近20 年我國生態補償研究進展與實踐模式

劉桂環，王夏暉，文一惠，謝婧，張逸凡，華妍妍，朱媛媛，郝春旭

（生態環境部環境規劃院生態環境補償研究中心，北京 100012）

引言

20 世紀末21 世紀初，隨著經濟的快速發展，生態與環境問題成為制約我國經濟社會可持續發展的重要瓶頸。雖然國家采取了一系列加強生態保護和建設的政策措施，有力推動了生態狀況的改善，但在實踐過程中，我國生態保護方面結構性政策缺位的問題越來越突出，尤其是有關生態建設的經濟政策供給不足，這就使得生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間存在不公平分配，導致受益者無償占有生態效益，保護者得不到應有的經濟激勵，破壞者未能承擔破壞生態的責任和成本，受害者也沒有得到應有的經濟賠償，要解決這類問題，建立生態補償機制被提上日程。2006 年，中國環境與發展國際合作委員會（以下簡稱國合會）中國生態補償機制與政策研究課題組給出了目前較為公認的定義，即生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的制度安排[1-3]。黨的十九屆五中全會提出，全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，我們要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍。現代化的兩個重要標志是全體人民共同富裕的現代化和人與自然和諧共生的現代化，進入新發展階段，作為協調社會經濟發展與生態環境保護的重要手段，研究建立聚焦人民共同富裕和人與自然和諧共生的新時代生態補償機制是今后生態補償的重要方向。

隨著生態補償逐漸被提升到越來越重要的位置，學界對生態補償的研究快速增長，并取得豐碩成果，也出現了大量的研究綜述，但已有綜述文獻大多針對生態補償研究現狀進行總結，或者回顧了某一研究領域生態補償的研究進展[4-6]。有部分學者嘗試對國內期刊已發表文獻進行歸納統計和總結，分析的維度主要聚焦在文獻數量、文獻作者、研究機構、研究領域、基金資助等方面[7,8]，較少專門圍繞研究領域、熱點區域、政策發展脈絡等進行長時間序列的系統回顧。本文以中國知網數據庫（CNKI）為數據來源，借助文獻計量方法對2000—2020 年發表的學術期刊論文進行了系統分析，總結回顧了具有中國特色的生態補償制度體系從起步到不斷成熟的發展過程，歸納總結了我國生態補償的典型模式，并展望了未來的發展趨勢，以期為我國新時代生態補償發展提供參考。

1 近20 年生態補償研究進展

1.1 我國生態補償研究熱點領域的主要特征

（1）熱點領域直接受政策導向影響。研究的熱點領域主要圍繞流域、森林、草原、濕地、耕地、海洋、礦產資源、生物多樣性等，其中以流域和森林生態補償的研究占主導地位，占到了熱點領域總數的60%，濕地、礦產資源、耕地、草原、生物多樣性、海洋等領域生態補償的研究熱度基本相當，均處于5%～9%范圍內（圖1）。森林生態補償在2000 年已經具備一定的研究基礎，2004 年我國正式建立中央森林生態效益補償基金并在全國范圍內實施之后，森林生態補償的研究數量驟增，先后在2008 年和2014年達到研究高峰，這期間正是森林生態效益補償制度不斷發展完善的階段。流域生態補償的研究晚于實踐，2000—2005 年，我國福建、浙江等省份開始探索流域生態補償；2005 年，生態補償被首次納入《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》之后，實踐需求強烈的流域生態補償研究逐漸進入白熱化階段，到2020 年，該領域研究論文數量遙遙領先于其他領域，占到重點領域論文總量的1/4。濕地、耕地、草原、生物多樣性、海洋等領域生態補償研究大致呈逐年上升趨勢，且均于2016 年達到峰值，這與《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31 號）的政策導向有關。礦產資源生態補償研究自2017 年呈現下降趨勢，其原因應是2017 年先后建立了礦山環境治理恢復基金、生態環境損害賠償等制度，各地摸索出了一些社會資本參與生態保護修復的新模式，礦產資源開發與保護的研究更加多元化。

圖1 我國生態補償研究的熱點領域時間分布情況

（2）不同領域的研究重點基本相同。不同領域的專家對生態補償在概念內涵、理論基礎、補償主客體、補償標準、補償方式以及補償效果評價等關鍵環節開展了大量的研究，并在不同案例區開展實證研究，各領域因其相關政策背景和利益需求差異，研究側重點略有區別。例如，在流域領域，張惠遠等[4]較早以實踐難點和需求視角，系統分析了流域生態補償機制，之后對流域生態補償的研究逐漸多元化，補償標準是研究重點，主要探討了基礎性的理論方法，或者基于具體的案例開展分析；在森林領域，因林農是生態公益林的管護者和生態效益的提供者，學者對其參與意愿以及影響因素開展了較多的研究[5]，我國退耕還林、生態公益林補償開始較早且持續至今，對其績效評價也一直是研究重點；在草原領域，因牧民行為響應很大程度影響了政策實施效果，很多學者對牧民意愿、滿意度、期望偏好進行了深入研究，2011 年國家實施草原生態保護補助獎勵機制以后，政策實施對牧民生計影響逐漸成為研究熱點；在濕地領域，濕地銀行受到較多學者關注。

生態補償研究領域熱點如圖2 所示。

圖2 生態補償研究領域熱點

1.2 我國生態補償研究熱點區域的基本趨勢

（1）生態功能重要區域生態補償實證分析方興未艾。關于國家重點生態功能區生態補償的研究，最早側重于分析主體功能區劃背景下生態補償機制的作用，國家實施重點生態功能區轉移支付政策之后，重點生態功能區成為研究的熱點區域。2013 年，李國平等[9]首次針對國家重點生態功能區轉移支付政策的效果開展了定性和定量分析，之后陸續有學者從生態學、財政學等不同角度分析轉移支付政策的成效、不足和改進建議。2020年，劉桂環等[10]系統梳理了12年來國家重點生態功能區轉移支付政策的發展脈絡，總結了該政策演變特征及完善建議。一些學者選擇湖北、陜西、青海、長江經濟帶等區域開展實證分析，重點通過轉移支付政策在該省份的績效評價研究提出政策完善建議。此外，早在2004 年，就有學者圍繞具體自然保護區開展生態補償研究。2015 年我國啟動國家公園體制試點建設，關于國家公園生態補償機制的研究開始大幅增加，多數是以三江源、錢江源、神農架、武夷山等國家公園為案例區開展實證研究，部分學者探討了國家公園、自然保護區等生態補償與減貧相結合的路徑[11,12]。圖3 為生態功能重要區域生態補償研究的相關文獻數量統計。

圖3 生態功能重要區域生態補償研究的相關文獻數量統計

（2）區域重大戰略催生區域生態補償研究熱潮。隨著國家啟動系列區域重大戰略，生態補償的研究也逐漸由省內生態補償上升到促進區域間融合互動的層面。2014 年以來，研究生態補償如何成為京津冀協同發展體制機制創新的重要途徑是學界研究的熱點[13]。對長江經濟帶的研究集中在如何以生態補償解決上中下游經濟發展的不平衡、生態補償機制設計、生態補償助推精準脫貧等方面；長三角生態補償的研究大多圍繞研究區域一體化下生態補償機制設計，或基于長三角城市群、新安江流域、太湖流域等具體區域開展生態補償研究。2019 年，黃河流域生態保護和高質量發展首次提升到國家戰略的高度，之后黃河流域生態補償的研究出現井噴式增長，學界圍繞黃河流域生態補償頂層設計、生態補償標準核算、水權交易等方面開展了大量研究。粵港澳大灣區因其特殊的地理位置，對其生態補償的研究相對較少。圖4 為生態補償研究區域熱點圖。

圖4 生態補償研究區域熱點

1.3 我國生態補償關鍵技術環節的研究特點

（1）補償主體研究由單一主體向多元主體演進。對補償主體及對象界定的研究和實踐普遍將“誰受益誰補償、誰保護誰受償”作為原則[14]。對補償主體的研究通常從生態環境的公益性、生態效益、生態保護修復等角度出發，將其分為政府、開發利用者、生態效益享用者等類型進行研究。對補償對象的研究通常將其分為生態保護者、減少生態破壞者等類型進行研究。近5 年來，對多元補償主體的研究逐漸增多，逐漸豐富了補償主體研究的方向，與黨的十九大提出的“建立市場化多元化生態保護補償機制”相互促進。

（2）補償標準核算是生態補償領域的研究熱點。生態補償標準研究內容主要包括補償上下限確定、補償標準核算方法研究、補償等級劃分、補償期限選擇、補償空間分配等方面[15]。其中補償標準核算是生態補償領域的研究重點，以使用機會成本法的研究最多；其次是使用意愿調查法和生態足跡法的研究（表1），二者均為國際上廣泛使用的環境經濟評價方法；文獻數量最少的是基于生態損害成本的研究，多以海洋、工業污染為研究對象，且均為2013 年以后，與2015 年中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》及近十年對生態環境損害事故的重視有關。

表1 生態補償標準（EC）計算方法

（3）市場化多元化成為補償方式研究的關鍵詞。在生態補償方式研究中，以轉移支付、市場化多元化補償、綜合補償等為主，對補償支付方式進行研究。對生態補償轉移支付的研究開展較早，自2010 年開始進入高峰期，可能與2009 年財政部正式印發《國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法》（財預〔2009〕433 號）有關。在黨的十九大的影響下，對市場化多元化補償的研究自2015 年變得火熱，且多以碳匯、PPP、排污權交易、生態產品、生態稅費制度、市場交易模式等為關鍵詞[23]。2008 年生態綜合補償開始進入學者視野，前期主要側重于宏觀政策設計或綜合效果評估的研究，之后逐漸與轉移支付、多元化補償等關聯研究較多，《生態綜合補償試點方案》（發改振興〔2019〕1793 號）印發以后，生態綜合補償的研究更加注重實操，以體系和機制建設為主。

（4）補償配套機制逐漸成為研究熱點。對生態補償配套機制的研究自2005 年起逐漸增多，在近10 年保持較多研究，主要包括補償協商機制、績效評估機制等（圖5）。補償協商機制的研究常見于跨省域、跨區域補償機制和制度的研究中[24]，多以“組織化”“區域合作立法”“協商治理”“利益相關者”等為關鍵詞進行研究[25]，部分使用魯賓斯坦議價模型[26]等方法開展量化研究。對生態補償績效評估的研究由定性研究向定量研究發展，以指標權重計算方法為主，評價結果通常為數值或數值段，評價結果越來越精確，但對時空尺度考慮較少[27]。

圖5 生態補償研究關鍵環節熱點

2 近20 年我國生態補償政策發展脈絡

（1）各領域獨立探索的起步階段。2005 年以前，我國的生態補償政策相對分散，概念尚未統一。這一時期，我國資源環境領域法律法規中，相對“碎片化”地體現了生態補償的理念，相關規定分散在大氣、海洋、草原、水等各類環境與資源單行法中，且大多是圍繞某一種生態要素或為實現某一種生態環境保護目標設計，沒有統一的概念和主體。一方面是對污染排放、生態破壞和資源利用等行為所產生的外部不經濟性進行“以生態環境治理、恢復為目的”的補償性收費，如我國《大氣污染防治法》《海洋法》等規定的排污費、《水法》規定的水資源費等；另一方面是對生態環境保護行為所產生的正外部性進行補助，如我國《清潔生產促進法》《退耕還林條例》《草原法》等規定對相關行為提供資金和糧食補助、減征或者免征增值稅等。

（2）政策概念逐漸統一的發展階段。2006—2014年，國家建立生態補償制度這一概念逐漸明確并固化。國家“十一五”“十二五”規劃綱要、國務院工作要點、環境保護和生態脆弱區保護規劃綱要等文件均明確提出要建立生態補償機制。2009 年起我國正式建立國家重點生態功能區轉移支付機制；2010 年，《全國主體功能區規劃》發布，明確了重點生態功能區、禁止開發區的功能定位和管控要求，既對生態產品供給者的作用進行確認和認定，又對建立生態補償制度以維持主體功能提出了迫切需求。之后，在2010年修正的《水土保持法》、2013 年的中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“國家建立生態補償制度”這一統一表述逐步成型，2014 年的中央1 號文件——中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（中發〔2014〕1 號）第一次在頂層設計中明確了全要素、全領域的生態補償制度，同年修正的《環境保護法》將“國家建立、健全生態保護補償制度”正式列為法定制度，2014 年、2015 年的政府工作報告明確提出要建立并擴大上下游橫向生態補償機制試點。在此階段，我國生態補償制度初現雛形，包括森林、草原、濕地、耕地、水源地、流域、水土保持等在內的補償范圍得到頂層設計的認可。

（3）決策部署不斷明確的提速階段。從2015 年起，生態補償制度的重點領域得以明確，生態補償制度建設路線圖日益明朗。中央密集出臺了一系列關于建立健全生態補償機制的重要文件，明確重點領域和區域，鼓勵多元化探索（圖6）。2015 年，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，其中關于完善生態補償機制的相關要求成為近年來我國生態補償機制政策的總綱和引領。2016 年印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設指導意見》則強調了要推進建立地區間橫向生態補償機制，明確了“以地方補償為主、中央財政給予支持”的事權安排。2018 年印發的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》以及2019 年出臺的《生態綜合補償試點方案》對生態補償制度提出新要求，將引導社會資本投入生態補償領域、發展生態優勢特色產業、增強生態產品供給地區的自我發展能力等作為生態補償制度進一步拓展的重要突破口。至此，我國生態補償制度設計從分散、模糊趨于統一，森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點生態功能區等生態補償重點領域基本明確，生態補償政策脈絡基本清晰。2020 年11 月，《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》及起草說明已向社會公開征求意見，同年12 月制定發布的《長江保護法》第七十六條對“國家建立長江流域生態保護補償制度”進行界定和說明，在立法層面進一步加快了形成符合我國國情、具有中國特色的生態補償制度體系的進程。

圖6 我國生態補償相關重要法規和政策

總體來看，20 年來我國生態補償制度設計從分散體現到明確聚焦、補償領域從單因素起步到綜合布局、補償模式從自上而下到多元參與，政策脈絡日益清晰，已成為我國調節保護和發展利益關系、促進生態文明建設的重要政策手段。

3 我國生態補償實踐模式總結

作為公共產品或公共服務，生態環境具有顯著的跨區域性，既有全國屬性，又具有鮮明的地域屬性。我國地域遼闊，境內既有青藏高原、東北森林、三江源等對維護國家生態安全具有重要意義的生態功能區域，又有黃河、長江、珠江、海河等串聯市域、縣域乃至省域的區際利益的流域生態系統。全國性及地區性的生態系統服務并存，生態系統服務提供者與受益者往往分屬于不同行政區劃和財政級次，為滿足我國生態產品供給和需求關系多樣的現實條件，我國逐漸形成了政府主導、企業和社會參與的生態補償模式，市場化運作、可持續生態補償模式正在形成。

（1）以上級政府對下級政府財政轉移支付為主要特征的縱向生態補償模式。我國縱向生態補償主要通過專項轉移支付和一般性轉移支付對重要生態系統和生態功能重要區域實施生態補償。一方面，在我國生態補償實踐探索的早期階段，生態補償機制一般是中央政府對全國、各級政府對轄區內生態保護行動的專項轉移支付，與生態建設工程緊密關聯。2001—2003年，國家陸續開始對森林生態效益、礦產資源、退耕還草、退耕還林開展資金和實物補償；其后，數次優化政策，陸續設立森林生態效益補償基金、林業改革發展資金、林業生態保護恢復基金，對生態公益林的營造、撫育及保護進行補償，并將補償范圍擴大到濕地保護；之后，荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域生態補償也相繼建立起來。另一方面，2008 年起，我國開始開展國家重點生態功能區轉移支付，對主體功能區劃中禁止開發區與部分限制開發區進行補償，補償范圍從2008 年的221 個縣域擴展到目前的818 個縣，補償資金從60.51 億元提高到2020 年的794.5 億元[10]，用于保護生態環境和改善民生，加大生態扶貧投入，其本質是彌補生態產品供給地區喪失的部分發展成本，緩和經濟發展與環境保護的矛盾[28]?？v向生態補償有力保障了重要生態系統和國家生態功能重要區域生態產品產出能力持續增強，對維護國家生態安全和改善生態環境質量發揮了重要作用。

（2）以流域上下游橫向生態保護補償機制為主要形式的橫向生態補償模式。為促使受益者向生態產品的提供者支付合理費用，實現生態服務外部性的內部化，促進區域協調發展，我國不斷探索推動生態關系密切但不具有行政隸屬關系的地區間建立起橫向生態補償機制，江河等水體串聯的地區行政區域多、利益關系相對明晰、良好水資源需求強烈，因此流域上下游地區政府間關于水質、水資源的轉移支付成為橫向生態補償的主要表現形式。2010 年，新安江流域水環境補償試點作為全國首個跨省區域水環境補償試點正式啟動，為地區間橫向生態補償機制建設進行突破性探索；到2020 年年底，福建、廣西、四川等15 個省份參與開展了10 個跨省流域生態補償試點；浙江、江西、四川、吉林、陜西等21 省（區、市）建立了行政區內全流域生態補償機制，陜西、貴州、內蒙古、黑龍江等4 ?。▍^）主要針對轄區內的渭河、清水江、紅楓湖、赤水河、烏江、穆棱河和呼蘭河等重點流域開展了流域生態補償。廣西、甘肅、上海、青海等省（區、市）的部分地市自主開展了流域生態補償。西藏、新疆2 個自治區以及港澳臺地區尚未開展流域生態補償[29]。近期，國家對黃河、長江建立全流域的橫向生態補償機制也做出了明確的頂層設計。流域上下游橫向生態補償模式有效推動和促進了區域間協調發展，現已成為調整流域生態環境保護的環境及經濟利益關系的重要政策手段。

（3）調動企業與社會主體參與積極性質的市場化生態補償模式。單純依靠財政資金無法完全覆蓋生態產品供給成本，生態補償制度的良性發展需要全社會的投入和支持。市場化生態補償模式旨在充分調動政府、企業、公眾各方面的積極性，將被保護的、潛在的自然資源資產和生態產品以自愿交易的形式轉化成現實的經濟價值。2014 年7 月，我國在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等7 個?。▍^）啟動水權試點，截至2020 年，已有15 個?。▍^）在省級或市級層面推動水權交易建設[30]。2017 年，新安江綠色發展基金成立，并向生態治理和環境保護、綠色產業發展和文化旅游三大領域投資；2020 年，國家綠色發展基金正式啟動運營，重點投向環境保護和污染防治、生態修復和國土空間綠化、能源資源節約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發展領域。福建省南平市從2018 年起開展“森林生態銀行”試點，引入社會資本投入森林保護和林業經濟連片運營。新安江流域上下游的杭黃綠色產業園合作、杭黃省際旅游合作示范區建設，天津與承德的承德應用技術職業學院、勞動力資源供需服務平臺共建等做法在產業、教育等“造血功能”上的新型補償方式取得了一定的成效。

（4）探索增強生態產品供給者自我發展能力的生態綜合補償模式。生態綜合補償模式是我國生態補償制度提質增效的最新探索，通過創新森林生態效益補償制度、推進建立流域上下游生態補償制度、發展生態優勢特色產業、推動生態保護補償工作制度化等多項任務，推動我國生態補償實現保護與發展更加協同的補償目標，吸納更加多元的補償主體，建立更加高效的補償路徑。2020 年，西藏、甘肅、福建、安徽等10 個?。▍^、市）的50 個縣（市、區）開始啟動生態綜合補償試點工作，以系統推進生態環境保護工作為目標，在統籌協調各類現有生態補償資金、降低生態補償政策實施成本、提升資金使用效率方面進行了有益探索。

20 年來，我國的生態補償實踐在理論研究支撐下不斷優化完善，具有中國特色的生態補償實踐模式逐步形成（圖7）。

圖7 具有中國特色的生態補償實踐模式

4 未來展望

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》將“健全生態保護補償機制”作為綠色發展的重要內容，對生態補償機制建設提出了新要求，也給生態補償的發展指明了方向。生態補償制度建設是一項復雜的系統工程，涉及資源、環境、經濟、社會和制度等，需要綜合運用生態學、地理學、經濟學、統計學、環境科學以及資源科學等學科的交叉融合，目前生態補償的研究成果主要集中在單學科領域，對于經濟學、統計學與地理學、生態學相結合的交叉研究相對較少[31,32]。建議探索基于多學科交叉的創新性研究，同時，將生態補償進一步與制度創新、技術創新等相結合，以法制化、多元化、市場化和信息化為核心，推動生態補償向更加立體、更加縱深和更加系統的方向發展[33]。

推動生態補償的法制化建設。加強生態補償相關的法律系統性建設，明確法律關系主客體及權利義務，合理界定生態補償范圍及標準。不斷修訂完善環保法與單行法，使其相互銜接并增設可操作性條款，盡快出臺《生態保護補償條例》，同時鼓勵各地因地制宜出臺地方立法，科學設定補償模式和補償標準。各相關單行法和部門法在修編過程中，應適時調整和納入新的有關生態補償的規定，例如在正在制定的“黃河保護法”中，建議明確黃河流域上中下游各方生態補償的責任和權利、生態補償標準依據等基本準則，為流域生態補償提供剛性約束。

推動生態補償的多元化建設。進一步完善縱向生態補償制度，根據不同生態資源階段性保護需求和區域性保護差異，綜合考慮生態環境保護成效、生態產品價值、保護和治理投入、機會成本等因素，確立生態補償動態目標。在國家重點生態功能區、生態保護紅線等生態功能重要區域探索建立生態產品價值與資金分配相掛鉤的補償機制，充分發揮轉移支付資金的引導作用，持續提升生態產品“增量”。探索建立“雙向”異地開發的橫向生態補償及機制，在目前保護地區到受益地區共建園區的基礎上，鼓勵生態產品受益地到生態產品供給地發展生態產業，建立合作園區，形成與供給地資源環境特點相協調的生態環境友好型產業集群，助推這些地區生態產品價值實現。圍繞生態補償顯著的推動共同富裕效應，注重解決多元主體之間的利益分配問題，確保生態效益和經濟效率最大化，充分體現出補償的產出價值[34]。

推動生態補償的市場化建設。探索建立生態資產產權交易市場，推廣生態票交易制度，創新生態保護指標交易，建立更加全面、豐富的生態產品市場交易機制。積極探索生態環境治理與區域產業開發有效融合的創新模式，提升關聯土地開發的市場“溢出”價值。建立健全保護地特許經營收益分配機制及反哺模式，加大對生態修復績效優良地區和保護地生態產業發展扶持力度，進而實現生態產品價值提升和價值“外溢”[35]。加強生態補償市場化所需的政策環境、產業條件、市場條件等實施保障體系建設。

推動生態補償的信息化建設。依托自動化、數字化、信息化的生態環境監測評估系統促進生態補償的精細化管理。開展生態產品總量、類型、時間、空間等方面的監測工作，動態更新生態保護和環境治理投入、機會成本、經濟發展條件等基礎數據，形成生態補償全周期動態監測體系，為生態補償標準定價提供依據，為生態補償績效評估及預警、管理提供數據和技術支撐。