海洋環境監督管理內容，增加了保護海洋生態的具體要求，完善了海洋污染事故應急制度、“三同時”制度、排污收費制度等管理規定[5]。2002 年施行的《海域使用管理法》通過海洋功能區劃制度、海域使用權制度、海域有償使用制度等，解決了海域使用中長期存在的“無序、無度、無償”等問題，為加強海洋生態環境保護發揮了重要的作用。伴隨著海洋管理的工作重心從傳統的資源開發與利用管理向集中于維護國家海洋權益與安全、保護海洋生態環境以及應對突發事件等公共事務轉變，實施海洋綜合管理已經成為國際和國內海洋管理共識[6]。2013 年的機構改革成立了國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略與統籌協調重大事項；同時，重新組建了國家海洋局，全面提升了海洋綜合管理、統籌規劃與協調等職責能力。2013 年7 月，中國海警局成立，海上綜合執法效能日益提升。

1.1.4 深化期：陸海統籌的海洋生態環境治理體系及治理能力初步建立（2018 年至今）

由于長期以來陸海分割管理，導致海洋缺乏從山頂到海洋的系統保護和綜合治理，近岸局部海域水質長期為劣四類水質，已經成為制約美麗中國建設的主要短板之一。2018 年3 月，國務院機構改革將海洋環境保護職能調整到新組建的生態環境部；將國家海洋局的自然保護區、風景名勝區、自然遺產等自然資源管理職責整合至國家林業和草原局，由新組建的自然資源部（對外保留“國家海洋局”牌子）管理，不再保留國家海洋局；中國人民武裝警察部隊海警總隊（對外稱為“中國海警局”），統一履行海上維權執法職責[7]。此次機構改革強化了陸海生態環境保護職能的統籌協調，基本實現了陸地和海洋統一監管，為陸海統籌的生態環境治理體系及治理能力建設奠定了基礎。

1.2 主要特征

1.2.1 海洋生態環境管理體制得到不斷優化和整合

近60 年來，我國海洋生態環境管理體制不斷完善和發展，特別是2018 年以來，我國陸地和海洋生態環境管理體系和監測體系實現了統籌和銜接，執法體系實現了整合和提升。海洋環境管理體系扭轉了“環保不下海”“海洋不上陸”的局面，基本實現了與陸域生態環境管理的融合和整合，形成了從山頂到海洋的綜合保護體系；監測體系實現有效銜接和整合，實現了近岸海域生態環境監測體系規范化、標準化和統一化，執法體系改變了原有“五龍治海”局面，實現了執法監管與海上維權執法的有機統一，提升了執法權威和力度。

1.2.2 綜合管理能力與時俱進不斷提升和發展

隨著認識海洋、經略海洋能力的不斷提升，國際、國內海洋生態環境保護形勢的不斷發展，我國綜合保護和管理海洋的能力也在不斷提升。我國海洋管理從最初的海洋調查到海域使用監督管理、海洋生態環境保護與海洋權益維護綜合管理，再到海洋生態壞境的陸海統籌監管、海洋資源保護與生態修復的協同管理，海洋生態環境管理體制機制得到不斷健全和發展。特別是“十四五”以來，生態環境部對流域和海洋生態環境保護規劃實行一體謀劃、一體設計和一體推進，陸海統籌的協調機制更順、工作機制更活。

1.2.3 多層次立體化的綜合協調機制不斷完善和加強

海洋具有整體性、復合性、流動性、跨區域性等特點，不能簡單地進行人為分割管理，需要強化頂層設計，建立海洋生態環境治理協調與合作機制，實現不同部門、不同行政區之間的協同共治，共同開展海洋生態環境保護。國際上普遍是建立高級別協調機制來加強海洋保護事務跨部門的協調[8]，如美國于2010年成立了高級別的國家海洋委員會[9]、俄羅斯于2004年成立了聯邦政府海洋委員會、澳大利亞于2003 年成立了海洋戰略管理委員會[10]。我國2013 年成立了高層次的議事協調機構——國家海洋委員會，主要負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。另外，我國還通過建立部門環保責任清單、強化海洋執法協作和風險災害應急聯動等措施，不斷加強和完善部門間協調聯動機制。

2 我國海洋生態環境管理存在的主要問題

2.1 陸海統籌的制度體系有待健全

陸源排海缺少以海定陸機制。重陸地、輕海洋，流域區域海域聯防聯控的思想不統一、目標指標不銜接、任務行動不一致等，是長期以來陸海生態環境治理效益不疊加、效益不突出的主要原因。基于問題導向和目標導向確定治理任務及措施，是生態環境管理的主導思路，其中基于海洋生態環境保護需求，合理確定陸源排海的目標任務是陸海統籌治理的關鍵。目前，入海河流生態環境保護目標制定多以水功能區目標以及近年來水質變化趨勢等確定，對于基于海洋保護要求的陸源排海總氮、總磷等污染控制雖有加強，但仍有不足。

海洋生態保護修復領域缺乏頂層設計。對陸海交互影響、海洋命運共同體等內在機理及規律認識不夠，沒有完全落實好整體保護、系統修復、綜合治理的理念和要求。海洋生態保護修復領域缺乏頂層設計，海洋生態保護修復與污染防治的協調聯動機制尚未建立，部分海洋生態修復工程建設目標、工程內容和治理措施相對單一，一些建設項目還存在拼盤、拼湊等問題，部分區域海洋生態修復成效不顯著。

海洋生態環境監管制度體系尚不完善。圍繞生態環境部門“政策規劃標準制定和實施、生態環境狀況監測評估、生態環境統一監督和執法、生態環境保護的督察和問責”四項職能的海洋生態環境監管制度體系尚存在諸多不足，陸海銜接的功能區劃及空間管控體系欠缺，陸海統籌的河口區監測評價體系缺失，權責對等的灣長制管理體系尚未建立，海洋生態環境監管制度體系與新時期海洋生態環境保護的需要還有一定差距。

2.2 協調聯動的工作機制有待完善

國家海洋委員會綜合決策及宏觀調控能力有所弱化。2013 年機構改革賦予國家海洋局承擔國家海洋委員會的工作職責，而在2018 年的機構改革中不再保留國家海洋局，只是對外還保留著“國家海洋局”的牌子，難以繼續承擔國家海洋委員會的具體工作，國家海洋委員會綜合決策與宏觀協調等功能在一定程度上弱化，不利于海洋生態環境保護與管理。

高效順暢的協調聯動機制亟待完善。現有的協調聯動機制多依靠部門間的協作配合辦法與聯合行動①如《生態環境部與中國海警局協作配合辦法》，中國海警局、自然資源部、生態環境部和交通運輸部聯合開展“碧海2020”海洋生態環境保護專項執法行動等。、區域間框架協議（如環北部灣—瓊州海峽海洋生態環境和資源保護等公益司法協作的框架協議等）[11]，在應對環境風險以及災害防治時發揮了積極的作用，但是在陸海污染防治與海洋生態保護修復的協同推進時，表現為一定的滯后性和不協調性。迫切需要部門間、區域間、河海間建立“上下互動”“協作推進”“交叉互補”“左右聯動”的協調機制，構建形成權責清晰、銜接順暢、協同高效的聯動共治格局。

2.3 政策聯動的疊加效益有待發揮

陸海政策不協調統籌的問題依然廣泛存在。目前，我國生態環境保護政策涉及污染源監管、生態空間管控、風險防范以及監督管理等領域，陸域政策與現有的海洋生態環境保護政策在同頻共振、協調聯動和政策疊加等方面還有一定差距，尚未實現“十個指頭彈鋼琴”的高效運轉，沒有形成有效保護海洋生態環境的政策合力。在海洋生態環境保護領域，也尚未形成涵蓋規劃引領、系統施治、嚴格保護、防范風險、提升能力、執法督察、科研攻關等方面的一整套政策“組合拳”，迫切需要完善、整合、優化和發展。

3 陸海統籌的海洋生態環境管理體系框架

陸海統籌是構建海洋生態環境管理體系的根本原則。構建陸海統籌的海洋生態環境管理體系就是要不斷鞏固和發揮體制優勢，強化“制度—機制—政策”之間聯動，突出體制基礎性、制度約束性、機制協同性和政策指導性，核心是建設陸海統籌的生態環境治理體系及治理能力，途徑是鞏固機構改革形成的體制優勢、強化制度頂層設計、完善聯防聯控機制和增強政策宏觀引導等（圖2）。

圖2 陸海統籌的海洋生態環境管理體系框架

3.1 發揮機構改革形成的體制優勢

機構改革將海洋生態環境保護職能并入新組建的生態環境部，從管理方式上打通了陸地和海洋，也為系統構建陸海統籌的海洋生態環境管理體系奠定了基礎。推進海洋生態環境管理體系建設的首要任務是鞏固和深化生態文明體制改革成果，充分發揮我國的制度優勢，立足生態環境部門職能，圍繞“科學治污、精準治污、依法治污”，不斷提升人員能力、技術水平、裝備能力等，提升海洋生態環境治理能力。以河口海灣為管理單元，強化“河長制”和“灣長制”管理體系銜接，積極拓展和構建陸海統籌、區域協調、部門聯動的治理格局。

3.2 加強系統治理的頂層制度設計

完善陸海銜接的法律體系。隨著生態文明體制改革的不斷深化和持續推進，《海洋環境保護法》正在積極修訂和完善，將重點解決原有體制障礙造成法律制度沖突、管理不協調等問題，重點強化陸地和海上污染物排放的統一監管，突出入河排污口及入海排污口、入海河流及河口海灣質量、陸海生態空間管控及物種棲息地保護等“陸海一盤棋”設計，確保各項法規制度執行有力、有效。

完善陸海銜接的標準體系。因保護對象、功能要求等差異性，現行的地表水和海水環境質量標準在監測指標、取樣頻次、分析方法等方面存在較大差異，造成地方在河口區環境質量評價時存在兩個評價標準混亂使用、數據結論打架等問題。考慮到目前我國河口區邊界不清、河口類型多樣、排污狀況復雜、流域和海洋交互影響不規律等特征，國家層面不宜“一刀切”制定統一的河口區質量評價標準，宜鼓勵地方積極開展河口區本底調查并研究確定河口區主要生態功能，建立以生態功能保護為核心的綜合評價體系和方法[11]。

3.3 強化聯防聯控的工作協調機制

加強區域間聯防聯控。海洋具有較強的流動性和跨區域傳輸特點，海洋生態環境保護通常涉及多個責任主體，需要毗鄰海域內相關省份強化聯防聯控機制建設，加強海域、海灣內海洋環境信息、應急資源共享和重大工程項目環評會商等機制建立，圍繞海洋生態環境保護目標，協力加強污染防治、生態保護、風險防范、災害應急和監督管理等工作，共同保護同一片海域。

加強部門間協調聯動。機構改革把職能相近與業務趨同的部門進行相對集中，以避免因職能交叉而出現重復與多頭管理問題。目前，我國涉海管理部門包括生態環境部門、自然資源部門、交通運輸部門等。加強海洋生態環境保護需要各職能部門各司其職、各盡其責，積極開展聯合執法，共同打擊污染海洋環境和破壞海洋生態的違法行為，加強聯動協同應對海上環境風險以及海洋災害等問題。

加強河海間統籌聯動。入海河流攜帶高負荷通量的污染物傳輸是近岸海域水質差的主要原因之一，為有效改善近岸海域水質，需要堅持“陸海統籌、以海定陸”原則，需要基于近岸海域水質保護和改善需求，由入海河流流域涉及地市共同制定入海河流水質達標及提升方案，實行系統謀劃、統籌聯動，一體推進、同向發力，達到減少入海污染通量，改善近岸海域水質的目的。

3.4 完善協同增效的政策支撐體系

強化海域與陸域相關政策體系銜接。適時推動山水林田湖草沙一體化保護和系統治理政策向海延伸，系統謀劃美麗河湖及美麗海灣保護、建設與管理的配套政策體系，統籌設計流域水生態恢復與海洋生物多樣性保護銜接的政策等，讓各項制度措施有效互動，形成聯動效應，陸、海各項政策互相支撐、各就其位、各負其責，逐步構建整裝成套政策體系，達到整合提升和系統集成，實現協同增效的目的。

4 完善海洋生態環境管理體系的優先任務

4.1 構建以生物多樣性保護為核心的海洋生態環境管理分區

統籌中央、地方、高校、科研院所等力量，系統開展海洋生態本底調查，構建全國海洋生態環境數據庫，實行常態化監測和定期更新，實現科研調查及環境管理的數據整合；基于海洋生態本底調查，逐步掌握全國海洋生態家底，實現“三清楚”，即對海洋生態系統的分布格局清楚、對典型生態系統的現狀與演變趨勢清楚、對重大生態環境問題和敏感物種等生物多樣性保護目標及路徑清楚。基于海洋生態本底調查，以生物多樣性保護為核心，構建多層級的海洋生態環境管理分區，為海洋生態環境精細化管理、精準治污提供支撐。

4.2 建立以氮磷污染物為重點的陸海協同排放管控制度

落實國家排污許可管理制度的要求，以海上固定源為重點，明確管理范圍、管理對象、確定管理目標等，形成精細化的海洋污染物排放管控制度。銜接近岸海域海水水質保護與改善要求，對無機氮及活性磷酸鹽超標的近岸海域，以氮磷污染物控制為核心；在強化固定源氮磷污染排放管控的同時，堅持入海河流流域、入海排污口、直排海污染源、海上氮磷污染源等排放控制一體謀劃和同步治理；強化涉氮磷行業企業的環境準入負面清單管理，從嚴從緊控制氮磷污染排放項目實施。

4.3 完善以監測評估為核心的海洋生態監管制度

圍繞生態環境監督管理的職責定位，以海洋生態保護紅線、海洋自然保護區、海洋自然保護地、關鍵海洋物種分布區等為重點，完善海洋生態監測監控網絡，構建監管平臺，綜合運用衛星遙感、無人機和現場巡查等手段，定期開展海洋生態保護修復的跟蹤監測、動態評估和形勢預警等，扎實推進海洋生態保護修復，全面遏制海洋生態退化趨勢，不斷提升典型海洋生態系統質量和穩定性。試點推進河口區基于生態功能保護的綜合評價體系[12]，逐步解決河口區統籌監管不足等問題。

4.4 建立以入海河流和海灣為重點的區域聯防聯控機制

鼓勵同一海域范圍內沿海地市或入海河流流域涉及地市簽訂生態環境保護合作框架協議，建立跨區域的污染防治聯動機制、重大工程環評會商機制，定期組織開展流域、海洋生態環境形勢分析和會商，共同加強同一片海域的綜合治理和系統保護，相互間實現流域、海洋生態環境保護信息和應急資源共享，建立污染防治、生態保護和減災應急等協調聯動機制，形成大范圍尺度協同保護海域及海灣生態環境的工作合力。無機氮及活性磷酸鹽超標的近岸海域，探索在同一海域以及入海河流流域范圍內，執行嚴于國家排放標準的氮磷污染排放限值。

4.5 完善以海洋生態補償和賠償為核心的財政政策

研究建立綜合性的海洋生態補償和賠償制度，全面涵蓋海域使用、海洋環境生態損害賠償強制責任保險、海域水質補償（賠償）、入海污染物賠償和海岸帶生態系統保護補償等內容，資金主要用于陸源排海污染防治、海上污染防治、生態保護修復、海洋應急防控及海洋監測監管能力建設等領域；適時將跨省流域生態補償政策向海延伸，建立入海河流斷面水質“交接”機制，根據河流斷面水質及海灣水質達標情況進行獎懲。同時，強化海洋生態損害司法鑒定機構、標準及人才隊伍等機制建設，提升保護海洋生態環境的能力和水平。