安徽省城鎮老舊小區改造技術導則負面清單研究

張高華 （安徽省城鄉規劃院，安徽 合肥 230091）

習近平總書記指出，要加快老舊小區改造；不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。隨著城鎮化加快推進，由于老舊小區先天硬件不足、后天失修失養，成為影響居民生活和城市品質的重要因素。十九屆五中全會明確提出實施城市更新，城鎮老舊小區改造作為城市更新的重要內容，是重大的民生工程和發展工程，對滿足人民美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型、促進經濟高質量發展意義重大。為了防止城鎮老舊小區改造成為人民心目中“不稱心的禮物”，我們在修訂《安徽省城鎮老舊小區改造技術導則》時，思考并研究增加了負面清單管理的內容。

1 負面清單基本概述

1.1 負面清單的概念

“負面清單”來源于國際法概念，常用于國際投資領域，管理對外資準入，也稱為“不符合措施列表”，即：一國政府用清單列出外商投資領域的限制條款，相當于外商投資領域的“黑名單”。黨的十八屆三中全會以“頂層設計”的形式明確要探索實行負面清單管理，因此，負面清單管理逐漸成為我國深化經濟體制和行政體制改革的一個方向。

1.2 負面清單的特征

①法無禁止即可為，清單內的領域受到禁止或者限制，清單之外的均為非禁即入。

②負面清單內容明確、透明度高，多數國家的負面清單疊加了“不符合措施”與“行業”列表，明確列出不符措施和相關保留的行業。

③窮盡性，負面清單必須列出所有的禁止或限制的領域。

④法定性，負面清單盡量做到有法可依。

1.3 負面清單與正面清單的關系

正面清單是指一國以正面舉例的方式規定外商投資應當承擔的義務事項，對于沒有明確列明的事項則無需承擔義務，簡單講就是外商不能投資清單沒有列出的領域或者行業。負面清單和正面清單都是在國際投資領域外資準入的重要管理方式，在邏輯上不同，但在功能上，都能帶動外資發展，促進投資自由化，目的在于外資準入中保留相關領域或行業的義務。

2 城鎮老舊小區改造技術導則負面清單的考慮

城鎮老舊小區改造投資規模不大，但是惠及面廣，能有效改善居民的基本居住環境，更是推動城市開發建設轉型、擴大投資拉動消費、促進經濟高質量發展的重要舉措。為了確保城鎮老舊小區改造工作能夠科學、合理、有效，安徽省于2016 年編制了技術導則，并三次進行修編，緊扣“新階段、新理念、新格局”，堅持以人民為中心，貫徹落實黨中央國務院、住建部和安徽省委、省政府關于城鎮老舊小區改造的最新精神和工作思路，優化了內容，實施連片改造，除了正面的技術引導，更是根據工作實際，2020 版導則首先引入了“負面清單”管理思路，把在改造實際操作中曾經存在、可能出現以及不應該出現的內容以負面清單的形式列出，明確在改造中哪些不能做，“把好事辦好辦實”，讓城鎮老舊小區成為普惠的民生，而不是面子工程，增加了可操作性和技術指導性。

3 內容研究

3.1 安徽省導則的框架內容

安徽省城鎮老舊小區改造技術導則正文包括：總則、基本規定、基礎設施整治、房屋綜合整治、公共設施整治、安防消防改造、建筑節能改造、“適老化”改造、加裝電梯改造、成片改造、實施和驗收、負面清單和附則等13 章內容。

3.2 負面清單分析

安徽省作為第一個將負面清單明確列入技術導則的省份，勇于創新、敢于嘗試，在編制的過程中是以實際為參照，將在實施過程中應絕對避免，將違背改造初衷、居民意愿的事項作為基礎內容，應經過反復論證、征求意見確定。其邏輯結構對應前面正面的技術導則，逐條分析按照負面清單的模式列出相應的“不符合措施”，分為基礎設施整治、屋面綜合整治、公共設施整治、安防消防改造、建筑節能改造、“適老化”改造、加裝電梯改造、成片改造、實施管理9 節共23 條內容。

3.2.1 第1 節基礎設施整治，對應前文第3 章，將道路改造、管網改造應該達到卻在實施過程中易出現的問題列為“黑名單”。

①道路改造后的要求方面，改造必須達到設計要求，做到路平、燈明、水通。

②根據現行設計標準，改造的小區100%要達到雨污分流，形成“小區管網未做雨污分流的，陽臺污水落水管未接入污水管網的”。

③從安全方面考慮，基礎設施涉及管道的整修，尤其是燃氣管道，在防爆防裂防漏上要有所要求，即“燃氣管道施工未達到設計標準，存在燃氣泄漏、爆炸隱患的”。

3.2.2 第2 節房屋綜合整治，對應第4 章，在房屋綜合整治過程中尤其是按規定依法實施違建房屋拆除、墻面、屋面改造，與居民權益矛盾點較多的事項，一定要杜絕強制實施、搞面子工程等問題。綜合考慮，仔細斟酌，負面清單主要有四方面內容。

①違章建筑等未按相關規定進行拆除整治的。

②改造過程中未經批準擅自改變建筑使用功能的。

③屋面改造未按標準施工，不符合安全要求的。

④墻面外飾改造不切合實際，不符合適用、經濟、美觀原則，搞不重實效的政績工程、形象工程的。

3.2.3 第3 節公共設施整治，對應第5 章，公共設施整治時，務必堅持程序化、法制化，一切以居民意愿為基本參考，保障居民人身安全為準則，保持公共空間的實用性、便捷性、惠民性，確保公共設施整治，要杜絕形象工程，做好安全防護、合法合規以及保護歷史等。

①綠化小品等設計不符合實際、貪大求洋，搞不切實際形象工程的。

②小區環境改造不符合安全防護要求的。

③對改造項目涉及歷史文化街區、歷史建筑、古樹名木等未嚴格落實相關保護修繕要求的。

④未經征求居民意愿等程序，改變小區公共綠地等用途的。

⑤停車場出入口設置不滿足交通安全要求的。

⑥充電設施設置達不到安全防護和使用要求的。

3.2.4 第4 節安防、消防改造，對應第6 章，安防消防是小區安全的基本保障，尤其是消防，務必保持道路改造不影響消防使用，設備配備符合標準，以備關鍵時刻不出事故。考慮道路安防消防需要和老舊小區實際，其負面清單：

①道路改造后，降低原有道路消防、救護等要求的；

②消防器材等設施配備不達標的。

3.2.5 第5 節建筑節能改造，對應第7 章，建筑節能改造是落實國家綠色、生態、環保、低碳要求，從保護環境的角度對建筑進行錦上添花的行為，為了將好事辦好，考慮在滿足安全和防火等規范的前提下給予改造最大的自由，只列“建筑節能改造影響建筑結構安全和使用功能，不滿足相關安全和防火規范規定的”一條內容。

3.2.6 第6 節“適老化”改造，對應第8 章，伴隨著老齡化社會的到來，小區改造同步考慮適老化、無障礙是社會發展的要求，也是社會文明進步的標志，為了保障適老化設施的實用性，設定其負面清單“小區主要公共活動區域未設置無障礙通道的”。

3.2.7 第7 節加裝電梯改造，對應第9 章，老舊小區改造中的重點和亮點之一就是加裝電梯，也是小區“適老化”和無障礙改造的重要舉措，方便居民生活，但是加裝電梯關系到居民的人身財產安全，必須要謹慎。起負面清單是“增設電梯影響建筑使用安全的”。

3.2.8 第8 節連片改造，對應第10章，連片改造是新增加的章節，是總結試點改造經驗，結合實際提出的，是模式上的創新，以居住社區為基本單元，對于片區內的老舊小區和周邊公共配套設施要整體規劃，統籌資源，實施片區或者跨片區改造，設施改造參照前面的技術指導。在實施老舊小區改造中，考慮公共設施配套問題，我們建議將零星的、相連的老舊小區進行成片改造，進行整體規劃、統一實施但是初衷不是為了打包而捆綁，必須實現公共利益的優化。杜絕“成片改造項目未整體規劃的，未達到改善片區公共服務、公共環境成效的”。

3.2.9 第9 節實施管理，對應第11章，前期設計圖紙再完美、方案再精細都要落到實施中，我們必須保證優先考慮居民訴求，改造實施過程符合法定化、程序化在實際實施過程中盡量減少對于居民正常生活的干擾和影響。實施管理著重關注“共謀、共建、共管、共評、共享”，程序符合相關規范和標準。

①改造前未征求居民及物業服務等相關單位意見的，改造項目未立項的，未公示的。

②改造項目未按程序設計、不招標進行施工的。

③未按照施工安全管理規范施工，未做好安全防護、未及時清理施工現場的。

④改造項目未經驗收移交使用的，改造后無物業管理的。

4 完善負面清單的建議

城鎮老舊小區改造不僅是一項建設工程工作，更是社會治理、基層組織動員工作，技術指導上引入負面清單管理制度，能確保改造成效，也更大地放權于民、讓利于民，2020 版的技術導則是創新也是試水，需要到實踐中去檢驗，更好地兼顧技術導則的指導性和管理的科學性。

4.1 進一步提升負面清單的精準性

城鎮老舊小區改造負面清單的主要內容應是結合實際，實施過程中以前存在卻應避免內容，作為第一個吃螃蟹的人，內容不僅要盡量滿足相對的窮盡性，更要精準性，具有科學性和合理性，滿足居民、施工單位、設計單位、政府主管部門等的共同需要。

4.2 提升負面清單的穩定性

省級的技術導則作為省級的行業標準，穩定性是其具有威信的必要條件,負面清單作為技術導則的重要內容，是各地市指導城鎮老舊小區改造工作的指南和指引，對于居民的影響也很大，負面清單的穩定性也是政府主管部門透明性和權威性的證明。

4.3 加強負面清單的監管

負面清單不僅要關注內容和體例是否符合相關標準，更要加強監管的力度，不能一味的精簡，也不能像外商投資領域的負面清單一樣窮盡一切不可能、不符合、不達標的內容，要有的放矢的監管，確保能夠對地方城鎮老舊小區改造有所裨益，對有可能損壞居民權益，帶來風險的，要加強監管。