“三線一單”生態環境分區管控體系：歷程與展望

秦昌波，張培培，于雷，張瀚文，楊麗閻

（生態環境部環境規劃院戰略規劃所，北京 100012）

引言

“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單”（以下簡稱“三線一單”）是貫徹落實習近平生態文明思想的積極實踐，也是全國生態環境保護大會和打贏污染防治攻堅戰的重要任務[1]，其核心就是以改善環境質量和維護生態環境系統功能為目標，集成紅線、底線、上線成果，劃定管控單元并編制差異化生態環境準入清單，為生態環境保護關口前移提供政策工具[2]。不斷健全“三線一單”生態環境分區管控體系建設，對協同推動高質量發展和高水平保護，提升生態環境治理體系和治理能力現代化水平具有重要意義。

目前，全國31 省（區、市）和新疆生產建設兵團均已完成省級“三線一單”成果發布，生態環境分區管控體系初步建立，全面進入落地實施應用階段。但是現有體系建設還存在一定問題，為了“三線一單”制度的長遠發展，本文系統梳理“三線一單”生態環境分區管控體系建設的歷程和進展，從管理體系、技術體系和應用體系等方面進一步厘清現存的主要問題，并提出對策建議，以期為下一步不斷完善“三線一單”生態環境分區管控體系，加快推動成果落地實施提供支撐，強化“三線一單”在生態環境源頭預防制度體系中的基礎地位和作用[3]。

1 “三線一單”生態環境分區管控體系建設現狀

1.1 “三線一單”生態環境分區管控體系建設歷程回顧

（1）制度孕育階段。20 世紀90 年代，我國開始探索生態、水、大氣環境功能區劃。2000 年以后，逐步認識到系統綜合的重要性，開始探索國家環境功能區劃和主體功能區規劃（尺度略粗）。2011 年，將各類最為重要的區域集成劃定為生態保護紅線，作為國家重要的“生命線”實施加嚴管控。2012 年，進一步將紅線和各要素區劃的優點整合，探索開展城市環境總體規劃和環境功能區劃試點工作。2016 年，吸收戰略環境影響評價（以下簡稱環評）對發展端的更多考量，逐步建立“三線一單”生態環境分區管控體系[4]。

（2）制度發展階段。2017 年，結合濟南、鄂爾多斯、連云港、承德4 個城市的“三線一單”試點工作，生態環境部環境規劃院牽頭編制“三線一單”技術指南。2018 年，結合長江經濟帶12 省（市）“三線一單”試點工作，出臺“三線一單”編制技術要求、岸線分類管控技術說明、“三線一單”數據規范等文件。2019年，全面啟動其他19省（區、市）及兵團的“三線一單”編制工作，逐步建立健全“三線一單”的技術體系和管理體系。截至2021 年4 月，31 省（區、市）和新疆生產建設兵團“三線一單”省級成果均已通過省級人民政府審議并發布。

（3）制度完善階段。目前，各地級市“三線一單”成果也在陸續發布中，預計2021 年年底前全部完成發布，進入制度完善階段。主要歷程見圖1。

圖1 “三線一單”生態環境分區管控體系建設歷程

1.2 全國生態環境分區管控體系初步建立

現階段，我國已形成以成果體系、技術體系、管理體系、應用體系為主要架構的“三線一單”生態環境分區管控體系，詳見圖2。

圖2 “三線一單”生態環境分區管控體系

1.2.1 成果體系基本建立

“三線一單”核心成果主要體現為“四個一”，即一套摸清家底的基礎工作底圖數據庫、一項生態環境分區管控方案、一份生態環境準入清單和一個服務于多重對象的成果數據共享系統。

（1）一套摸清家底的基礎工作底圖數據庫。對生態環境家底進行全面梳理，并進行標準化、矢量化處理，形成一套坐標系統一、位置準確、邊界清晰，覆蓋水、海洋、大氣、土壤、生態、水資源、能源（煤炭）、土地資源、岸線資源，包括基礎地理信息、規劃區劃、資源現狀、環境管理、人口社會經濟統計等方面的數據庫。實現了各類環境要素功能區劃、環境質量監測網絡、全口徑污染源、環境風險源、各類保護地、合法合規園區、水系等的空間化和信息化，為數據共享和智慧決策奠定基礎。

（2）一項覆蓋生態—資源—環境的生態環境分區管控方案。建立了一套符合自然規律、銜接行政邊界的生態、水、大氣、土壤分區管控方案，精細化到土地斑塊尺度；建立了一套落實到監測斷面和管控單元的環境質量目標、重點污染物削減比例等的底線要求；建立了一套水資源、能源、土地資源、岸線資源的強度、效率和空間管控方案；建立了一套引導城市高質量發展的環境管控單元。將全國劃分為40 737 個環境管控單元，其中優先保護單元16 834 個、重點管控單元17 271 個、一般管控單元6 632 個，三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%，單元精度達到了鄉鎮尺度。

（3）一份分單元多維度的生態環境準入清單。基于環境管控單元，構建了“省—市—片區—單元（園區）”四級生態環境準入清單體系，統籌考慮紅線、底線、上線要求，銜接各項法律法規和政策文件，提出空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源利用增效等四個維度的準入要求，對382 個地級行政區和近3000 個縣級行政區提出了空氣質量目標，對20 879 個水環境控制單元和市控及以上斷面提出了水質目標，對超過3300 個產業園區提出了準入要求。

（4）一個服務于多重對象的成果數據共享平臺。“三線一單”首次實現了生態環保工作的系統化、空間化、信息化整合，建立了“三線一單”成果數據共享平臺。目前國家層面已經實現全國一張圖的展示和查詢服務，23 個省（區、市）及新疆生產建設兵團已完成成果應用系統建設，相繼研發了地圖展示、數據管理、綜合查詢、智能研判等業務模塊，正在探索打通部門間、省市縣間的數據壁壘，已逐步在規劃制定、項目準入、審批決策中發揮重要作用。

1.2.2 技術體系更加成熟

在繼承以往各類制度既往成熟技術方法的基礎上，生態環境分區管控技術體系呈現出集成度和精細化水平越來越高的特征，逐步形成了一套陸海統籌覆蓋全要素的技術體系，詳見表1。

表1 “三線一單”生態環境分區管控主要技術方法

生態保護領域，探索形成了點、線、面相結合的生態空間構建方法，既有傳統生態要素的“空間疊圖+系統評價”，也有基于生態流理論，通過建立阻力面模型等方法識別的生態源地、生態廊道、生態節點和生態基質等點狀、線狀和面狀生態安全格局，補充納入生態空間。

大氣環境領域，利用第三代空氣質量模型WRFCMAQ 和排放清單模型SMOKE，開展環境空氣質量模擬，作為大氣環境承載能力評估測算的基礎。大氣環境空間評價精度由10km×10km 逐步精細到1km×1km 的網格，實現了高精度的三維動態流場模擬。創新性地提出了大氣環境聚集敏感性、布局敏感性、受體敏感性的技術評價方法[5]。

水環境領域，基于高精度DEM 數據，通過SWAT 模型等實現產匯流關系的解析，水環境控制單元評價精度由鄉鎮尺度逐步向村界尺度轉變，并將行政邊界與匯水邊界結合，實現了更加精細化的空間管控。首次實現保護類單元和污染治理類單元的一張圖管控，將農業面源污染關鍵源區的概念引入到各類污染源中，將全域細分為工業源重點管控區、農業源重點管控區、城鎮生活源重點管控區，指引科學、精準、高效減污治污[6]。

土壤污染防控領域，采用單因子或多因子污染指數等方法，對農用地進行土壤污染物超標及累積性評價，對建設用地開展污染物超標評價，劃分土壤環境質量等級。識別農用地優先保護區、農用地污染風險重點管控區、污染地塊等區域，從環境管理前端入手對受污染土地用途轉變進行指導、約束。

海洋環境領域，積極探索近岸海域生態環境分區管控工作。首次對海洋部門和生態環境部門的區劃、規劃進行系統整理，從空間準入、污染排放、海岸線利用等多個層面拓展陸海統籌理念，通過EFDC、ROMS、MIKE、FVCOM 等海洋環境動力學模型，建立污染物排放與水體水質之間的定量響應關系，強化入海污染物控制，為實現陸海統籌提供科學支撐。

1.2.3 管理體系逐步健全

一是法律地位基本確立。國家層面，我國2021年3 月1 日實施的《長江保護法》，將生態環境分區管控與生態環境準入清單作為重要內容納入法律，“三線一單”實施的法律保障不斷強化。地方層面，26 部地方法律法規先后通過地方人大審議，涵蓋生態文明建設、環境保護條例、水環境保護條例及《環境影響評價法》實施辦法等，涉及天津、山東、江西、湖北等19 個省（區、市），進一步明確了“三線一單”的法律地位。山西和浙江2 省通過制定建設項目管理辦法等政府規章，明確了“三線一單”要求，為“三線一單”編制實施提供了制度保障。大連、深圳等地市也通過立法在城市尺度上率先鞏固了“三線一單”的法律地位。

二是制度建設逐步完善。出臺《“三線一單”試點工作方案》《長江經濟帶戰略環境評價“三線一單”編制工作方案》等相關管理性文件十余項，基本建立“三線一單”的制度管理框架。建立自上而下的聯動和響應工作機制，壓實地方主體責任。國家層面由顧問專家組把控方向、技術專家組審核技術；省級層面由責任專家、對口指導專家、包保組專家從不同層面做好幫扶指導，扎實推動體系建設工作；市級層面深入參與“三線一單”編制、發布和應用工作；區縣的分工交由地方自由裁量。

三是動態更新和跟蹤評估機制初步建立。初步明確實時更新、動態調整相結合的機制，提出第一批試點省份成果更新調整的原則和條件、程序與要求。對依法依規事項實時更新，對五年內因國家與地方發展戰略、生態保護紅線、自然保護地和生態環境質量目標調整，確需進行更新的，由地方提出申請，經審定后更新。初步明確由各省（區、市）組織開展每年一次跟蹤評估工作，5 年開展一次全面評估。

1.2.4 應用體系不斷拓展

以生態保護紅線和生態空間守護重要生態環境家底。將未納入紅線的生態功能重要區和極重要區、生態環境敏感區和極敏感區、各類保護地、河湖生態緩沖帶，以及重要的湖庫、岸線、濕地、林地、草原等納入一般生態空間。考慮到生態空間的破碎性，將對保障生態安全格局有重要意義的生態廊道也納入保護。通過生態廊道、清水通道、通風廊道優化城市開發格局，生態廊道明確不宜開發建設占用區域；清水通道引導污染型企業合理避讓，布局到水環境承載狀況較好、水質要求低的區域；通風廊道避免布局重污染項目和阻擋城市氣流的建筑。

以環境質量底線助力打贏污染防治攻堅戰。一是依托精細化的生態、水、氣、土、海洋等要素目標和現狀數據，提供展示查詢服務，支撐管理者的科學決策。二是通過劃定的水環境工業污染、農業面源污染、城鎮生活污染重點管控區，大氣環境的高排放區、布局敏感區、弱擴散區，農用地和建設用地污染風險重點管控區等，從中觀尺度上引領治污防污工作的“精準施策”。三是優先保護單元和重點管控單元是生態環境監管的重點區域，清單是監管的重點內容[7]。以各類優先保護區支撐散亂污、違法違規企業的清理整頓，指導實施受損優先保護單元的生態修復。基于共享應用平臺，支撐涉及安全距離、項目布局等的環保信訪案件處理，拓展智慧環保內涵和外延。

以資源利用上線建立資源與環境的響應鏈條。水利部門在水資源開發利用指標分配過程中，宜將“三線一單”中的生態流量、下泄流量等納入統籌。發改部門在能源利用總量和效率指標制定過程中，宜充分銜接“三線一單”中的煤炭禁燃區、大氣環境質量約束下的能源利用上線要求。自然資源和住建部門在制定建設用地指標、開發建設規劃等過程中，宜充分考慮土地資源利用上線的要求，合理規避生態保護紅線、永久基本農田、受污染耕地等。

以生態環境準入清單支撐環境精細化監管。通過銜接現有相關管理要求，集成“三線”成果，堅持功能和問題導向，制定的覆蓋空間準入、污染排放、環境風險、資源利用4 個維度個性和共性相結合的生態環境準入清單[8]，相當于地圖式“生態環保要求大詞典”，是環境管理的重要工具書。一方面支撐生態環境管理工作精細化、落地化，另一方面，明確產業限制條件，是各類開發建設活動的重要遵循。

以整裝成套的“三線一單”成果支撐高質量發展。一是“三線一單”可為國土空間規劃、“十四五”發展規劃、各類專項規劃編制提供前置性的科學引導。例如，“三線一單”是加強國土空間管控的新抓手[9]，對生態空間兩者可共享成果，環境管控單元可支撐主體功能分區劃定，重點管控單元可為集中建設區的劃定提供參考，清單可支撐空間分區管控要求和規劃目標任務的制定。二是“三線一單”將園區、產業集聚區以及現在或未來開發強度大的區域劃定為重點管控區，指引新建（搬遷）項目和園區向重點管控區集聚發展，發揮集聚優勢、協同效應，推動資源集約節約利用、環境基礎設施高效利用。三是“三線一單”推進規劃環評與項目環評聯動改革，對負面清單外、符合“三線一單”的建設項目，可探索實行環評簡化、環評降級、告知承諾制等改革[10]。

2 “三線一單”生態環境分區管控體系建設面臨的主要問題

2.1 管理體系不夠健全，生態環境治理效能有待提升

法律支撐仍需加強。“三線一單”的設計初衷是加強生態環境源頭防控，支撐高質量發展，但在全國層面缺乏法律法規、政策制度保障，各地將“三線一單”納入法律法規也多體現為“原則性入法”，未做進一步詳細規定，與有單獨法律支撐的其他制度相比，“三線一單”的支撐力度不足。例如，我國《長江保護法》要求“三線一單”與國土空間規劃相銜接，但在實際工作中，國土空間規劃占絕對優勢，“三線一單”的源頭準入很多時候必須“配合”國土空間規劃的開發建設。另外，在工作組織層面，“三線一單”編制、發布和實施的主體是地方黨委政府，一旦重視不足，地方生態環境部門推動工作難度較大。

區域流域統籌規則尚不明確。全國省、市級政府分工模式不同導致各地成果粗細程度差異較大。一種是省級牽頭，地市主要負責對生態環境準入清單進行細化完善；另一種是地市單獨開展工作，最后交由省級統籌。第一種模式在更新調整時，地市較為被動，其一是未深入參與“三線”的分析工作，對相關工作的理解不夠，其二是可能存在調整權限問題。第二種模式則由于區域、流域層面缺乏強有力的統籌，可能造成管控邊界不協調、管控要求不銜接等問題。

更新調整工作缺乏細則。在當前“十四五”各項工作起步開局的關鍵時期，隨著國土空間規劃、生態保護紅線評估調整、自然保護地優化整合、第三次國土調查等工作的逐步完成，以及“十四五”相關規劃的陸續出臺，“三線一單”可能面臨大量的更新和調整工作，但目前對更新調整的原則還不夠明確，地方在實施更新調整時缺乏指導，尤其是對調整的內容、程序、主體、頻次等尚存在很大的不確定性，可能影響成果質量。

2.2 技術體系亟須完善，協同推進高質量發展和高水平保護支撐不足

生態空間劃定方法銜接難度大。一是由于自然資源部門的“三區三線”和生態環境部門的“三線一單”在設計階段均涉及了生態保護紅線和生態空間，但兩者對生態空間的劃定技術路徑、管控要求存在一定差異，且國土空間規劃淡化了“三區”的概念，強調“三線”的落地，同時又保留了部分生態安全格局，在具體工作中存在一定銜接難度。二是發展和保護的博弈，由于生態保護紅線的“前車之鑒”，地方將生態空間視為發展的“緊箍咒”，在對接過程中參照紅線的工作經驗要求扣減生態空間，導致其破碎化。

資源利用上線的技術環節較為薄弱。該部分目前以銜接水利、自然資源、發改等部門總量、強度和效率指標約束為主，缺少從生態環境角度出發的深入分析，無法有效支撐管理部門的綜合決策。特別是在“以水四定”“三水”統籌①2014 年，習近平總書記提出“城市發展要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的原則”，為城市發展指明方向。2019 年12 月，生態環境部印發《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃編制技術大綱》，明確提出要突出水資源、水生態、水環境“三水”統籌，實現“有河有水，有魚有草，人水和諧”的目標。的要求下，如何建立水資源利用與水生態保護、水環境改善之間的聯動關系，如何推動減污降碳協同增效的路徑等，都需要在生態保護、環境質量改善和資源開發利用間找到最佳方案，以實現經濟社會成本最低化、生態環境效益最大化。

環境管控單元劃定方式尚不統一。根據技術指南要求，將城鎮建設區、鄉鎮街道、工業園區等邊界與依據“三線”確定的管控分區疊加，利用逐級聚類綜合劃定管控單元，但實踐中分化為兩條道路。第一是將各類保護區聚類為優先保護單元，將水、大氣的重點管控區和工業園區等聚類為重點管控單元。優點是一張圖知曉所有各類重點保護和管控對象，但缺點也比較明顯，一方面想要取代“三線”但是又不如“三線”好用，另一方面可能面臨頻繁調整，影響權威性。第二是銜接鄉鎮邊界，通過聚類分析，結合主導功能，確定單元屬性，這種劃分方式更偏向于主體功能區的細化，可以保證成果的穩定性，具有較為明確的責任主體，但必須依托“三線”成果，不如一張圖使用便捷。但是在“三線一單”共享數據平臺功能完善后，就體現出第二種單元劃定方法的優勢。

生態環境準入清單準入特征體現不夠。從現有成果來看，生態環境準入清單中除了空間布局約束要求外，污染排放控制、資源利用效率、環境風險防控等要求“準入”特征不明顯。同時，由于環境管控單元劃分尺度的原因，常常導致管控要求和尺度錯位、與規劃環評互為依據、面上管控要求差異性不強等問題較為突出[11]。另外，在成果發布過程中，受到合法性審查等限制，清單必須“有法可依”，就導致清單很難提出針對性管控要求，從而局限于對現有管理制度的集成。

2.3 實施應用的機制和路徑不夠明確，應用的廣度、深度仍需拓寬加深

環境質量底線發揮作用有限。“三線一單”在容量計算、污染源排放清單、削減比例等方面工作量較大，初步形成系統化提升環境質量的工作路徑，同時這也是城市環境總體規劃、生態環境功能區劃等以往制度的“精華”所在，但是目前發揮作用的還是多局限于分區管控。

支撐“放管服”和高質量發展深度不夠。目前“三線一單”成果多應用在生態環境領域，對資源開發、城市建設、重大戰略等綜合決策的支撐作用有限。在空間布局約束方面應用較多，而在環境質量管控、環境風險防控和資源利用效率等方面的應用較少。部分地方應用仍停留在環評體系內部，局限在規劃環評、項目環評的相符性分析和布局約束等方面，對規劃環評和項目環評的“簡化”和“下放”支撐不足。另外，成果數據的可獲得性也一定程度上限制了應用領域的拓展。

應用保障機制仍未全面建立。目前各地對“三線一單”的具體應用路徑仍處于探索階段，如何推動政府、各相關部門共享共用“三線一單”，還需要在管理機制層面加強設計。在提升生態環境治理能力現代化的大背景下，如何夯實“三線一單”的應用實施機制，國家層面如何建立對各省份的跟蹤評估機制，各省份、地市如何針對本地區實際情況，因地制宜開展跟蹤評估也需要進一步明確。

3 “三線一單”生態環境分區管控制度展望

3.1 健全管理體系

一是積極推動“三線一單”納入國家和地方立法。推動“三線一單”納入黃河法、環評法及海洋環境保護法等修訂工作，在全國層面明確“三線一單”的法律地位，圍繞我國《長江保護法》對生態環境分區管控方案及生態環境準入清單的相關規定積累經驗，為“三線一單”爭取更多的法律地位，明確違法成本和執法程序。

二是健全動態更新和定期調整機制。研究制定“三線一單”更新調整工作規程，細化動態更新的適用情景和處理原則，除依法依規動態更新的情形外，對可能降低生態環保要求的更新調整行為嚴加把關。結合新時期的“十四五”生態環保規劃、國土空間規劃、生態保護紅線、碳達峰碳中和方案、岸線分類保護和利用規劃等工作，對“三線一單”進行更新完善，把握好“動”與“不動”的原則。探索建立定期調整與動態更新的內在銜接機制。

三是建立跟蹤評估機制。出臺“三線一單”跟蹤評估管理辦法，針對年度和五年跟蹤評估，鼓勵地方結合自身實際情況，研究制定差異化的評估細則，探索將評估結果更好地指導“三線一單”更新調整工作等。

四是建立獎懲機制和生態補償機制。充分利用跟蹤評估結果，探索建立獎懲機制。推動各省（區、市）結合當地生態環境分區管控方案的劃定情況，試點探索納入生態補償機制，與其他生態補償要求形成合力，形成“誰保護，誰受益”的良好局面。

3.2 完善技術體系

一是拓展“三線一單”技術體系廣度。“三線一單”的最大特點是基礎性、系統性、空間性、長期性和動態性[12]，應隨著生態環保工作的最新要求以及相關工作的思路更新而不斷的迭代升級。如在當前碳達峰碳中和的政策背景下，“三線一單”應結合國家碳減排政策及地方碳中和方案，探索開展“三線一單”協同推動碳減排研究工作，嘗試將減污降碳協同管控的目標融入生態空間、水和大氣環境質量底線目標和分區管控、碳排放上線目標管控等方面，逐步摸清“三線一單”協同推動碳減排技術路徑。

二是加強“三線一單”薄弱環節技術研究。在五年定期調整工作之前深化細化生態空間劃定和準入清單編制的技術要求，以及環境管控單元劃定或者調整的技術要點。深化資源利用上線的技術路徑研究，強化資源類和生態環境類制度間的銜接。對岸線、地下水和海洋等薄弱環節加強研究探索。進一步明晰生態環境準入清單編制規則，充分體現基于自然規律確定的空間準入要求和基于產業特征確定的規模、效率要求。

三是強化跨省區域流域協同管控。充分利用重點區域、流域“三線一單”集成工作成果，突出“共抓共管”“共保共治”原則，加強跨省域、跨區域、跨流域、跨海域“三線一單”統籌銜接工作，強化區域、流域、海域的聯防聯控，為指導相關省份不斷完善生態環境分區管控體系提供支撐。

3.3 拓展應用體系

一是推動高水平保護。持續推動“三線一單”成果數據共享共用，支撐水、大氣、土壤、海洋等領域業務工作，協同發力減污治污。對不合法、不合規、不協調、不銜接的加快調整，做好跟蹤評估、監督考核等。探索將“三線一單”中的污染物允許排放量的核算結果應用于環評管理、排污許可等制度中。

二是引導高質量發展。持續加強“三線一單”在城市開發建設、產業布局優化、重大項目選址優化等方面的作用，推動新舊動能轉換。深入探討基于生態、水、大氣、土壤等資源環境承載力的產業結構調整應用模式。“十四五”時期加強“三線一單”對各類規劃編制和政策制定的支撐。

三是更好支撐環評放管服改革。拓展“三線一單”數據共享系統的智能化決策支撐功能模塊設計，支撐系統內環評智能化審批和審查，支撐公眾和企業搜索查詢，預判開發建設行為的環境影響。借鑒浙江、江蘇等地的“區域環評+環境標準”改革經驗，探索利用“三線一單”成果支撐環評領域的深化改革，真正實現“管起來”“放到位”。

四是健全應用路徑和機制。加強生態環保系統對環境質量底線的理解和應用，加強“三線一單”與國土空間規劃的銜接，明確“國土空間規劃定用途，‘三線一單’管環境質量”，逐步實現部門之間的聯合決策，協調好資源環境保護與開發利用間的矛盾。從體制機制層面逐步探索形成一套“三線一單”與相關制度銜接或者協同發力的工作機制。