政府預(yù)算活動(dòng)中納稅人的權(quán)利(1)

邵娜

【摘要】公共物品理論從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角深刻提示了稅收始于納稅人對(duì)公共物品的需求，終于納稅人對(duì)公共物品的享用，納稅人權(quán)利保護(hù)才是稅收法律關(guān)系的起點(diǎn)和歸依。政府如何在公共部門有效地配置資源，以及如何以最小的成本提供公共產(chǎn)品，必然直接關(guān)涉納稅人的切身利益。在我國， 政府預(yù)算作為公共權(quán)力分配財(cái)政資金的重要工具，在預(yù)算制度中加強(qiáng)納稅人權(quán)利保護(hù)不僅是經(jīng)濟(jì)和法制的共同要求，更是一個(gè)民主國家應(yīng)盡的義務(wù)。

【關(guān)鍵詞】政府; 預(yù)算法; 納稅人權(quán)利

一、政府預(yù)算納稅人權(quán)利的理論概述

納稅人權(quán)利，在西方國家體現(xiàn)了社會(huì)契約的思想;按照契約精神，納稅人和政府在征稅活動(dòng)中地位本質(zhì)上是平等的，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來換取稅收的收取，納稅人將自己一部分財(cái)產(chǎn)交由國家支配和使用以享受公共產(chǎn)品與服務(wù)。如果政府不能合法、合理地征收和使用稅款，則嚴(yán)重的違背了相對(duì)方契約訂立的原始目的，這不僅增加了納稅人的負(fù)擔(dān)，造成公共資金的浪費(fèi);而且構(gòu)成了對(duì)契約的嚴(yán)重違約，一定程度上是對(duì)雙方平等契約地位的質(zhì)疑和挑釁，嚴(yán)重影響相對(duì)方契約訂立的積極性與政府的可信賴性。因此，政府用稅行為必須受到納稅人的嚴(yán)格監(jiān)督。在我國，公共財(cái)政主要是通過政府向國家發(fā)布公共財(cái)政預(yù)算的方式來收入和支出的，國家預(yù)算收入很大程度上來源于稅收收入，納稅人權(quán)利在預(yù)算活動(dòng)中扮演著舉足輕重的角色。政府預(yù)算作為公共權(quán)力分配財(cái)政資金的重要工具，在其進(jìn)行的全過程充分貫徹納稅人權(quán)利勢(shì)必會(huì)深化公民的用稅決策權(quán)、進(jìn)而有助于財(cái)政民主的實(shí)現(xiàn)。

“如果對(duì)收入用途沒有約束，收入就會(huì)變成政府決策者的私人收入”。在政府預(yù)算中明確納稅人的財(cái)政權(quán)利意義重大，承認(rèn)了預(yù)算中納稅人與國家在進(jìn)行稅收財(cái)政征收管理活動(dòng)中的平等、體現(xiàn)了我國商法傳統(tǒng)意義上的納稅契約精神;貫徹了納稅人權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的基本法理和道德原則，加快我國法治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和建設(shè);落實(shí)貫徹稅收取之于民、用之用民以及依法行政的基本原則和理念。

二、我國預(yù)算法中納稅人權(quán)利的規(guī)定與不足

（一）我國預(yù)算法中有關(guān)納稅人權(quán)利的規(guī)定

我國預(yù)算法第四條規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算。第六條預(yù)算法定保障預(yù)算支出有理有據(jù)，納稅人通過監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行來監(jiān)督政府用稅。預(yù)算法第二章設(shè)置了各級(jí)人大的預(yù)算管理職權(quán)，人大可以監(jiān)督政府的預(yù)算執(zhí)行狀況，這實(shí)際上是人民對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督權(quán)利;第五章規(guī)定了人大對(duì)于預(yù)算的審查職能，人大有權(quán)對(duì)上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，這實(shí)際上反映了納稅人用稅監(jiān)督權(quán)中的用稅評(píng)判權(quán);第八章對(duì)財(cái)政的決算進(jìn)行規(guī)定，這是對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督，確保預(yù)算不偏離民生軌道;第九章賦予了人大對(duì)各級(jí)政府預(yù)算和決算執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)力。另外，第九十一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告。”這是較為直接地對(duì)納稅人的監(jiān)督用稅權(quán)利做出了安排。 人民代表大會(huì)作為代議機(jī)關(guān)由人民選舉產(chǎn)生、對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，賦予人民的預(yù)算參與權(quán)會(huì)使整個(gè)預(yù)算體系更加科學(xué)完善。

（二）我國預(yù)算法中納稅人權(quán)利規(guī)定的不足

1.關(guān)于公民預(yù)算參與權(quán)的法律保障缺乏。憲法作為我國的根本大法，是國家其他一切法律的母法，也是我國公民權(quán)利的溯源。目前我國憲法并沒有對(duì)此基本權(quán)利進(jìn)行具體規(guī)定，這一基本權(quán)利在憲法上處于空白是不可否認(rèn)的客觀事實(shí)。另外，《預(yù)算法》作為專門規(guī)范國家預(yù)算活動(dòng)的法律，除了公民對(duì)預(yù)算進(jìn)行審批和監(jiān)督外，沒有別的參與預(yù)算管理活動(dòng)的途徑和方式，這樣的預(yù)算管理困境儼然會(huì)影響到全體公民預(yù)算管理參與權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)。2018年新修訂了《預(yù)算法》，既未確立全體公民自主參與管理預(yù)算的基本理念，也沒有公民預(yù)算參與權(quán)的明確規(guī)定，與現(xiàn)行某些發(fā)達(dá)國家的參與式預(yù)算管理制度相差甚遠(yuǎn)。

2.公民預(yù)算參與的途徑極其單一。《預(yù)算法》中規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算享有的審批、監(jiān)督在某種程度上可以看作是公民對(duì)預(yù)算活動(dòng)的間接性參與。正是由于其間接性的性質(zhì)導(dǎo)致了其因?yàn)檫x舉不夠民主、審查預(yù)算草案期間短而倉促等原因有效性大打折扣。《預(yù)算法》第45條規(guī)定開始關(guān)注公民預(yù)算參與權(quán)的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)公民意見對(duì)于預(yù)算草案的重要性，但參與方式不僅形式上缺乏明文列舉，在意見有效性、約束性上更是一片茫然。

3.公民預(yù)算參與權(quán)遭到侵害時(shí)的法律救濟(jì)不足。我國《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》明確規(guī)定受案范圍針對(duì)具體行政行為，申請(qǐng)人必須與被申請(qǐng)具體行政行為有直接利害關(guān)系。預(yù)算作為國家組織分配財(cái)政資金的重要方式，反映了政府將納稅人資金怎樣花、花到哪的問題，與公民的合法利益息息相關(guān)，但在以往司法實(shí)踐中法院卻往往因難以判定某個(gè)公民與政府預(yù)算有“直接利害關(guān)系”為由不滿足基本起訴條件而駁回起訴，公民在政府預(yù)算活動(dòng)中很難獲得權(quán)益救濟(jì)。

三、我國預(yù)算法納稅人權(quán)利保護(hù)的路徑探索——以美國為參照進(jìn)行比較與借鑒

（一）樹立公民預(yù)算參與權(quán)的法律屏風(fēng)

美國憲法具體規(guī)定了國會(huì)的預(yù)算和財(cái)政權(quán)， 包括政府的征稅監(jiān)督權(quán)、舉債權(quán)、政府預(yù)算開支的審批權(quán)以及其規(guī)定的稅法用于預(yù)算制定的程序、公款用于政府開支的預(yù)算監(jiān)督程序和預(yù)算管理方式等， 使得議會(huì)監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力有了強(qiáng)有力的法律保障。要有效保障我國公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須建立一套完善的預(yù)算參與制度。首先，在憲法層面，針對(duì)目前我國憲法對(duì)公民預(yù)算參與權(quán)規(guī)定的不足，可以考慮在憲法第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的部分明確規(guī)定：“公民享有通過各種形式依法參與國家事務(wù)、公共事務(wù)的決策、管理、實(shí)施和監(jiān)督的權(quán)利”的條款，從憲法的高度為公民參與預(yù)算提供基本的法律依據(jù)。其次，就相關(guān)部門法規(guī)層面而言，則應(yīng)當(dāng)考慮在下次的《預(yù)算法》的修訂甚至是《預(yù)算法實(shí)施草案》中確立公民自主參與預(yù)算的理念和基本原則，加入公民享有預(yù)算參與權(quán)的具體內(nèi)容，保障公民在預(yù)算管理中的主體參與地位，保障公民預(yù)算參與權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。

（二）拓寬公民預(yù)算參與的合法途徑

在美國，預(yù)算的每個(gè)部分和環(huán)節(jié)均向納稅人公開并通過社交網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)刊等各種傳播媒體公布預(yù)算報(bào)告相關(guān)信息材料和信息，根據(jù)需要舉行各種形式的預(yù)算聽證會(huì)。對(duì)外公開披露的本財(cái)年預(yù)算信息和報(bào)告的內(nèi)容非常全面，既應(yīng)該包括本財(cái)年預(yù)算編制基本情況說明、本財(cái)年總預(yù)算等還包括各項(xiàng)財(cái)政收費(fèi)專項(xiàng)收入資金的政府部門預(yù)算草案執(zhí)行情況。通過公眾參與渠道，提高了政府部門預(yù)算草案執(zhí)行過程的公開和透明度，十分有利于公眾對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。首先，加大政府部門的公開力度，除了涉及“國家秘密”的信息外，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算草案和其他相關(guān)預(yù)算信息及時(shí)發(fā)布在公眾網(wǎng)絡(luò)上，便于公民清楚了解政府預(yù)算過程參與預(yù)算活動(dòng)，在《預(yù)算法》上增添相關(guān)程序性內(nèi)容，如公告時(shí)間、公告方式等;其次，可以發(fā)揮一些非政府組織如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織等的號(hào)召作用，以擴(kuò)大參與的廣泛性和代表性，在使預(yù)算草案具有廣泛的民意基礎(chǔ)上更加具有專業(yè)性和群體性;最后，舉行各種形式的聽證會(huì)，在公眾參加形式上采用申請(qǐng)與形式審查制，保證預(yù)算草案牽涉領(lǐng)域的相當(dāng)概括性，增加聽證會(huì)舉行次數(shù)以應(yīng)對(duì)各種緊急狀況，同時(shí)要與行政訴訟法相銜接，保證預(yù)算聽證的約束性，使預(yù)算草案更加合理、科學(xué)與公正。

（三）改善公民預(yù)算參與的法律救濟(jì)困境

在美國，納稅人是可以對(duì)公共財(cái)政編制提出質(zhì)疑甚至是提起訴訟的。在承認(rèn)西方發(fā)達(dá)國家在公共預(yù)算納稅人權(quán)利保護(hù)方面較我國領(lǐng)先的前提下， 結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)法律基礎(chǔ)和文化背景，針對(duì)上文所指出的我國公民預(yù)算參與權(quán)在法律救濟(jì)方面存在的問題可以通過以下三方面的途徑加以補(bǔ)足：第一，擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，不僅要將侵犯公民預(yù)算參與權(quán)的行政行為明確納入行政復(fù)議行政訴訟受案范圍之內(nèi)，而且要采取舉證責(zé)任倒置由政府部門對(duì)未公開預(yù)算信息的行為進(jìn)行合理舉證，本著保護(hù)公民合法權(quán)利的愿望，切實(shí)維護(hù)公民在稅收上的合理利益;第二，可以借鑒國外一些國家建立納稅人訴訟制度以賦予納稅人參與預(yù)算編制的權(quán)利。通過建立納稅人訴訟制度可以使得納稅人的權(quán)利更好的滲透到預(yù)算編制的全程， 以此提升納稅人的主體地位;第三，建立公益訴訟制度，廣大公民均屬于合法納稅人，在政府預(yù)算編制管理過程中實(shí)施侵害公民作為納稅人的合法預(yù)算管理與參與權(quán)的行為時(shí)，任何公民和社會(huì)團(tuán)體都可以向法院提起訴訟。由于個(gè)人較國家機(jī)關(guān)來說力量往往比較薄弱，在時(shí)間和金錢上很是有限。因此，在預(yù)算方面應(yīng)當(dāng)更加注重團(tuán)體或機(jī)構(gòu)的力量。

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西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院