政府補貼對制造業國有企業績效的影響研究*

陳 華 高 山

(1.福州市委人才辦，福建 福州 350001;2.中國人民大學商學院，北京 100872)

1 概述

政府補貼作為刺激企業發展的重要政策工具，在中國取得顯著成效，并一直是創新領域研究的熱點問題。黨的十九屆五中全會提出，要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，加快建設科技強國。為促進企業發展，政府出臺了很多優惠政策，并投入了大量財政資金[1]。政府補貼可以解決創新的正外部性導致的市場失靈問題[2]，提高企業的創新積極性并促進企業績效的提升。由于中國經濟發展過程中的不平衡性，政府補貼對不同地區的企業經濟績效影響可能存在差異。因此，探討政府補貼的經濟效果和不同地區企業補貼的效果差異，對于推進“十四五”時期中國經濟高質量發展具有重要意義。

在中國財政分權體制下，地方政府官員為了實現地方經濟快速增長、從“晉升錦標賽”中獲勝，會對企業進行補貼[3]。地方政府通過投資、貸款擔保、鼓勵招工、發放補貼等形式促進轄區企業發展，從而實現GDP增長提速、財政收入增長和失業率降低等目標。研究發現，我國地方政府補貼顯著地向國有企業傾斜[4-5]。從福利經濟學角度的分析認為，由于部分國有企業具有公共物品性質，應該得到一定程度的政府補貼[6]。Fox和Heller認為，政府對提供公共物品的國有企業進行補貼能夠實現社會穩定等目標[7]。本文試圖回答的問題是，對國有企業的政府補貼是否可以提升企業的創新水平，從而提高企業經濟績效？

地方政府在選擇補貼對象時，既有可能選擇業績高增的“明星企業”，也可能選擇長期虧損的“問題企業”。政府對“明星企業”的補貼可以提高企業績效，從而使其承擔更多社會目標；對“問題企業”的補貼則可以避免在地方官員任期內因企業破產或退市帶來的負面效應[8]。政府的補貼比例與企業的員工規模、提供公共產品數量、納稅規模等顯著正相關，與上市公司是否是當地重點企業顯著負相關[9]。處于虧損和配股邊緣的公司獲得了更多的政府補貼，改善了財務狀況，從而避免破產或退市的出現[10]。政府補貼可以滿足上市公司操縱盈余的需求，幫助企業達到監管部門制定的硬性財務指標要求[11-12]。政府補貼也可以刺激企業擴大研發投資規模，促進企業的研發創新活動，彌補技術創新的市場失靈[13-14]。

然而，隨著中國市場化進程日益深化，政府補貼行為受到各方質疑。例如，政府對于一些技術落后、管理不善而導致競爭力不足連年虧損的企業進行補貼，不僅不能從根本上改變他們的經營狀況，還會在形成一批長期依賴政府補貼的僵尸企業，加劇相關行業產能過剩。余明桂等發現，因政府補貼而滋生的尋租行為會導致經濟落后地區市場化進程受到嚴重阻礙，社會福利也會因此降低[4]。政府補貼導致了工業產能過剩，這對中國未來的經濟增長和經濟效率具有不利影響，同時可能造成世界范圍內的市場扭曲①。部分研究發現，政府補貼對企業創新有擠出效應，從而削弱企業的經濟績效[15-16]。

本文基于2015—2019年中國上市公司數據，實證檢驗了政府補貼對制造業國有企業績效的影響。國有企業是獲得政府補貼的主體，而制造業是我國經濟的重要支柱，因此本文的研究對象是制造業國有企業。結果發現，政府補貼提高了以資產收益率衡量的企業績效，對公司創新能力的影響則不顯著。異質性分析表明，政府補貼對企業績效的正向影響有顯著的地區差異，對東部企業效應較明顯，中西部企業效應較弱。

本文的邊際貢獻主要有以下兩點：第一，本文利用上市國有企業的數據，聚焦政府補貼對企業經濟效益的影響。已有研究更多關注政府補貼的動機和影響因素，對政府補貼效果的討論相對較少，且多集中于政府補貼對企業社會效益的研究，例如對吸收就業、拉動經濟發展等方面的影響，關于政府補貼對企業經濟績效影響的研究較少，本文則補充了政府補貼效果的文獻。第二，本文將比較分析政府補貼對不同經濟發展水平的地區企業的影響，拓寬了研究空間。目前討論政府補貼影響企業績效的文獻中未充分考慮各種影響因素，例如企業所在地區特征等因素對政府補貼效果的影響，本研究將豐富和發展政府補貼對不同地區企業影響差異的研究。

本文剩余部分的結構安排如下，第二部分為理論分析與研究假設，第三部分介紹了數據和方法，第四部分為實證結果，第五部分為文章結論與對策建議。

2 理論分析與研究假設

2.1 理論分析

政府補貼是我國促進企業創新和發展的重要政策工具，在我國長期施行并取得了顯著成效。聚焦于政府補貼與企業績效關系的研究比較豐富，但學者們并未達成共識，已有研究對政府補貼的作用主要形成了兩種觀點。一類觀點認為，政府補貼對企業創新、資源配置和企業績效產生了正向影響。Helpman等指出，政府對出口企業進行補貼可以鼓勵出口，通過對存在外部效應的企業進行補貼，可以促進社會資源的優化配置[17]。Laffont等指出，政府對企業的轉移支付是一種激勵行為，促使企業在接受補貼后能夠增強創新水平，提高生產效率，最終有利于社會福利的最大化[18]。國內相關研究表明，地方政府補貼行為在提升公司業績中起到重要作用，包括促進企業的技術創新和產業升級等[11]。政府補貼能夠促進企業創新，且有效提高企業產出[19-20]。特別是研發性政府補貼對初創企業創新產出具有倒 U 型影響[21]。

另一類觀點認為政府補貼對企業創新、生產效率和社會福利產生了負面影響。Wren 等認為政府補貼對于拉動就業并沒有明顯的正效應[22]。部分國內學者也指出了政府補貼的消極作用。安同良等指出，只有當企業將創新補貼用于提高專用性人力資本時才能發揮作用[23]。陳曉等認為，上市公司在稅收和財務方面所得到的扶持優惠，不僅導致了地區間的稅務競爭現象，還極大地扭曲了會計信息[11]。俞喬等研究發現，政府針對國有銀行的補貼最終通過稅收或通脹轉由社會公眾承擔[24]。林毅夫強調，發展中國家普遍存在由于政府補貼引起的投資“潮涌”現象，這導致了產能過剩[25]。梁琦等指出，欠發達地區的財政補貼政策后果之一是導致效率低下的企業進入[26]。李萬福等研究發現，政府補貼會抑制企業創新意愿和研發行為，不利于企業績效的提升[27]。

2.2 研究假設

2.2.1 政府補貼與企業績效

中國經濟體制改革40多年歷程也是地方政府財政分權的過程，地方政府的行政和財政職權不斷擴大，對于轄區內的經濟調控能力也越來越大。出于政績考核等需要，地方政府對轄區內企業給予更多的補貼，以扶植本地企業，提高企業的生產效率和社會效益，從而提高其競爭力。本文認為，政府補貼不但可以產生提高就業、增加財政收入等社會效益，對企業的創新和經濟效應也能起到促進作用。如果企業將政府補貼用于購進新的生產設備、更新生產技術，引進高端人才等有利于企業長期發展的用途，能提高企業的績效能力，增強競爭力。由此，本文提出如下假設：

H1：政府補貼可以提高制造業上市企業的經濟效益。

H2：政府補貼對制造業上市企業的創新能力有促進作用。

2.2.2 政府補貼對不同地區企業績效的影響

由于不同地區經濟發展狀況和市場化程度不同，企業對政府補貼的需求程度可能不同。例如，東部經濟發展水平高的地區市場機制相對完善，企業競爭激烈，政府補貼對提高其績效可能有更明顯的作用；而西部地區經濟發展較落后，基礎設施等不完善，企業發展潛力較大，對于政府補貼可能并不敏感。因此提出以下假設：

H3：政府補貼對東部地區企業的績效促進作用大于西部地區企業。

3 模型、數據與變量

3.1 模型設定

為了檢驗前文提出的假設，本文建立面板數據雙向固定效應模型：

INTAij=β0+β1subsidyit+β2sizeit+β3ageit+β4debtit+αi+ρt+εit

(1)

ROAij=β0+β1subsidyit+β2sizeit+β3ageit+β4debtit+αi+ρt+εit

(2)

其中，i和t分別表示企業和年份，αi為個體固定效應，ρt為時間固定效應。其他主要變量符號、含義和計算方法如表1所示。

表1 變量設定

3.2 數據指標說明

本文數據來源于國泰安上市企業數據庫，共涵蓋2015—2019年期間905家持續經營的制造業國有企業。本文在剔除主要變量缺失的樣本后，最終得共4275個觀測值。

3.2.1 指標選取

為了驗證上述假設，本文選取了以下兩個指標來衡量政府補貼的效應：

資產收益率(ROA)是反映公司績效的指標。政府補貼對企業的影響體現在能否提高企業的經濟效益。借鑒現有的文獻，可以用資產收益率來衡量企業的經濟績效。其中，資產收益率=(總利潤+利息支出)/資產總額。

本文使用無形資產(INTA)來衡量企業創新水平。政府給企業特別是制造類企業補貼是為了提高其競爭力，促進其產業升級。因此，政府補貼對企業的效應也體現在對企業技術水平的影響。對于技術水平的衡量還沒有一個標準的指標，本文認為，專利權、商標權、著作權等這些無形資產在一定程度上可以代表企業的技術創新。

3.2.2 描述性統計

樣本企業在2015—2019年間幾乎都得到了補貼。政府補貼政策的連續性很強，大部分企業連續五年獲得了政府補貼，且補貼數額呈遞增趨勢。各主要變量的描述性統計如表2所示。ROA和INTA的標準差都較大，說明不同企業的業績表現和創新能力的差異性較大。

表2 主要變量的描述性統計

4 實證結果分析

4.1 基準回歸

為檢驗假設H1、H2，本文對式(1)和式(2)的模型進行回歸，結果如表3所示。

表3 政府補貼對企業創新和企業績效的影響

如表3第(1)(3)(5)列所示，企業創新能力與政府補貼之間關系并不顯著，這與我們的最初假設是不一致的。然而，這一結果與Carpenter等[28]、Lach[29]、安同良等[23]研究結果相同，他們均發現國有企業的創新能力與政府補貼之間并沒有顯著的關系。本文認為產生不顯著的結果主要有兩個原因：一是數據本身較少，可能對實證結果有一定影響。二是從國有企業自身特征來看，一方面國有企業因為其特殊的所有制關系，本身對于提高競爭力的動機不足，因此對于政府補貼的使用效率不高；另一方面，國有企業承擔大量的社會責任，政府補貼主要用于解決就業或為員工提供更高的福利水平，因此對企業績效的提升不明顯。

其次，如表3第(2)(4)(6)列所示，政府補貼對企業凈資產收益率有正向影響，且在1%的水平上顯著，說明政府補貼對企業績效有著明顯的正效應。這與本文的假設H1一致：政府補貼對于制造業國有企業提高績效和盈利水平作用顯著。在兩個子樣本組中，政府補貼的系數也很顯著，但地方國有企業的系數要高于中央國有企業系數，這說明政府補貼對于企業績效的影響在地方國有企業中更加明顯。此外，如表3結果所示，負債規模大的創新能力和企業盈利能力較強；資產負債率和公司規模與公司的創新能力、資產收益率負相關，其中的原因有待進一步考察。

4.2 政府補貼對不同地區企業的異質性影響

為檢驗假設H3，本文將數據分為東部、西部和中部三組，分別用式(1)中的模型進行回歸，所得結果如表4所示。

表4 政府補貼對不同地區企業績效的影響

從表4可以看出，政府補貼對不同地區企業績效的提升效果存在顯著差異。政府補貼對東部企業績效的促進作用較明顯，對中部和西部地區的企業的影響系數雖然為正，但在統計意義上不顯著。因此，需要進一步地配合其他措施解決此問題。

5 結論與政策建議

政府期望通過給予國有企業政府補貼以提高其績效水平和創新能力，同時提高吸收就業能力以緩解社會就業壓力。已有研究表明，政府補貼在拉動經濟發展、促進產業升級、創造就業機會等方面發揮了很大的作用。本文使用2015—2019年中國上市公司數據，分析了政府補貼對制造業國有企業績效和創新能力的影響。結果發現，政府補貼提高了以資產收益率衡量的企業績效，對公司創新能力的影響則不顯著。然而，政府補貼改善企業資產收益率的影響路徑還有待進一步探究。異質性分析表明，政府補貼對企業績效的正向影響具有顯著的地區差異，對東部企業效應較明顯，中西部企業效應較弱。

本文認為，這一結論對政府制定政府補貼政策具有如下啟示：

第一，提高政府補貼的精準性。財政資金分配要適當優化，突出重點，杜絕“撒胡椒面”的做法，重點扶持新興的、有發展潛力的朝陽產業企業，幫助處在轉型時期的企業進行技術革新；減少對失去發展潛力和產能過剩的行業進行“輸血續命”，完善優勝劣汰機制，促進整體產業良性發展。同時，也要適當增加對中西部企業的政策傾斜，制定針對性的企業幫扶政策。

第二，逐步減少國有企業的政策性負擔。政府補貼國有企業的主要原因在于國有企業承擔了穩定經濟、吸納就業等社會職能。要建立現代國有企業制度，需要不斷剝離國有企業的非市場化職能，減少國有企業運營成本，提高企業運行效率，增強國有企業市場競爭力。

第三，著力激發企業創新活力。堅定實施創新驅動發展戰略，強化企業創新主體地位，綜合采用政府補貼、科技獎勵、稅收優惠、政策產業基金投入等措施，降低企業研發投入成本，增加企業研發投入力度，完善企業創新成果轉化機制，暢通產學研融合發展渠道，增強企業創新活力。

第四，建立政府補貼的動態激勵約束機制。要著眼于提升企業核心競爭力，提高政府補貼科學性，對政府補貼投入資金效果進行定期量化考核，并根據考核結果，對較好利用政府補貼的企業予以獎勵，對于未能達到指標的企業應該削減其下一年度的補貼額度，從而形成動態良性競爭機制。

注釋:

①資料來源：http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2016-06-06/doc-ifxsvenx3326638.shtml