審批制度改革背景下“綜合性規(guī)劃條件”的探索與思考

謝舒菁 （廈門市規(guī)劃數(shù)字技術(shù)研究中心，福建 廈門 361000）

1 “綜合性規(guī)劃條件”概念及意義

1.1“綜合性規(guī)劃條件”的概念

1.1.1 傳統(tǒng)概念的“規(guī)劃條件”

2008 年1 月1 日施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（中華人民共和國主席令第74 號）明確規(guī)定，規(guī)劃條件應(yīng)作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分，未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。規(guī)劃條件，在國有用地使用權(quán)出讓過程中具有指導(dǎo)土地開發(fā)利用的法定意義，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要手段和方式。

1.1.2 改革背景下的“綜合性規(guī)劃條件”

2018 年5 月，國務(wù)院啟動工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)工作。2019 年5月，在全國范圍內(nèi)全面開展改革工作。改革要求以“多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門提出的建設(shè)條件。為此，多地市積極響應(yīng)國務(wù)院工作要求，主動創(chuàng)新綜合性“規(guī)劃條件”，在原“規(guī)劃條件”的基礎(chǔ)上，增加自然資源、生態(tài)環(huán)境、能耗、固投、礦產(chǎn)資源、防洪、水保、消防、城市景觀藝術(shù)、地震等方面的建設(shè)條件，同時(shí)作為土地出讓的建設(shè)要求，從更廣泛的角度賦予“規(guī)劃條件”新的時(shí)代意義。

1.2 編制“綜合性規(guī)劃條件”條件的意義

1.2.1 推動項(xiàng)目落地的有效途徑

傳統(tǒng)意義上的“規(guī)劃條件”就出讓土地的建筑性質(zhì)、建筑面積、容積率、建筑密度、建筑高度、停車泊位等主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，各類指標(biāo)主要圍繞土地的開發(fā)和建設(shè)進(jìn)行要求。“綜合性規(guī)劃條件”則是結(jié)合了土地本身及上方建筑的各方面建設(shè)要求提出的。在自然資源方面納入了地震安全性、壓覆重要礦產(chǎn)資源和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性等方面的用地評估要求，也涵蓋了能耗、環(huán)保、固投強(qiáng)度、消防、安全生產(chǎn)及防洪水保等方面的具體要求，直接為項(xiàng)目落地奠定了良好的基礎(chǔ)。

1.2.2 轉(zhuǎn)變政府職能的重要體現(xiàn)

近年來，國家高度重視“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)工作，通過編制“綜合性規(guī)劃條件”，讓政府從工作模式上發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。原來需要土地競得單位設(shè)計(jì)建筑方案、編制專項(xiàng)評估提供政府部門開展審批，轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T在項(xiàng)目審批前主動謀劃，為建設(shè)單位提供“一目了然”的建設(shè)條件。同時(shí)，也能夠?qū)ⅰ皩徟驼毕颉胺?wù)型政府”引導(dǎo)和轉(zhuǎn)變。

1.2.3 優(yōu)化營商環(huán)境的有力抓手

對于企業(yè)而言，投資和開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)是“拍地”主要考慮的因素。參與土地競拍前，未能充分評估投入和產(chǎn)出，可能造成后續(xù)投入使用或投產(chǎn)后難以滿足承諾的產(chǎn)值、稅收要求，企業(yè)虧損，政府土地收益低。競得土地后，企業(yè)發(fā)現(xiàn)各類評估、審批難以通過，不僅需要耗費(fèi)大量人力物力進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，還耽誤了項(xiàng)目進(jìn)度，造成了更高的開發(fā)成本。政府能在出讓前編制“綜合性規(guī)劃條件”，建設(shè)單位既能在拍地時(shí)知悉更多部門對土地建設(shè)的“條件”，評估后續(xù)的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，也能在競得土地后，更好地結(jié)合各部門提出的“條件”進(jìn)行開發(fā)設(shè)計(jì)，提高“條件”的透明度，降低了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，提升了地區(qū)的營商環(huán)境。

2 各地相關(guān)實(shí)踐分析

2.1 浙江：“事前定標(biāo)準(zhǔn)”的“標(biāo)準(zhǔn)地”

2017 年，德清在浙江省最先開展“標(biāo)準(zhǔn)地”改革探索，也取得了較好的成效。從省級、到地市再到園區(qū)，都基本形成了工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”指導(dǎo)性指標(biāo)。園區(qū)主導(dǎo)，發(fā)改、自然資源、招商、建設(shè)、水利、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、稅務(wù)、市場監(jiān)管等部門聯(lián)合制定“標(biāo)準(zhǔn)”指標(biāo)，指標(biāo)包含了固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產(chǎn)率、單位能耗增加值、單位排放增加值、研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出與主營收入之比等，圍繞不同類型的工業(yè)項(xiàng)目均提出了不同的指導(dǎo)性“標(biāo)準(zhǔn)”。浙江省臺州市還充分利用市“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，將各部門的用地協(xié)調(diào)、“標(biāo)準(zhǔn)”協(xié)調(diào)和方案預(yù)審納入平臺生成流程管理，實(shí)現(xiàn)“集成標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)平臺”，在開展項(xiàng)目生成的同時(shí)，一并開展“標(biāo)準(zhǔn)”協(xié)調(diào)，在出讓前為工業(yè)項(xiàng)目“定標(biāo)準(zhǔn)”。

2.2 廣州：創(chuàng)新推進(jìn)“用地清單制”

廣州市在優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)措施中也提到了針對社會投資項(xiàng)目的“用地清單制”，“用地清單制”即土地資源和技術(shù)控制指標(biāo)清單制，要求土地儲備機(jī)構(gòu)領(lǐng)取擬出讓的政府儲備用地的規(guī)劃條件后，組織相關(guān)各部門、單位開展地塊的評估評價(jià)工作，收集匯總評估評價(jià)結(jié)果。部門提出“清單式”管理要求，在項(xiàng)目后續(xù)報(bào)建或驗(yàn)收環(huán)節(jié)，不得擅自增加清單外的要求。

2.3 廈門：細(xì)化帶方案出讓項(xiàng)目建設(shè)條件

廈門則采用“條件”與帶方案出讓相結(jié)合的做法，細(xì)化用地項(xiàng)目方案的條件。基于“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，在項(xiàng)目生成策劃階段細(xì)化建設(shè)條件，納入除“規(guī)劃條件”以外的城市設(shè)計(jì)、節(jié)能、環(huán)保等評估指標(biāo)，由部門在空間協(xié)調(diào)階段明確建設(shè)條件，匯總后將各項(xiàng)指標(biāo)納入土地出讓合同。后續(xù)，由代建單位代為辦理各項(xiàng)函件手續(xù)，提前完成方案審查，在建設(shè)單位簽訂土地出讓合同時(shí)，將《建設(shè)項(xiàng)目用地批準(zhǔn)書》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》同步核發(fā)。

3 實(shí)行“綜合性規(guī)劃條件”存在的問題

通過上述的各地的做法和實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，“綜合性規(guī)劃條件”雖然在命名方式和具體操作上略有差距，但在總體工作思路和改革要求上不謀而合，探索編制和實(shí)行“綜合性規(guī)劃條件”，在“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境方面具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。雖然浙江、廣東等地的實(shí)踐取得了一些成效，但在具體工作開展的過程中，仍然存在一定的問題。

3.1 缺乏編制依據(jù)

政府部門在日常審批中均有相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等作為參考依據(jù)，各部門“依法依規(guī)審批”，雖然對業(yè)務(wù)有一定程度的要求，但從審批實(shí)操性來說，沒有太大難度。“綜合性規(guī)劃條件”屬于工程改革中衍生的新生事物，對于部分需要結(jié)合用地、產(chǎn)業(yè)類型、建筑規(guī)模體量、建筑布局、工藝類型等進(jìn)行審批的部門，單憑用地和產(chǎn)業(yè)類型規(guī)劃來確定“條件”，缺少編制依據(jù)，部門難免無從下手。

3.2 缺少統(tǒng)籌機(jī)制

“綜合性規(guī)劃條件”的關(guān)鍵在于“綜合”，各市級業(yè)務(wù)部門是組織開展區(qū)域評估、“條件”編制的責(zé)任主體，推行“綜合性規(guī)劃條件”的區(qū)域則往往是園區(qū)或集聚區(qū)，園區(qū)管委會雖然有內(nèi)設(shè)或派駐職能部門，但職能分工上不具備編制“條件”的職能。因此，由園區(qū)管委會組織市級部門開展編制工作，缺少相關(guān)工作機(jī)制和有效渠道。

3.3“條件”有效性

傳統(tǒng)“規(guī)劃條件”分為強(qiáng)制性規(guī)劃條件、限制性規(guī)劃條件和建議性規(guī)劃條件，編制的規(guī)劃條件有法律保障，對于“規(guī)劃條件”是否能夠調(diào)整、如何調(diào)整都有相關(guān)的條文依據(jù)。而“綜合性規(guī)劃條件”，無論從編制依據(jù)、審定程序還是調(diào)整變更方面，其有效性仍有待商榷。

4 完善“綜合性規(guī)劃條件”的相關(guān)建議

4.1 以“區(qū)域評估”為基礎(chǔ)，為成片區(qū)域“套條件”

如果控制性詳細(xì)規(guī)劃是傳統(tǒng)規(guī)劃條件編制的依據(jù)，區(qū)域評估則是“綜合性規(guī)劃條件”編制的重要基礎(chǔ)。特別是在成片的園區(qū)、集聚區(qū)范圍內(nèi)，其供地以增量用地為主，用地規(guī)劃較為明確，具備開展區(qū)域評估的條件。

在已經(jīng)完成區(qū)域評估的范圍，可以直接將評估成果深化為“條件”，借助多規(guī)平臺，將各部門已經(jīng)開展評估的范圍和“條件”納入空間數(shù)據(jù)庫。園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)過系統(tǒng)檢測，即可快速判斷項(xiàng)目是否落在評估范圍內(nèi)，及其可“套用”的“條件”，導(dǎo)出形成“條件匯總”。

4.2 依托多規(guī)平臺項(xiàng)目生成，為單宗用地“定條件”

部分區(qū)域可能由于用地復(fù)雜性和產(chǎn)業(yè)類型布局，難以開展區(qū)域評估。建議依托“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺的項(xiàng)目生成，在前期策劃階段，由用地所在區(qū)或園區(qū)管委會牽頭，各部門配合針對單宗用地進(jìn)行專項(xiàng)“條件”協(xié)調(diào)，針對用地逐條逐項(xiàng)“定條件”。既能夠利用平臺協(xié)調(diào)流程解決工作機(jī)制未明確的問題，又能保證“條件”制定過程的透明、公開。

4.3 強(qiáng)化批后履約監(jiān)管，為出讓土地“核條件”

除了編制“綜合性規(guī)劃條件”外，還應(yīng)充分重視“條件”的履行情況。采用承諾制的項(xiàng)目，可結(jié)合承諾內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，承諾時(shí)要求土地競得單位對“條件”一并承諾。后續(xù)用地項(xiàng)目交驗(yàn)后如未能滿足“條件”，則通過撤銷許可、行政處罰、信用體系方式進(jìn)行懲戒，督促競得單位履行“條件”。

5 結(jié)語

目前，“綜合性規(guī)劃條件”作為我國工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的產(chǎn)物，雖然還在探索階段，但其在深化改革、優(yōu)化營商環(huán)境方面具有重要意義。各地在實(shí)行的過程中都遇到了各種具體的問題和困難，也將依托“多規(guī)合一”信息平臺的良好信息化基礎(chǔ)，在部門業(yè)務(wù)日趨協(xié)同、工作機(jī)制持續(xù)完善和監(jiān)督監(jiān)管逐步到位中走向成熟。