中國與瀾湄五國禁毒執法安全合作的法律問題研究

顧一帆 趙 宇

瀾湄流域的毒品犯罪是內生安全隱患與外源危機共同作用的結果，流域禁毒執法安全合作的成效與瀾湄命運共同體的建設息息相關。其中，禁毒法律規范體系作為禁毒執法安全合作的頂層設計，能將各方禁毒合作意思與共識以強制約束力的形式固定下來，保障合作有矩可循。而法律規范本身的滯后性與各國定罪量刑的輕重有別導致禁毒法律規范必然存在漏洞與缺陷，不利于抑制毒品犯罪的“洼地”效應〔1〕本文所述犯罪“洼地”效應是指犯罪的流動趨勢，即A區域較周邊區域具備更為有利的犯罪條件時，會導致A區域的犯罪率上升，其他區域的犯罪率下降的局面。。瀾湄禁毒合作是國際性的合作，禁毒法規應通盤考慮國際禁毒法的立法目的以及國內禁毒法的現實需求，兼顧執法合作和安全合作，按照預防為重，嚴在打擊，精于處置的功能定位，不斷完善禁毒執法安全合作法律體系，達到最佳合作效果。

一、中國與瀾湄五國開展禁毒執法安全合作的必要性

（一）周邊毒品滲透直接威脅中國安全

瀾湄流域毒品犯罪的態勢復雜嚴峻，中國與瀾湄五國山水相連。世界三大毒源地之一的“金三角”恰好位于瀾湄流域，周邊毒源地與國際販毒集團的毒品滲透是近年來中國禁毒工作面臨的最大威脅。如表1所示，2015—2019年的五年間，雖然全國繳獲的主要毒品〔2〕這里的主要毒品指海洛因、冰毒片劑、冰毒晶體、氯胺酮等。數量逐年遞減，但其中源自“金三角”地區的毒品數量在繳獲總量中的占比卻呈上升趨勢，2019年繳獲的源自“金三角”地區的主要毒品數量占總量的八成以上，同比上漲5.5%。數據表明，較流域其他國家而言，中國對毒品的管控力相對較高，國內毒品的產出量與流通量相對較低，國家打擊力度的差異創生了毒品犯罪的“洼地”現象。

表1 2015—2019年中國繳獲源自“金三角”主要毒品情況〔3〕數據來源：2015—2017年《中國禁毒報告》與2014—2019年《中國毒品形勢報告》。

國（境）內外販毒團伙和個人相互勾結，境外國家政府對毒品犯罪監管不力，走私毒品入境人員與流竄境外的毒販數量增多，通過暗網和境外轉寄等寄遞渠道進行的販毒活動突出，隱蔽性強、偵破難度大。中國西南邊境與緬甸、老撾和越南等國家接壤，云南省緊鄰“金三角”，毒販云集，是中國境外毒品流入的主要渠道。〔4〕參見《2019年中國毒品形勢報告》，載中國禁毒網，http://www.nncc626.com/2020-06/24/c_1210675813.htm。在周邊國家中，緬甸是流域毒品犯罪最猖獗的國家，〔5〕緬甸是繼阿富汗之后世界毒品第二大生產基地。緬北地區的販毒團伙集團化趨向明顯，往往與電信網絡犯罪交織，操縱中國境內大部分海洛因消費市場。〔6〕參見《2018年中國毒品形勢報告（全文）》，載中國禁毒網，http://www. nncc626.com/2019-06/17/c_1210161797.htm#10006-weixin-1-52626-6b3bffd01fdde4900130 bc5a2751b6d1。緬甸政府軍與“民地武”長期以來分權而治，毒品走私是“民地武”存續并與政府軍抗衡的手段之一，毒品走私通常伴有非法販運槍支彈藥，以武裝力量掩護毒品走私成為常態。〔7〕參見戴永紅、周禹朋：《緬北局勢負向效應外溢下中緬邊境治理研究》，載《民族學刊》2020年第6期，第86頁。老撾罌粟種植面積雖有所下降，但仍未打破總體的“高位”態勢，〔8〕參見《瀾滄江—湄公河合作發展報告（2020）》，社會科學文獻出版社2021年版，第77頁。替代種植計劃因缺少合作機制的保障而無法克服市場自由競爭的弊端。此外，罌粟等傳統毒品的種植和生產雖得到有效控制，但新型合成毒品與新精神活性物質開始泛濫，易制毒化學品跨境流失問題突出。〔9〕參見吳婷芳、平宸靜、程力早：《合作形成合力 共治才能共贏——瀾湄流域毒品問題與瀾湄執法中心禁毒工作》，載《現代世界警察》2020年第9期，第9頁。泰國噸量級的甲基苯丙胺走私屢禁不止。

（二）加強禁毒合作是瀾湄國家的共識

瀾湄流域的禁毒合作要以“執法”為重點，壓縮流域毒品犯罪的生存空間，推進毒品犯罪的源頭治理。同時，將“安全”作為治理核心貫穿始終，提高國家的經濟水平和社會管理能力，緩解社會矛盾，解決民生問題，保障毒品治理的基礎設施和后續投入。中國各級公安機關秉持“合作、創新、法治、共贏”理念，全面推動與瀾湄五國執法安全部門的交流合作，全力推進禁毒領域的務實合作，致力于構建普遍安全的瀾湄共同體。

從高層互訪角度看，中國與老撾、緬甸、泰國、越南、柬埔寨等國家的執法部門的高層始終保持著密切接觸，雙方歷任領導人定期進行訪問會晤，推動達成了禁毒領域的多項共識性聲明與宣言。從合作機制建設角度看，中國已經與大部分國家建立了多層次的合作機制，合作機制形式豐富并呈現穩中向好的趨勢。從合作法律依據看，中國與各方簽署了禁毒合作諒解備忘錄等執法合作類文件，也與部分國家簽訂了雙邊引渡條約服務于刑事司法合作。從具體合作進程看，各國禁毒部門開展替代種植項目、遙感監測、聯合掃毒專項巡邏、執法合作能力建設與交流培訓等務實禁毒合作，效果顯著。在瀾湄合作機制下，中國主導建立了瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心，旨在維護自身與區域的安全穩定，推動各國共建瀾湄命運共同體。瀾湄中心成立以來，各國以“專項行動”為主導，廣泛開展禁毒執法安全合作，如流域綜合執法、替代種植項目以及聯合掃毒行動等，有效遏制了大湄公河次區域毒品犯罪的蔓延態勢，成為流域各國禁毒合作的實踐平臺。

二、中國與瀾湄五國禁毒執法安全合作的法律依據

（一）國際禁毒公約

國際禁毒法體系由《麻醉品單一公約》《精神藥物公約》和《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥品公約》三大國際禁毒公約構成，是締約國禁毒合作的基本法律依據，中國與瀾湄五國均加入了上述公約。如表2所示，在列出的10項主要刑事犯罪的國際公約中，《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥品公約》的締約國數量居于首位。國際公約是締約國的協調意識的體現，締約國數量越多，各國的利益和訴求重疊范圍越大，表明國際公約規定的事項越受國際社會重視，該領域的犯罪研究越重要，故協力共治毒品犯罪是各國共識。

表2 部分刑事犯罪國際公約的簽約情況（單位：個）〔10〕數據來源：聯合國公約與宣言檢索系統，https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，2021年6月6日訪問。

《麻醉品單一公約》于1961年通過，1972年在原有基礎上進行了修正、添補。該公約首次將種植天然麻醉原料（如大麻、古柯葉）的行為納入麻醉品管制的范疇，將非法種植、生產、制造、提煉等毒品產銷鏈上的所有行為規定為犯罪，〔11〕參見全國人民代表大會常務委員會關于我國加入《經<修正一九六一年麻醉品單一公約的議定書>修正的一九六一年麻醉品單一公約》和《一九七一年精神藥物公約》的決定，載《中華人民共和國國務院公報》1985年第19期，第677—681頁。擴大了毒品犯罪的打擊面，推動禁毒合作向毒源地前移。該公約還規定了締約國應制定相應的國內法、按管制局的要求定期報告國內麻醉品產銷情況與條約實際履行情況的義務，為各國修改和完善有關毒品犯罪的國內法提供參考，逐步落實禁毒合作的國內法基礎。該公約還提出了多元化的毒品犯罪治理途徑，既要加強禁毒宣傳、預防工作，也要做好打擊、教育和治療工作。

《精神藥物公約》于1971年通過，為締約國在管制精神藥物方面的執法安全合作提供了國際法依據。該公約對苯丙胺等精神類藥物進行嚴格的界定，并制定了濫用藥物的具體管制措施、違反公約的處罰。該公約要求各締約國依照本公約對國內法有關精神類藥物的規定作出相應的調整，禁止一切非法生產、使用、貿易精神類藥物的行為。此外，該公約還將非法生產、銷售精神藥物的行為規定為國際犯罪，各締約國有權對違反公約者行使普遍管轄權，或引渡或起訴，對締約國間的禁毒執法安全合作起到推動作用。該公約倡導各締約國與相關國際組織應加強合作，并保障合作與文書傳送渠道的暢通，協力控制此類跨境違法犯罪。

《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥品公約》于1990年正式生效，有191個締約國，截至2021年4月6日，已經有87個國家簽署了該公約，是目前相對全面系統的國際禁毒公約。該公約不僅重申了上述兩個公約對麻醉品與精神藥物的規定，還加強和補充了相關管制措施、控制下交付等偵查手段、毒品犯罪違法所得的沒收、國際刑事協助與合作、培訓機制等內容，〔12〕參見《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，載聯合國公約與宣言檢索系統， https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNODC-1988.shtml，2021年5月3日訪問。以應對日益嚴重的非法販毒。該公約將非法持有的不作為行為規定為國際犯罪，為締約國國內法的完善指明了方向，引導國內法關注毒品犯罪的不作為形式。

（二）聯合聲明

2011年10月，中國、老撾、緬甸、泰國以“湄公河慘案”為鑒，發表了四國《關于湄公河流域執法安全合作的聯合聲明》（以下簡稱《2011聯合聲明》），強調了包括正式建立湄公河流域執法安全合作機制、水上執法部門之間建立直接聯絡窗口、盡快商簽《湄公河流域執法安全合作協議》在內的八項共識。為進一步落實《2011聯合聲明》，為執法部門提供可操作性的指示，2011年11月，四國發布了《中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議聯合聲明》（以下簡稱《部長聲明》），在《2011聯合聲明》的基礎上強調了禁毒等領域的專項合作，達成了設立四國聯巡指揮部、應請求提供互利互助措施、盡快簽署《湄公河流域執法安全合作協定》等十一項共識。2015年10月，四國部長級會議通過了《關于加強湄公河流域綜合執法安全合作的聯合聲明》（以下簡稱《2015聯合聲明》），重申禁毒等重點合作領域，加強流域執法安全合作機制建設、擴大其影響力，使之升級為區域綜合執法安全合作組織，確定部長級會議機制并建立瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心。

（三）禁毒合作諒解備忘錄

1993年，中國、老撾、緬甸、泰國同聯合國毒品與犯罪問題辦公室（UNODC）簽署的《大湄公河次區域禁毒合作諒解備忘錄》成為瀾湄國家禁毒合作的專門機制，標志次區域國家就禁毒合作達成共識。在雙邊層面，中國分別與柬埔寨、越南、緬甸、老撾等國家簽署了禁毒合作諒解備忘錄。〔13〕參見《中華人民共和國政府和柬埔寨王國政府關于禁止非法販運和濫用麻醉藥品、精神藥物和易制毒化學品的合作諒解備忘錄》《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于加強禁毒合作的諒解備忘錄》《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于加強禁毒合作的諒解備忘錄》《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國政府關于加強禁毒合作的諒解備忘錄》，載外交部官網，http:// treaty.mfa.gov.cn/Treaty/web/list.jsp，2021年5月9日訪問。就主要內容而言，雙方均表明就禁毒合作達成一致共識，遵照各自的國內法與共同參加的國際條約，在一定的范圍開展禁毒合作。但在實際操作中這些共識缺乏可操作性，而諒解備忘錄的法律效力與表現出來的合作效果最終取決于它的法律性質，因而目前關于備忘錄的法律性質尚未有定論。判斷禁毒合作諒解備忘錄的法律性質時，應綜合考慮文書具體內容的措辭、有關法律地位的明文規定、締結時的具體情形，以及制定者締結之后的行為等。

在推進“一帶一路”倡議中，中國與171個國家、國際組織簽署了205份合作文件，其中備忘錄形式的合作文件占47.8%以上，〔14〕參見《已同中國簽訂共建“一帶一路”合作文件的國家一覽》，載中國一帶一路網，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm，2021年3月12日訪問。一些備忘錄明確說明該文書屬于不具有法律效力的非條約，如中國與波蘭的合作備忘錄第4條標明“本諒解備忘錄不具有法律約束力”〔15〕參見李程呈：《論諒解備忘錄的法律性質和法律效力》，載《紅河學院學報》2010年第4期，第149頁。，但上述四項禁毒合作備忘錄中未有關于文書性質的表述。《維也納條約法公約》既未將備忘錄劃歸入條約的范疇，也未否認其成為條約的可能性；〔16〕《維也納條約法公約》第2條第1款規定：“國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載于一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱如何。”聯合國國際法委員會(International Law Commission of the United Nations)認為，諒解備忘錄是一種特殊的名稱，受《維也納條約法公約》的約束；實踐中，“諒解備忘錄”出現的頻率甚至超過“條約”。〔17〕參見《國際法委員會年鑒》（1953），第二卷，第101頁。麥克奈爾認為諒解備忘錄是國家間締結的非正式的法律協定。〔18〕See Arnold Duncan McNair, The Law of Treaties，Clarendon Press, 1961, p.10-20.這里的“非正式”是相較于條約制定程序的正式性而言的，諒解備忘錄因其簽訂、修改的便宜性而為更多國家所青睞，甚至將其作為條約使用。對于這種被當作條約使用的、能夠產生法律約束力的實際效力的規則，法國學者弗朗西斯·斯奈德將之認定為軟法。〔19〕See Francis Snyder, Soft Law and Institutional Practice in the European Community, Kluwer Academic Publishers, 1994,p.198．因此，禁毒合作諒解備忘錄是具有軟法性質的國際文件，雖無法律強制效力，但也能對締約國產生一定的實際約束力。

三、瀾湄國家禁毒執法安全合作的法律問題

（一）國際禁毒公約的權威性不足

無論在國家責任內容還是調整方式上，國際禁毒公約都欠缺權威性。任何國家都希望通過締結國際公約獲得更多的權利，而不是因締約受到更多限制，或是受其他霸權國家意志的左右。《維也納條約法公約》規定了“條約必循遵守”，表面上具有較高的權威性，但國際禁毒公約是各國利益與訴求讓步妥協的結果，不可能為各國創設強制性義務。同時，無政府狀態是當今國際體系的基本特征，〔20〕參見[美]亞歷山大·溫特：《國際政治的社會理論》，秦亞青譯，上海人民出版社2014年版，第5頁。“平等主體間無管轄”，不存在凌駕于主權國家之上的司法權力機構強制各國實施國際禁毒法，國際禁毒規范的否定性評價只能以“譴責”的方式進行。

瀾湄各國參與禁毒執法安全合作的程度與執行力不一致，部分國家追求絕對的國家利益，將公約對國家義務的模糊性與不確定性規定視為免責，執法合作機制下仍存在“問題驅動型合作”〔21〕張青磊：《中國與東盟警務合作的障礙及解決路徑分析》，載《北京警察學院學報》2013年第3期，第80頁。的現象，使得條約創設的合作價值滅失，特別是在新冠肺炎疫情的背景下，政府的財政支出偏向于防疫和恢復經濟，降低了毒品治理和禁毒合作的有限地位，不利于全面打擊毒品犯罪。此外，保留聲明的存在規避了國家部分責任，卻也在一定程度上削弱了國際禁毒公約的權威性，導致公約無法產生預期效果。

（二）國內法與國際公約適配度低

國際法主要調整的是國家間的關系，無法直接作用于自然人產生國際法法律關系。在具體的禁毒執法安全合作過程中，各國國內禁毒法才是直接的執法依據，國際禁毒法的施行效果取決于國內禁毒法對其的認可程度，國內法的承認與轉化是落實國際公約最直接、最重要的方式，〔22〕參見王凌：《國際禁毒法的實施：理想與現實》，載《中外法學》1995年第5期，第52頁。國內法若無直接適用或轉化適用的規定，那么國際法只能是“空中樓閣”。

有關禁毒的國際公約是締約國合作懲治毒品犯罪的共識，是絕大多數國家意志的體現，現行國際禁毒公約規定各締約國須制定相應的國內法，認定國際公約規定的毒品犯罪行為并定期匯報公約實施狀況。但實際上，國內立法轉化受到國內復雜的立法程序、各國國民的樸素價值觀等因素的綜合制約，將非罪行為劃歸為犯罪行為或將犯罪行為調整為非罪行為均非易事。例如，《精神藥物公約》與《麻醉品單一公約》都將吸毒行為認定為犯罪行為，但在中國的禁毒法體系中，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）未將吸毒行為規定為犯罪行為，吸毒行為僅是違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的違法行為，除非吸毒人員持有的毒品量達到非法持有毒品罪的法定數額時才可能構成犯罪。如此，以吸毒為手段行為而犯其他罪的僅能以其他罪論處，這就遺漏評價了吸毒行為，不符合刑法懲罰犯罪與保障公平的功能定位。

（三）各國國內禁毒法規存在差異

中國與其他瀾湄五國分屬不同法系，在犯罪的立法機制方面，中國采取立法定性、定量的模式，其他國家采取立法定性、司法定量的二元定罪模式。即便各國法律對罪與非罪無爭議，責任認定的不統一也會使犯罪分子通過流竄作案的方式規避懲罰，這對各國尤其是主張犯罪輕刑化的國家造成了巨大的安全威脅，進而影響國際社會的秩序。由于各國刑罰執行制度不同，刑罰的執行效果也不盡相同，以至于禁毒法的威懾力和公信力有差異。此外，在聯合執法過程中，各國對于管轄范圍、證據的法定形式及其證明力、犯罪嫌疑人權利的保障、判決互認、刑事司法協助等方面存在較大分歧，很難達成一致的約定，仍需要進一步協商完善。

（四）雙邊禁毒規范的內容不全面

禁毒合作中未涉及域外刑事管轄權的問題。傳統理論認為，刑事司法權是國家主權的重要組成部分，止于領土邊界，任何國家不得在他國領域范圍內行使刑事管轄權。瀾湄流域內跨國、跨境販毒集團，涉案毒品常達上百公斤甚至噸量級，不斷向流域內國家滲透，使流域國家毒品犯罪組織化、武裝化。〔23〕參見羅圣榮、蘭麗：《瀾滄江—湄公河合作機制下的瀾滄江—湄公河次區域毒品治理問題探析》，載《東南亞縱橫》2020年第3期，第6頁。同時，毒品犯罪鏈長，犯罪預備、實行與結果發生地有時空間隔，以國界、地域為界的刑事管轄權的中斷會導致偵查取證被迫中斷，無法形成打擊犯罪的完整鏈條，即便是在聯合巡邏執法中，各國也是分段巡航。若執法安全合作仍將刑事管轄權的合作排除在外，不能就部分域外刑事管轄權，特別是域外偵查權妥善展開合作，就無法達到合作的最佳觸點。

犯罪預防在禁毒合作中舉足輕重，主要表現為情報信息監測與共享。例如，衛星監測技術能夠準確掌握各國毒品種植量，評估國家減少毒品種植的承諾履行度；聯合國對包括緬甸在內的五個重點國家進行衛星監測；〔24〕參見李賢華：《國際禁毒比較研究》，載《福建公安高等專科學校學報》2001年第4期，第74頁。中國與瀾湄五國進行衛星遙感監測罌粟種植坐標的合作。前聯合國副秘書長皮諾·阿拉基表示，衛星監測系統每年將耗資1500萬美元。〔25〕同上。對于經濟發展較為落后的部分瀾湄國家而言，衛星監測技術成本較高，與其他國家合作能降低成本。然而，技術上的依賴是否會涉及國家主權的紛爭，監測范圍與監測所得數據如何處理尚是法外之地。此外，單個國家所掌握的毒品犯罪信息不足以打擊毒品犯罪，相關涉案線索核查、國籍身份協查以及調查取證工作都需要涉案國的信息共享或反饋案件偵辦情況，整合瀾湄各國所掌握的情報信息是懲治毒品犯罪的有力手段，而現階段情報信息的共享建立在自愿的基礎上，未規定各國提供信息與確保信息真實性的義務。

四、完善瀾湄國家禁毒執法安全合作法律規制的中國之策

（一）促進商簽合作條約，強化合作綱領的權威性

法的權威性以強制約束力的形式表現出來，“條約”通過創設締約國的權利義務，從而對其產生法律效力，“條約”的法律約束力遠大于“聯合聲明”。《2011聯合聲明》《部長聲明》和《2015聯合聲明》是現階段瀾湄國家禁毒執法安全合作的綱領性文件，不存在為各簽署國創設國際法上權利義務的條款，是宣誓性政治協議，不具備法律約束力，瀾湄國家應盡快商簽“條約”形式的禁毒合作文件。在瀾湄合作機制建設方面，落實聯合聲明中提出的流域執法安全合作協議；在具體禁毒執法安全合作方面，應達成《瀾湄國家禁毒執法安全合作條約》。禁毒合作條約中除了要明確國家的權利義務外，還應規定國家責任的歸屬與承擔方式。犯罪學家貝卡利亞指出，刑罰的威懾力不在嚴酷性，而在于其及時性與不可避免性，〔26〕參見[意]切薩雷·貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，中國方正出版社2004年版，第44頁。任何行之有效的法律都會對主體不履行合法有效義務的行為給予否定性評價，以此體現法律的權威性。除此之外，在保留條款方面，還需對保留條款進行限制性規定。由于流域禁毒合作的是特定六國，條約的設定具有區域特色且普適性較弱，其他有意加入該條約的國家若提出保留條款要求，保留條款不得妨礙原本的合作進程，不得減損六國的權利和加重六國的義務，且需經六國有關機關一致同意才可生效。

（二）完善國內禁毒法體系，使國內法與國際法接軌

國內法應當以國際法為基準進行調整，但不能完全復刻國際法的規定，應充分考慮本國的實際國情，以立法或修正案的形式，將締結的國際條約中規定的罪行轉化為國內法，使國內禁毒法與國際禁毒法接軌，減少國家間禁毒法規之間的定罪差異。在毒品犯罪的定罪方面，應比照醉駕入刑的方式，盡快將吸毒行為以修正案的形式納入中國《刑法》調整的范疇。在量刑方面，國際社會對死刑的存廢一直都有激烈的論戰，聯合國人權委員會認為毒品犯罪不屬于“最嚴重的罪行”，對毒品犯罪適用死刑違反了國際人權法的規定。〔27〕See Patrick Gallahue and Rick Lines，The Death Penalty for Drug Offences: Global Overview 2010, The International Harm Reduction Association, 2010, p.13.有學者以我國122份毒品犯罪死刑終審判決書為研究樣本，其中觸犯單一運輸毒品罪被判死刑的就占了25.33%，〔28〕參見梅傳強、伍晉：《毒品犯罪死刑控制的教義學展開》，載《現代法學》2019年第5期，第197頁。可見司法實務對運輸毒品罪適用死刑把控不嚴。《刑法》第347條未對走私、販賣、運輸、制造毒品這四種犯罪行為的法定數額進行區分，但顯然，運輸毒品不是導致毒品泛濫的決定性因素，也未造成毒品總量的增長，運輸100克鴉片與制造100克鴉片的社會危害性大相徑庭。因此，將運輸毒品罪配以死刑的合理性受到質疑。但廢除運輸毒品罪的死刑不符合瀾湄流域的毒情，瀾湄各國普遍以高壓態勢應對毒品犯罪，允許對運輸毒品的行為適用死刑。因此，應采取最高人民法院“嚴格限制”的立場，〔29〕參見2015年《全國法院毒品犯罪審判工作座談會紀要》第2條第4項規定，對運輸毒品犯罪應慎重適用死刑。以降低再犯可能性，做到寬嚴相濟。

（三）明確刑事管轄權邊界，擴大執法安全合作范圍

毒品犯罪是刑事案件，中國與瀾湄五國開展禁毒執法安全合作必然要解決刑事管轄權問題，已簽訂的國際性文件未對域外刑事管轄權作出規定，導致合作執行層面缺乏法律支撐。關于域外刑事管轄權，要解決兩方面問題：化解域外刑事管轄權沖突和有條件地拓展域外刑事管轄權。首先，雖然法律以屬人管轄、保護管轄與普遍管轄的方式規定了行使域外管轄權的可能情形，但實踐中管轄權沖突仍時有發生，會導致多頭管轄、爭奪管轄權或怠于管轄的現象，因此，在雙（多）邊合作條約中明文規定域外刑事管轄權的適用次序是目前最佳解決途徑。其次，增設重大毒品犯罪中本國公民可引渡的例外條件，以刑事訴訟移管合作保障公民權利。同時，為毒品犯罪設立聯合偵查緊急啟動的簡易程序，允許合作國在已立案偵查毒品犯罪的前提下進入本國境內，就合作事項開展聯合偵查活動，在當地執法部門的配合下可以采取一定的強制措施。最后，規定取證程序，避免程序瑕疵所致證據排除，強化證據互認，對聯合偵查取得的證據應按照各方協商的證據形式呈現，對他國移交或委托他國協助偵查所得的證據應審查是否符合他國國內法的程序性規定，在此基礎上審查“證據三性”，協商各國證據形式的轉換與采信規則。總之，瀾滄江、湄公河是流域六國的天然界河，流域之上的毒品犯罪不容小覷，故條約還應協調各國海上執法權。雖然《國際海洋法公約》規定國家在毗連區僅可就海關、財政、移民、衛生事項進行管轄，〔30〕參見《國際海洋法公約》，載聯合國公約與宣言檢索系統,https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNODC-1988.shtml，2021年5月3日訪問。但安全問題是瀾湄流域的最大威脅，毒品犯罪嚴重威脅通航各國的安全，中國也認可在毗連區就國家安全問題進行管轄。因此，應促進瀾湄國家友好協商，以瀾湄安全共同體的理念為基礎，允許沿岸國執法機關對毗連區發現的毒品犯罪行使緊追權符合各國的共同利益。

（四）構建毒品犯罪情報智庫，保障執法安全合作信息源

信息是打擊毒品犯罪的生命線，完善情報智庫建設，保障情報收集與傳遞工作暢通，確保正確的情報信息在正確的時間掌握在正確的人手中。國際刑警組織建立了18個專門數據庫，第18個數據庫提供藥物分析，世界不同地區的警察可以通過專用網絡在毒品存儲與運輸之間建立聯系，進行必要的攔截和檢查。〔31〕參見國際刑警組織2019年度報告,https://www.interpol.int/Resources/Documents#Annual-Reports，2021年5月23日訪問。瀾湄國家的禁毒執法安全合作尚未建立暢通的情報信息共享平臺，難以保證信息的時效性，削弱了合作效果。因此，應加強瀾湄綜合執法安全合作中心的法律地位建設，使之成為瀾湄流域禁毒合作情報傳遞的常態化平臺，構建整合事前、事中與事后毒品犯罪信息的防控體系。同時，規范信息獲取與共享規則，規定各國的共享義務與未經信息收集或提供國允許不得泄露的保密義務。規定共享信息的范圍、毒品原料種植的分布信息、除可能涉及國家秘密以外的毒品犯罪案件偵辦情況以及涉案人員的國籍身份信息、生物信息等。

五、結語

法具有天然的滯后性，法律規范的制度供給不足不僅是瀾湄國家禁毒執法安全合作面臨的問題，也是國家合作的共性問題，瀾湄禁毒合作法律體系的建構與完善任重而道遠。在這個過程中，中國既是參與者也是領導者，應發揮大國優勢、承擔大國責任，不斷調整本國禁毒立法與司法實踐，并在瀾湄合作機制的框架下，加強與流域國家的溝通、協商，鞏固禁毒合作共識，推動各國法治建設，為國家間開展禁毒執法安全合作提供良好的制度環境，強化國際公約與多邊條約的實際效力，共建瀾湄命運共同體，為區域和全球禁毒執法安全合作樹立典范。