生態環境風險管理與損害賠償制度現狀與展望

於方，曹國志 ，齊霽，趙丹，張衍燊，田超，李秋爽

（1.生態環境部環境規劃院生態環境風險損害鑒定評估研究中心，北京 100012；2.國家環境保護生態環境損害鑒定與恢復重點實驗室，北京 100012）

引言

當前，我國生態環境事件多發頻發的高風險態勢沒有根本改變，不同來源、類型和形式的風險交織、疊加、多變，風險防控的形勢復雜嚴峻[1,2]。根據相關統計資料，2006—2020 年，我國共發生6574 件突發環境事件。按照地域分布，陜西、浙江、江蘇、廣西、廣東等省份屬于突發環境事件多發區域，5 省份發生的環境事件數量占總數的31.1%。按照環境要素，突發水環境事件占比最高，為36.7%，其次是突發大氣環境事件，為34.7%，復合類突發環境事件占比為23.6%。從發生時間來看，4—9 月雨季是突發環境事件的高發時段，第二和第三季度分別占突發環境事件總數的28.8%和31.7%，該特征和水環境事件高發的特征趨勢一致。在生態環境部調度處理的1545 起事件中，生產安全事故仍然是突發環境事件的首要誘因，占46.4%，其次是交通安全事故，占25.5%。雖然“十三五”期間突發環境事件高發的態勢得到初步遏制，但布局性、結構性生態環境風險問題依然突出，含量低、分布廣、隱蔽性強、潛在危害大的新污染物尚未得到有效管控[3,4]，氣候變化、生物多樣性降低威脅國家生態安全，生態環境風險的識別防控難度進一步加大。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》將嚴密防控生態環境風險作為持續改善環境質量、推動綠色發展、促進人與自然和諧共生的重要任務之一。本文在梳理生態環境風險與損害的概念、分類以及國內外相關領域管理經驗與研究進展的基礎上，針對我國生態環境風險和損害賠償管理面臨的痛點與難點問題，重點從樹立生態環境風險法治管理理念、構建生態環境風險管理戰略布局等六個方面，系統提出了加強我國生態環境風險管理的對策建議，以期為加快建立健全生態環境風險管理體系，提高風險應對的科學性、精準性、系統性，有效防范化解重大生態環境風險，切實保障人民群眾健康和生態安全提供決策參考。

1 概念與分類

1.1 基本概念

生態環境風險是指由自然原因或人類活動引起的，通過降低環境質量及生態服務功能對人體健康、自然環境與生態系統產生損害的可能性和后果。潛在的可能性和不利后果是生態環境風險的基本特征[1,5]。當生態環境風險由潛在可能性演變成不利性后果的既定事實后，即構成了生態環境損害。生態環境損害指因污染環境、破壞生態造成環境空氣、地表水、沉積物、土壤、地下水、海水等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統的功能退化和服務減少[6]。

1.2 生態環境風險和損害的分類

按照來源、危害對象、爆發形式等，生態環境風險可分為不同的類別（表1）。按來源可分為人為原因引發的風險和自然原因引發的風險；按危害對象可分為人體健康風險和生態風險；按生態環境要素可分為水、大氣、土壤和生態風險；按危害物質可分為有機物、重金屬、PM2.5等顆粒物，以及其他有毒有害物質風險；按管控對象又可分為企業、園區、污染場地、區域、流域風險等；按爆發形式可分為突發性環境風險、累積性生態環境風險、歷史遺留場地環境風險以及生態環境問題引發的社會風險等。根據司法部、生態環境部印發的《環境損害司法鑒定執業分類規定》，環境損害鑒定評估分為污染物性質鑒定、空氣污染環境損害鑒定、地表水與沉積物環境損害鑒定、土壤與地下水環境損害鑒定、近岸海洋與海岸帶環境損害鑒定、生態系統環境損害鑒定和其他環境損害鑒定等七大類。

表1 生態環境風險分類

2 國內外進展綜述

2.1 美國

自20 世紀30 年代起，美國環境風險評估經過了萌芽階段（1930—1970 年）、形成階段（1970—1989年）、發展階段（1990—2010 年）和成熟階段（2010年至今）四個階段，逐步建立了系統完善的風險評估技術體系[7]。1983 年，美國國家科學研究委員會發布《聯邦政府的風險評估：管理程序》，標志著人體健康風險評估技術方法的建立。此后美國環保局（EPA）發布了有關人體健康風險評估的一系列技術文件、準則或指南，如《致癌物風險評估指南》《生殖毒性風險評估指南》《發育毒性風險評估指南》《暴露評估指南》《化學混合物健康風險評估指南》等。1990 年后，風險評估由人體健康風險評估向生態風險評估拓展，美國EPA于1998年發布了《生態風險評估指南》，逐步建立了生態風險評估的技術體系[8]。進入21 世紀后，美國國家科學研究委員會先后發布了《21 世紀毒性測試：愿景與戰略》 《21 世紀暴露科學：愿景與戰略》《應用21 世紀科學改進風險相關評估》等報告，引領計算毒理學、地理信息系統、生物監測、精細化暴露等技術在風險評估中得到了廣泛的應用和發展[9,10]。

美國EPA 基于風險評估充分開展大氣、水、土壤、化學品和突發事件的風險管理決策。在美國環境管理實踐中，主要將風險評估應用于四個方面情景的管理決策：①基于危害、暴露或風險的管理優先序設置，如有毒有害污染物的篩選排序、重點管理行業的篩選排序、重要環境管理問題的識別和風險排序等；②化學物質的風險評估，主要用于環境基準的制定，如保護人體健康和水生生物的水質基準推導、大氣污染物環境標準的制定等，農藥、藥品和食品的人群健康風險評估等；③特定情景的風險評估，主要應用于污染場地風險管理和危險廢物焚燒設施的風險評估，在污染場地管理領域，美國EPA 制定了超級基金場地健康風險評估和生態風險評估的系列技術指南，支撐污染場地土壤篩選值的制定、風險評估以及土壤修復目標值的制定；④新化學物質的風險評估，主要依據《有毒物質控制法》《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》對新化學物質和農藥進行風險評估，并基于風險評估開展登記和授權管理[11]。

針對環境事件的風險預防、應急響應和自然資源損害責任追究，美國主要針對三種可能造成重大生態環境影響的典型環境事件分別制定了三部法律[12]，即《清潔水法》（CWA，1977 年）、《綜合環境反應、賠償和責任法》（超級基金法，CERCLA，1980 年）和《石油污染法》（OPA，1990 年）。其中CWA 主要針對石油和有害物質排放污染水體的預防、監測與自然資源損害的評估賠償，CERCLA 主要針對危險固體廢物和有毒有害物質的不當處置造成的場地污染和自然資源損害進行應急響應、責任追究和治理恢復，OPA主要針對油類物質泄露進行預防、處置和求償。三部法律中，CWA 和CERCLA 主要針對自然資源損害，而OPA 不僅涉及環境公益損害，還涉及私益損害評估與賠償。美國內政部制定了行政法規Part 11—Natural Resource Damage Assessment（NRDA），規定了NRDA 的工作程序、評估內容、評估范圍、評估方法和技術要求，起到了技術總綱的作用，美國內政部土地管理局、國家公園管理局、魚類和野生動物管理局以及商務部下屬的海洋與大氣管理局（NOAA）分別針對涉及土地、國家公園、野生動物損害和溢油事件出臺了相關的工作技術規范；此外，佛羅里達州、華盛頓州和新澤西州還分別針對溢油和地下水污染事件提出了簡易的NRDA 程序和技術導則。

2.2 歐盟

歐盟制定了系統的法律法規支撐水、大氣、土壤、化學品等環境風險管理和損害評估。1975 年，歐盟開始制定政策對水環境風險進行管控，經過修改和漫長的談判于2000 年正式頒布《水框架指令》，明確了流域風險管理、優先管控污染物、污染物削減措施等內容，提出了水環境風險管控路徑。2004 年，歐盟制定并發布《環境責任指令》，規定了基于“污染者付費”和“預防”原則的環境損害預防與救濟的責任認證框架。2006 年，歐盟頒布《化學品注冊、評估、授權與限制法規》，從化學品生產、使用和加工過程進行風險管理，以降低其潛在的人體健康和環境風險。2008 年，歐盟發布《環境大氣質量和清潔空氣指令》，內容包括污染物排放上限、跨境大氣污染、大氣改善計劃、區域管理和協調等。同年印發的《廢物框架指令》規定了廢棄物的回收率和再利用率，要求建立高度關注物質綜合數據庫。為加強突發環境事件風險管理，2012 年，歐盟印發《塞維索指令》，明確了重大危險源管理、風險評價、安全報告、公眾知情權、土地規劃使用等內容。與此同時，歐盟眾多的法律法規對風險評估方法、優先管控化學物質、污染排放限值和削減計劃等內容提出了明確要求，提升了環境風險管理與損害評估工作的可操作性。

歐盟基本沿用了美國的NRDA 技術框架，環境責任指令（ELD）推薦在評估環境損害和選擇適合恢復項目時采用資源等值法、服務等值法或價值等值法，創建了REMEDE（Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the EU）工具包，包括初始評估、確定和損害量化、確定和量化增益、確定補償性恢復措施的規模、監測和報告五步[13]。

2.3 中國

突發環境事件風險防控與應急是我國近年來生態環境風險管理的重點。2005 年松花江重大水污染事件以后，我國對突發環境事件風險重視程度越來越高，以《突發事件應對法》《國家突發環境事件應急預案》等為代表的相關法律法規密集出臺，2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》對突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作進行了明確規定。“十二五”“十三五”國家環境保護規劃中將突發環境事件風險防控作為生態環境保護的重要任務之一。與此同時，以建設項目環境風險評價和企業、行政區域應急預案為抓手的突發環境事件風險管控和應急管理制度體系逐步建立起來。總體上，針對突發性環境風險，已基本構建起了涵蓋事前、事中、事后的管理規范和技術支撐體系框架。

累積性環境風險主要依托常規環境管理制度，強調總量減排和污染控制下的質量改善。以環境影響評價、總量控制、排污許可等為核心的環境保護制度，對污染控制起到了十分重要的作用。以環境質量標準和污染排放（控制）標準為核心的環境保護標準體系為環境保護制度落實提供了依據，累計發布環境保護標準1900 多項，其中，國家環境質量標準15 項、污染排放標準161 多項[14]。特別是“十二五”以來，環境風險防范成為生態環境保護規劃中的一項主要任務，除了加強突發環境事件風險防控外，主要針對重金屬、危險廢物、化學品等重點領域環境風險進行強化管理。與此同時，環境健康問題也逐步受到重視，國家環境與健康行動計劃、工作辦法等相繼出臺。

生態環境損害賠償的相關法律制度體系在“十三五”期間初步構建，覆蓋了民事法律、生態環境和自然資源保護法律等主要領域。其中，《中華人民共和國民法典》在“侵權責任編”中專設“第七章環境污染和生態破壞責任”，正式確立了生態環境損害賠償責任制度，奠定了生態環境損害賠償實體規定的基礎，《中華人民共和國民事訴訟法》確立了生態環境損害賠償和公益訴訟的程序規范要求。

相關基礎研究取得了積極的進展，為管理實踐探索提供了技術支撐。20 世紀90 年代以來，許多學者針對生態環境風險與損害鑒定評估開展了大量研究，主要包括：一是生態環境風險的概念和機理[5,15,16]；二是生態環境風險評估技術方法[1,16-21]；三是污染風險控制技術[16,22,23]；四是防控與管理制度體系構建[15,16,24,25]；五是損害鑒定評估技術體系的研究構建[26-29]。

總體而言，我國的生態環境風險管理與損害賠償工作尚處于起步階段，目前仍處于重大事件驅動型的風險管理模式階段，管理兼顧風險問題突出的重點領域和常規性生態環境質量改善[25,30,31]，累積性環境風險管理思路不明確，相關環境管理制度之間缺乏統籌銜接，環境事件的社會風險交流機制尚未建立，生態環境損害賠償工作機制亟待完善。

3 問題與挑戰

3.1 法律制度缺位錯位

首先，關于累積性生態環境風險管控在立法層面沒有做出系統性規定，現有環境保護法關于環境健康風險評估制度的規定為原則性條款，缺乏可操作性，環境健康風險評估無法對生態環境管理各項決策和制度形成支撐作用，關于生態風險基本未涉及。同時，目前沒有對包括新污染物在內的化學物質環境管理制定專門的法規，導致化學物質治理配套的辦法和標準不充分，現有的產業政策、產品標準、環境質量和排放標準、項目審批缺少針對化學污染物風險進行管控的相關內容。此外，現有法律未對生態環境風險的公眾交流機制進行規定，不利于社會風險的化解。

其次，相關法律制度缺乏統籌銜接。以生態環境損害賠償制度為例，《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國民法典》分別對突發環境事件應急和損害賠償做出規定，而《中華人民共和國環境保護法》僅規定社會公益組織可以對污染環境、破壞生態的行為提起環境公益訴訟，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等環境保護單行法和《中華人民共和國森林法》等資源保護類單行法關于生態環境損害賠償制度的規定也不盡相同。這樣的制度安排主要帶來兩個問題：第一，沒有建立“風險防控—事件應急—損害賠償—資金保障”的全過程風險管理機制，《中華人民共和國民法典》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《生態環境損害賠償制度改革方案》都是重在事后賠償責任的落實，忽略了事前風險預防意識的建立，生態環境損害賠償資金的使用與事前風險防控和事后污染修復在制度設計中沒有統籌考慮，制度的執行效果大打折扣；第二，我國行政法關于污染責任追究與損害恢復賠償的具體制度規定與民法體系存在潛在沖突，由于生態環境公私利益兼容的特征，生態環境損害民事責任制度確立后，對民事責任和行政責任的銜接提出了新的需求。第三，部分環境保護法律貫徹執行不力。在經濟發展的強大驅動力下，《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國環境影響評價法》中關于預防因規劃項目實施對環境造成不良影響并對規劃項目實施進行跟蹤評價的規定，未達到預期效果，現實中帶來一些不可逆的生態環境風險。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的出臺并非解決問題的根本之策，且與《生態環境損害賠償制度改革方案》存在執行層面的潛在沖突。

3.2 管控體系尚未建立

從生態環境管理目標來看，還沒有完全從生態環境風險管控的角度設計指標體系，環境要素類指標目前主要考慮常規污染物，新污染物尚未納入管控范圍，生態要素類指標目前大多僅考慮森林覆蓋率，缺乏對各類生態要素和生物多樣性的總體考量，目標設置主要從單項指標的短期“可達性”角度進行測算，缺乏對相關指標之間系統性、協同性、長期性的考量；從環境要素的管理來看，大多采用從上至下的“ 一刀切”管控型措施，缺乏“因地制宜”“因事制宜”的柔性管理手段；從生態風險的管控來看，環境影響評價制度、“三線一單”制度未充分貫徹落實，生態資源承載力超限導致的生態環境風險積重難返。對公眾健康和生物多樣性存在潛在風險的化學物質環境風險管控體系尚未建立，由于我國目前對化學物質污染的基本情況尚未摸清，所以管控和治理目標及要求均不明確。

3.3 技術能力不足

對于突發環境事件風險，我國尚未開展過突發環境事件風險管控目標的系統性研究，無法提出預判性的突發環境事件控制目標；在突發環境事件預防預警階段，由于風險識別評估和等級劃分以及突發環境事件情景模擬不準確，風險預防“無的放矢”，環境監測設備和預警系統的準確、及時、有效性雖然有所提升，但早期和超早期預警能力尚未形成；在事件應對過程中，由于缺少關于人體和水生生物急性風險暴露控制值的系統研究，沒有建立必要的社會經濟影響評價制度，應急目標的設定具有一定盲目性，過度應急的情況普遍存在，突發環境事件應急預案針對性不強，應急預案演練制度落實不到位，影響應急效率；在工作機制上，突發環境事件應對的部門職責分工沒有完全厘清，存在交叉重疊和缺位錯位的情況，聯防聯控機制的作用沒有得到充分發揮。

對于累積性生態環境風險，缺乏必要的規劃引領和制度約束，基于風險管控的基準制定技術方法體系與風險管控的社會經濟影響分析方法尚未建立，除土壤環境風險管理目標考慮人體健康風險外，現有環境排放和質量標準以及相關管理制度缺乏對累積性生態環境風險的足夠關注，管理人員普遍沒有建立按物質、區域、行業分級的風險管理理念；在生態風險防控方面，規劃決策階段的生態環境風險管控制度執行效果不好，缺乏科學系統的生態資源承載力測算方法，系統性、全局性生態風險防控理念尚未建立。

對于歷史遺留場地環境風險，經過全國土壤污染狀況詳查和“清廢行動”的開展，各地歷史遺留場地清單基本確定，目前建設用地和農用地的環境風險管理體系框架基本建立，但大量在“清廢行動”中發現的未利用地遺留場地如何管理，缺乏一套有效的管理制度和配套的技術方法；基于人體健康風險的污染場地管理制度已經基本形成，但對于以保護生物受體、自然保護地為目的的生態風險場地管理制度建設尚未提上日程，針對土壤污染生態風險評估方法的研究尚處于起步階段。

對于化學物質環境風險，尚未建立長期的危害識別、調查監測體系，缺乏開展風險識別和評估必要的生產使用、環境監測、危害和暴露數據；化學物質的替代、減排和治理技術研究不足，新監測方法手段應用較少，配套的技術規范和指南缺位不足；沒有穩定的專家技術團隊，基層基本沒有化學物質的管理能力。

對于環境事件可能帶來的社會風險，現有信息交流內容、渠道與公眾訴求相比“不解渴”，系統化的環境風險信息公開和公眾參與體系建設滯后，公眾對環境風險缺乏基本的識別和客觀的判斷能力，政府和企業關于生態環境風險的宣傳解讀不到位，風險交流機制沒有建立，公眾對政府的公信力存疑，容易出現排斥、恐慌和信謠、傳謠，生態環境事件轉化為社會穩定事件的風險持續存在。

4 對策建議

建立健全生態環境風險管理體系是一項系統工程，需要統籌謀劃、系統推進、分步實施。針對上述分析的法律制度、管控體系以及技術能力等方面存在的挑戰和問題，著眼“十四五”和2035 年美麗中國建設目標，從管理理念、戰略布局、管理制度、技術方法、工作體系等方面提出對策建議。

4.1 樹立生態環境風險法治管理理念

利用環境法典編纂的契機，積極研究提出生態環境風險管理的法治理念，注重管理目標、管理手段、資金保障和法律責任的四個統籌，實現“事前風險防范—事中有效應對—事后賠償修復”閉環管理，彌補現行法律突出生態環境應急處置和事后法律追責的制度體系的不足，樹立風險管理的立法理念和指導思想。環境法典的生態環境風險管理理念具體體現在四個方面：一是以把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位、建設美麗中國、推進生態文明建設、維護生態安全為根本遵循；二是堅持底線思維、系統理念、風險防范、優先管控的基本原則；三是在重點區域和重點領域，實施重點管控，防范化解重大風險，逐步構建全過程、多層級生態環境風險防范體系；四是逐步轉變管理模式，將以質量改善為核心逐漸過渡到以風險可接受為導向和以風險管控為核心，最終實現生態環境風險常態化管理。

在具體操作層面上，應推動大氣、水、土壤、海洋、化學物質、突發環境事件、環境責任等法律制度的統籌；打破部門壁壘，推動生態環境綜合執法；明確企業主體和政府監管法律責任；理順生態環境損害責任體系，推動民事、行政、刑事責任的銜接，構建梯度追責機制，明確生態環境行政、刑事、民事責任之間的銜接關系；建立財政投入、基金、保險等政府、社會化資金投入保障機制。

4.2 構建生態環境風險管理戰略布局

4.2.1 總體戰略

以保障公眾環境健康、建設美麗中國、推進生態文明建設、維護生態安全為根本遵循，堅持底線思維、系統理念、風險防范、優先管控的基本原則，在重點區域和重點領域實施優先管控，防范化解重大風險，逐步構建全過程、多層級生態環境風險防范體系，逐步轉變管理模式，將以質量改善為核心逐漸過渡到以風險可接受為導向和以風險管控為核心，最終實現生態環境風險常態化管理。

4.2.2 基本路徑

在常規環境污染問題尚未解決前，突發環境事件和累積性環境風險依然突出，風險防控與污染防治工作緊密結合，以防控突發性環境風險為重點，降低突發環境事件發生頻次，初步構建累積性生態環境風險管理體系與技術方法。環境質量基本達標、歷史遺留的環境問題基本得到解決后，生態環境風險防控重點以有毒有害物質累積性健康和生態影響為重點，兼顧偶發的突發性環境事件[30-32]。

遵循“2025 年守底線—2035 年轉導向—2050 年變主線”的基本脈絡，針對各階段突出的環境風險問題，以“源—途徑—受體”的系統防控為著力點，堅持全過程、多層級的環境風險防控理念，圍繞法律建設、體制改革、機制創新、技術研發以及風險交流等重點問題，從“熱點”區域和領域出發，采取分步、分區、分級的防控路線，逐步構建生態環境風險管理模式（圖1）。

圖1 國家生態環境風險管理總體路線

4.3 建立生態環境風險常態化管控體系

4.3.1 建立多風險綜合管控制度體系

健全涵蓋隱患排查治理、風險評估、風險預警、事件應急、事后調查、生態環境恢復以及損害賠償的突發環境風險防控制度；建立以化學物質和企業為核心的累積生態環境風險的全生命周期風險防控制度；以環境影響評價、“三線一單”、生態環境損害賠償為抓手強化生態風險防控；通過責任追溯與豁免機制、多元化基金保障機制、第三方治理機制等，推動歷史遺留環境風險有效防控。

4.3.2 強化生態環境與健康管理

實施健康中國戰略，建立健全環境與健康監測、調查和風險評估制度，充分發揮環境健康監測、調查和風險評估在生態環境管理決策中的導向和支撐作用。推動開展生態環境健康風險識別與排查，研究繪制生態環境健康風險分布地圖。開展區域生態環境與健康調查評估，指導生態環境與健康管理地方試點。推動將環境健康風險納入生態環境管理制度，探索突發環境事件后評估機制和公眾健康影響評估制度。

4.3.3 健全完善生態環境修復制度體系

全面加強常規土壤環境管理與土壤污染責任追究和生態環境損害賠償之間的制度和技術銜接，將土壤生態環境損害賠償制度納入環境保護相關法律，建立兩者的銜接機制，實現流程緊密銜接、數據資源共享、資金統籌管理。進一步完善配套制度，整合污染防治資金、生態環境損害賠償資金和環境公益訴訟賠償資金，建立統一的專門賬戶或基金，保障資金的規范使用。

4.3.4 構建化學物質環境風險評估和管理機制

建立有毒有害化學物質環境風險管理法規體系，落實屬地責任，構建跨部門協調機制。持續開展環境風險篩查和評估，篩選高風險物質，納入重點管控新污染物清單。加強新化學物質登記管理。分類分步推進有毒有害化學物質環境風險評估和新污染物治理工作。對于重點管控新污染物，制定“一品一策”，開展涵蓋源頭管控、過程控制、末端治理等全生命周期的精準環境風險管控。“十四五”期間，重點針對環境風險已經顯現或環境國際公約已經管控的部分新污染物，開展環境風險管控專項攻堅和示范，構建基本制度，打通管控路徑。

4.4 加強生態環境風險防控技術支撐

4.4.1 構建生態環境風險全過程技術支撐體系

加強環境基準研究，制定基于態勢研判和可接受風險的風險防控與應急目標設定技術方法和“達標”判斷標準。完善化學物質、建設項目、企業、污染場地、流域、區域環境風險評估技術方法體系。探索基于實時觀測和趨勢預測可能性征兆預警技術方法，以及基于特征分析和潛勢研判的規律性潛勢預警技術方法。建設面向通用與復雜場景的環境應急技術庫，研發污染處置措施快速匹配和組織實施模塊化方案編制方法。開發涵蓋隱患排查治理、風險評估與預警、應急準備、應急處置、污染修復的環境風險管理工具包。

4.4.2 建立健全生態環境健康風險評估技術方法

針對危害鑒別、劑量—反應評估、累積風險評估、不確定性分析等關鍵基礎方法和環境健康基準制訂、化學物質健康風險評估、有毒有害污染物篩選等應用領域開展技術方法研究，制訂技術規范，完善健康風險評估技術標準體系。

4.4.3 加快構建生態環境恢復技術標準體系

加強對不同土地利用類型的生態風險評估方法和配套參數的研究，制定分級分類的生態風險篩選值，系統構建綜合人體健康風險和生態風險的土壤環境管理模式。加快制定具體風險管控和修復恢復技術及其效果評估等方面的標準規范，優先針對重點區域、典型行業、危害突出的污染物、典型生態破壞類型以及使用頻率較高的修復恢復技術等制定標準。

4.4.4 加強新污染物治理科技攻關

加強化學物質危害測試技術、致毒機理、人體健康影響、計算毒理學應用等研究，提升危害識別能力。加強化學物質非靶向和高通量監測技術、環境排放場景與暴露預測預警、追蹤溯源等方法研究，提升風險評估能力。加強有毒有害化學物質替代、減排技術以及污水處理、飲用水凈化、固體廢物處置、污染土壤修復等過程中新污染物去除技術研發，提升風險管控與污染治理能力。加強新污染物前瞻性研究，探索相關新理論和新技術等，提升國家創新和引領能力。

4.5 強化經濟和社會治理手段助力風險管控

4.5.1 充分利用經濟手段防范化解風險

完善面向綠色金融的生態環境風險管理頂層設計，構建政策標準體系，鼓勵創新產品服務。盡快推行企業強制環境責任保險制度，建立健全風險排查評估和等級劃分、保費定價以及保額限定等配套技術方法體系，充分發揮其在防范環境風險、分攤經濟損失以及落實賠償責任等方面作用。探索建立生態環境責任基金、發行生態修復債券。以經濟手段的誘導性、靈活性提升風險規避、減輕、轉移能力。

4.5.2 加快構建環境風險信息交流和社會共治體系

加強生態環境信息公開，建立健全涵蓋風險基本信息、防控與管理措施等的強制性公開和自愿公開相結合的信息公開制度。強化宣教和公眾參與，形成獲取公眾對生態環境風險認知、訴求和向公眾傳輸正確環境風險常識的雙向互動機制，加強信息挖掘分析和輿情引導，及時、有效對公眾迫切關注的問題做出響應，提升公眾參與意愿和應急狀況下的自救能力。逐步構建涵蓋企業、政府、公眾及社會機構等在內的共建共治體系。

4.6 建設生態環境損害賠償業務化工作體系

4.6.1 加強生態環境損害賠償制度隊伍建設

參照中央生態環境保護督察、生態保護紅線等涉及多部門改革任務的通行做法，設立中央生態環境保護損害賠償領導小組和辦公室，加強中央層面協調力度，加強對各地改革實踐的指導。鑒于地方各級生態環境損害賠償制度改革領導小組辦公室基本設在生態環境部門，建議爭取中央機構編制委員會辦公室的支持，推動在生態環境部門明確專門內設機構，負責生態環境損害賠償制度的具體工作，推進生態環境損害賠償工作專業化、規范化。

4.6.2 完善縱向橫向協同工作機制

建議盡快出臺黨內法規及其配套管理文件指導生態環境損害賠償工作，理順生態環境賠償與責任追究、行政執法等之間的關系。完善線索排查、磋商訴訟、執行監督、效果評估等損害賠償關鍵環節，形成業務化流程。加強考核督導，繼續將生態環境損害賠償工作推進情況納入污染防治攻堅戰考核范圍，并進一步加強與中央環保督察的聯動。

4.6.3 健全生態環境損害鑒定評估技術體系

以設立國家重點研發計劃、組建重點實驗室等形式，加強生態環境損害鑒定評估技術基礎研發，重點攻克基線確定、因果關系分析、損害量化等關鍵技術難點。繼續完善生態環境損害鑒定評估標準體系，形成兼顧復雜與簡單案件、統籌環境要素與生態系統的技術標準體系，為生態環境損害賠償常態化實施提供更優的技術支撐。建設生態環境損害賠償與鑒定評估基礎數據平臺，提升生態環境損害賠償工作技術支撐能力。