廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)

張志友

（中央廣播電視總臺(tái)，北京 100000）

一、廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制原則

內(nèi)部控制原則是指導(dǎo)內(nèi)部控制建立和實(shí)施的根本原則。廣播電視機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制原則的指導(dǎo)下，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和自身的實(shí)際情況，建立并實(shí)施內(nèi)部控制。廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制原則包括全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則（見下圖）。

（一）全面性原則

總體而言，廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制應(yīng)延伸到單位的整個(gè)管理和服務(wù)過程，并貫穿活動(dòng)的整個(gè)生命周期。只有對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面和過程，包括人員水平、活動(dòng)范圍和設(shè)計(jì)內(nèi)容進(jìn)行全面分析，才能有效縮小內(nèi)部控制差距。

（二）重要性原則

廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制關(guān)注重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的重大風(fēng)險(xiǎn)。在兼顧全面性的基礎(chǔ)上，要確保內(nèi)控控制不出現(xiàn)重大缺陷，將風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受的水平。關(guān)注重點(diǎn)包括但不限于關(guān)鍵崗位、重要業(yè)務(wù)、關(guān)鍵控制點(diǎn)、重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（三）制衡性原則

制衡性是制定和實(shí)施內(nèi)部控制的核心。這種平衡可以體現(xiàn)在廣播電視組織的橫向和縱向關(guān)系上。從橫向上看，一項(xiàng)任務(wù)的完成需要幾個(gè)部門、幾個(gè)人的相互協(xié)作、相互監(jiān)督、相互認(rèn)證，但這些部門和人員相互獨(dú)立；從縱向上看，一項(xiàng)工作的審批和處理，必須經(jīng)過同一部門或某一部門到另一個(gè)部門的指揮鏈過程，形成上級(jí)控制下級(jí)、下級(jí)遏制上級(jí)的強(qiáng)制機(jī)制。

（四）適應(yīng)性原則

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，廣播電視機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境在不斷變化，這種變化是不以機(jī)構(gòu)自身的意志為轉(zhuǎn)移的，要想獲得生存和發(fā)展，必須適應(yīng)外部環(huán)境變化，相應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)制建立應(yīng)該具有前瞻性，要能隨著事業(yè)單位的改革進(jìn)一步深化。政府對(duì)廣播電視機(jī)構(gòu)的各個(gè)方面也提出了更加詳細(xì)具體的要求，機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)新的變化適時(shí)完善制度，不斷修正內(nèi)部控制體系。

二、內(nèi)部控制優(yōu)化的重要意義

（一）有利于增強(qiáng)廣播電視機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

我國(guó)的廣播電視機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，事業(yè)單位本身有一定的公益性，因?yàn)閺V播電視機(jī)構(gòu)的絕大部分經(jīng)費(fèi)都源于政府財(cái)政撥款。由于廣播電視機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源相對(duì)穩(wěn)定，再加上廣播電視機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的的性質(zhì)，廣播電視機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)比較薄弱。如果機(jī)構(gòu)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全，則會(huì)使廣播電視機(jī)構(gòu)不具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，但是有效的內(nèi)部控制，可以在一定程度上增強(qiáng)廣播電視機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)。

（二）有利于構(gòu)建有效的內(nèi)部控制管理機(jī)制

近年來，在建立廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制方面存在三個(gè)普遍問題。一是在設(shè)立廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)方面缺乏合理性。大多數(shù)廣播單位將內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)立在領(lǐng)導(dǎo)的管理范圍內(nèi)，從而導(dǎo)致單位內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)受限，監(jiān)督職能難以得到全面發(fā)揮，阻礙了廣播電視機(jī)構(gòu)整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升。二是廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制不夠穩(wěn)定，廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)部潛藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)。三是廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制智能化不足。此外，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作和溝通能力比較差，阻礙了許多重要數(shù)據(jù)的共享，導(dǎo)致信息被分割。合理優(yōu)化內(nèi)部控制的廣播電視機(jī)構(gòu)，能建立有效的內(nèi)部監(jiān)督和管理機(jī)制，更好地運(yùn)營(yíng)單位內(nèi)部的無線電和電視廣播。

三、廣播電視機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)特征

（一）雙軌體制、雙重效益與成本控制等內(nèi)部矛盾制約

廣播電視機(jī)構(gòu)作為我國(guó)的事業(yè)單位，首先必須承擔(dān)國(guó)家交付的事業(yè)任務(wù)，提供公益服務(wù)，單位發(fā)展的目標(biāo)必須與國(guó)家規(guī)劃和需要相匹配。同時(shí)，作為媒體行業(yè)，廣播電視機(jī)構(gòu)還有兩項(xiàng)最重要的功能，就是從事節(jié)目生產(chǎn)和廣告經(jīng)營(yíng)。隨著新媒體時(shí)代的到來，傳統(tǒng)媒體面臨的市場(chǎng)沖擊越來越大，節(jié)目制作成本不斷增加，節(jié)目收視率和廣告收入?yún)s不斷降低。廣播電視機(jī)構(gòu)作為同時(shí)追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的事業(yè)單位，正面臨并且在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將面臨節(jié)目市場(chǎng)化與管理事業(yè)化、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益、高成本消耗與國(guó)家財(cái)政支持不足三大矛盾。

（二）業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)受外部影響加劇

隨著網(wǎng)絡(luò)傳播技術(shù)的興起和飛速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)改變了原有的媒體環(huán)境。面對(duì)被新媒體打破的市場(chǎng)格局，廣播電視機(jī)構(gòu)不得不探尋新的融合與發(fā)展之路。在融合與發(fā)展的道路上，其所涉及的有關(guān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面要素都具有極大的不確定性，這些不確定性會(huì)給處于新與舊管理模式?jīng)_突下的廣播電視機(jī)構(gòu)帶來諸多的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

四、廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制難點(diǎn)

（一）內(nèi)在動(dòng)力不足

廣播電視機(jī)構(gòu)從行業(yè)角度看更偏向于企業(yè)性質(zhì)，但在性質(zhì)上是行政事業(yè)單位而非企業(yè)，相對(duì)企業(yè)以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，廣播電視機(jī)構(gòu)具有明顯的非營(yíng)利公益屬性，推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力不足，體會(huì)不到內(nèi)控的建設(shè)帶來的積極效應(yīng)和重要意義，易導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)流于形式。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制能力不強(qiáng)

風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)不在、無處不有，廣播電視機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)多而復(fù)雜。由于體制內(nèi)單位的領(lǐng)導(dǎo)和員工往往認(rèn)為事業(yè)單位與企業(yè)不同，不是為了營(yíng)利而存在，不會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致體制內(nèi)單位缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，整體風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析的能力不足，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力不強(qiáng)。

（三）對(duì)新業(yè)務(wù)的前瞻性不足

廣播電視機(jī)構(gòu)通常按照常規(guī)模式和過去的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理和把控，對(duì)于新業(yè)務(wù)不能及時(shí)地進(jìn)行流程梳理和固化，容易出現(xiàn)管理滯后的現(xiàn)象，總體上對(duì)流程規(guī)范化建設(shè)的重視程度不高。

（四）缺乏暢通透明的信息溝通

體制內(nèi)各部門之間容易存在壁壘，不同部門各自為政，業(yè)務(wù)信息不對(duì)稱，這一方面可能導(dǎo)致單位員工缺乏對(duì)控制對(duì)象、流程等的充分了解，另一方面信息傳遞不暢使得決策層無法及時(shí)獲知所需信息，在一定程度上影響了決策質(zhì)量，不利于內(nèi)部控制實(shí)質(zhì)性作用的發(fā)揮。

（五）內(nèi)部控制體系建立過程存在對(duì)成本效益的訴求

內(nèi)部控制制度的建立必須兼顧與成本效益之間的平衡，這是廣播電視機(jī)構(gòu)建立和應(yīng)用內(nèi)部控制的主要困難和優(yōu)先事項(xiàng)。

五、內(nèi)部控制的優(yōu)化途徑

（一）進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

要不斷增強(qiáng)廣播電視機(jī)構(gòu)全體員工的內(nèi)部控制意識(shí)，加強(qiáng)思想建設(shè)。要提高各單位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，只有這樣才能更好地實(shí)施內(nèi)部控制，承擔(dān)起內(nèi)部控制的責(zé)任。只有讓雙方都意識(shí)到內(nèi)部控制工作的重要性，才能更好地協(xié)調(diào)單位內(nèi)各部門，持續(xù)優(yōu)化資源分配，并在單位內(nèi)做好內(nèi)部控制工作。

（二）做好業(yè)務(wù)流程再造和工作銜接

為了做好廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制工作，需要完善業(yè)務(wù)流程，做好工作銜接。細(xì)化工作流程可以對(duì)工作漏洞進(jìn)行搜索，從而更好地完善工作環(huán)節(jié)。例如，廣播電視服務(wù)部門每年制作和播放大量的節(jié)目，但往往由于節(jié)目服務(wù)部門沒有很好地意識(shí)到可用的資金，使自身錯(cuò)失了許多節(jié)目，丟失了大量材料。為了防止這種情況發(fā)生，媒體資源管理部可以積極與財(cái)務(wù)部和計(jì)劃部溝通，在支付項(xiàng)目余額時(shí)，增加媒體資源文檔的歸檔和簽名鏈接，從而最大限度地減少媒體資源的損失。

（三）用制度管權(quán)管人管事

廣播電視單位必須根據(jù)自身的實(shí)際情況，通過內(nèi)部控制不斷完善單位的各種制度，并通過建立制度規(guī)范單位人員的行為。

六、廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制重點(diǎn)

（一）優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

廣播電視機(jī)構(gòu)不同于一般行政單位和企業(yè)，它是社會(huì)公益性單位，兼顧商業(yè)營(yíng)利性，要想把這兩種屬性統(tǒng)一起來，就必須加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)。優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境可以重點(diǎn)從以下三個(gè)方面著手：一是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制；二是設(shè)立完善的權(quán)責(zé)體系和組織機(jī)構(gòu)；三是建立適配的人力資源政策；四是強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)機(jī)制。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

廣播電視機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立定期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀、全面、系統(tǒng)的評(píng)估。為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少應(yīng)該每年進(jìn)行一次。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、管理體制、外部環(huán)境等發(fā)生重大變化時(shí)，也應(yīng)該及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果最終應(yīng)當(dāng)形成書面報(bào)告，作為進(jìn)一步完善內(nèi)控建設(shè)的依據(jù)。

（三）加強(qiáng)關(guān)鍵崗位管理

根據(jù)內(nèi)部控制重要性原則，廣播電視機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位性質(zhì)、預(yù)算類型、收支管理等特點(diǎn)，針對(duì)業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵崗位加以防范。明確關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限、人員分配，按照規(guī)定的工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核及獎(jiǎng)懲，建立單位關(guān)鍵崗位責(zé)任制，做到職責(zé)與權(quán)限統(tǒng)一、才能與崗位統(tǒng)一。

（四）推進(jìn)業(yè)務(wù)流程建設(shè)

流程是建立內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的業(yè)務(wù)流程能有效防范風(fēng)險(xiǎn)，提高生產(chǎn)力，從而實(shí)現(xiàn)降低風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。廣播電視機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)內(nèi)控目標(biāo)明確主要控制程序，精簡(jiǎn)和規(guī)范現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，重組缺失的業(yè)務(wù)流程。

（五）加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)

廣播電視機(jī)構(gòu)要把握機(jī)遇，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的開放性和動(dòng)態(tài)性，形成各單位信息的統(tǒng)一集合，使內(nèi)部控制更加便捷透明，利用信息技術(shù)將控制過程融入相應(yīng)的管理信息系統(tǒng)中，加快信息化建設(shè)，推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)更好的完成。

七、廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)思路與核心成果

（一）內(nèi)控建設(shè)思路

內(nèi)控體系建設(shè)工作思路大致分為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控管理診斷、流程優(yōu)化與風(fēng)險(xiǎn)管控設(shè)計(jì)、缺陷整改與體系落地四個(gè)階段。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，需要針對(duì)廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制難點(diǎn)和重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，了解業(yè)務(wù)實(shí)際開展情況、已采取的控制措施以及相應(yīng)措施的實(shí)際效果，進(jìn)而從單位與業(yè)務(wù)層面識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，分析判斷導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因及其帶來的影響，從工作重點(diǎn)與管理需要的角度出發(fā)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，明確重大風(fēng)險(xiǎn)。在內(nèi)控管理診斷階段，要依據(jù)內(nèi)控規(guī)范相關(guān)要求，從工作實(shí)施效果與效率層面對(duì)已開展的工作和存在的不足進(jìn)行研判，結(jié)合廣播電視機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)提出改進(jìn)建議。在風(fēng)險(xiǎn)管控與流程優(yōu)化階段，業(yè)務(wù)流程是內(nèi)部控制的落地路徑與載體，要在梳理流程的基礎(chǔ)上，結(jié)合改進(jìn)建議進(jìn)行流程優(yōu)化，同時(shí)，在流程中明確控制點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、編制控制矩陣、細(xì)化控制措施、確立控制責(zé)任主體、控制結(jié)果文件，將風(fēng)險(xiǎn)控制與業(yè)務(wù)工作緊密聯(lián)系起來，有效提升業(yè)務(wù)工作規(guī)范化與精細(xì)化程度。在缺陷整改與體系落地階段，應(yīng)基于內(nèi)控流程及相關(guān)控制措施要求，對(duì)管理內(nèi)容進(jìn)行完善，即固化工作流程、明確崗位職責(zé)、界定管理職權(quán)、規(guī)范工作表單、修訂管理制度，使內(nèi)部控制要求與日常管理工作相融合，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系落地。

（二）主要核心成果

體系建設(shè)的核心成果為內(nèi)部控制管理手冊(cè)和權(quán)限指引。內(nèi)部控制管理手冊(cè)是以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向，把單位的主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)定義為一系列規(guī)范化的業(yè)務(wù)循環(huán)，通過控制矩陣分析，對(duì)每一項(xiàng)流程所涉及的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)描述、風(fēng)險(xiǎn)類別、發(fā)生概率、影響程度、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、控制點(diǎn)、控制措施、制度索引、責(zé)任部門/崗位等以圖、表的形式予以明確規(guī)范。權(quán)限指引是具體描述單位授權(quán)制度的構(gòu)成方式、應(yīng)用路徑和如何界定單位內(nèi)各級(jí)批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)范性文件。內(nèi)控管理手冊(cè)與權(quán)限指引是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)日常開展的依據(jù)，也是對(duì)日常工作實(shí)施效果與效率檢查評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，更是持續(xù)完善內(nèi)控體系的載體文件。

八、結(jié)語

內(nèi)控體系的建設(shè)，有利于單位培養(yǎng)內(nèi)控意識(shí)，切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力，提升精細(xì)化、規(guī)范化管理水平，對(duì)緩解廣播電視機(jī)構(gòu)階段性矛盾、弱化外部因素影響具有積極作用，對(duì)規(guī)范運(yùn)營(yíng)具有實(shí)質(zhì)性價(jià)值。廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)控建設(shè)，應(yīng)在遵循內(nèi)控原則的前提下，充分考慮體制內(nèi)單位的風(fēng)險(xiǎn)特征，抓住控制重點(diǎn)、難點(diǎn)，在預(yù)算控制、采購(gòu)管理、合同管理等方面設(shè)計(jì)合理的控制措施，實(shí)現(xiàn)控制效率與實(shí)施效果的平衡，在控制措施多樣性與針對(duì)性方面多下功夫，圍繞風(fēng)險(xiǎn)控制與流程梳理兩條主思路構(gòu)建體系文件，將內(nèi)部控制落實(shí)到紙面上、制度中與實(shí)際工作中。