基于空間規劃背景下的扶貧攻堅與鄉村振興對策初探
——以甘肅省通渭縣為例

孫青林，康 凱，梁 毅

（中規院（北京）規劃設計公司西北分公司，甘肅 蘭州 730000）

隨著國家經濟社會的發展,鄉村振興提上了重要的議事日程。黨的十九大就“鄉村振興”戰略作出了進一步的強調和部署。2019 年《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布實施，明確提出推進“四梁八柱”的空間規劃體系建設，并將村莊規劃作為“五層三類”中鄉村地區的詳細規劃。同年6 月，為促進鄉村振興戰略深入實施，自然資源部發布《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，要求鄉村規劃應考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承[1]。堅持農民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求。堅持節約優先、保護優先，實現綠色發展和高質量發展。在西北地區是否能做好鄉村的文章決定著鄉村振興戰略的成敗。通過對西北地區通渭縣鄉村地區的研究，在空間規劃的背景下，提出縣域鄉村振興的對策和方法。

1 通渭縣概況

通渭縣位于甘肅省中部，定西市東部，總面積2909.72km2。通渭縣是古絲綢之路的重要通道，是連接蘭州、白銀、平涼、天水等地的重要樞紐。2018 年底，全縣下轄14 個鎮、4 個鄉、332 個村 和10 個社區。戶籍人口為43.90 萬人，共計12.21 萬戶，其中鄉村人口數為33.61 萬人，城鎮人口10.29 萬人。戶籍人口城鎮化水平為23.45%。城鎮居民人均可支配收入21266 元，農村居民人均可支配收入6197 元。

通渭縣全縣貧困人口占全省的3.6%，貧困面高于全省平均水平8 個百分點。目前有5 個深度貧困鄉鎮、109 個深度貧困村，深度貧困人口占全縣貧困人口的49%，貧困人口中低保、五保貧困戶占比高達48.5%，攻克深度貧困的任務非常重。通渭縣村級經濟薄弱，全縣“空殼村”比例高達77%。村級缺少農戶專業合作社和村級企業，現有的企業帶動能力弱，農民專業合作社雖在全域內有較多分布，但真正發揮作用的少，入社農戶僅占全縣農戶總數的24.3%。

2 鄉村主要問題識別

2.1 多層次客觀原因造成的深度貧困，量大面廣

通渭縣目前仍有1.52 萬貧困人口，廣泛分布在全域各鄉鎮，是甘肅省現存建檔貧困人口最多的國家級貧困縣。其內因與六盤山深度貧困原因基本相同，也有其個性原因。

普遍性上來看，傳統旱作農業耕作效率低，加以人均農用地資源有限，是過去“一方水土不能養一方人”的困境的主因；盡管通渭縣按照“宜糧則糧、宜果則果、宜林則林、宜菜則菜”的原則，基本確定了全縣農業種植結構調整策略，并且已經初步形成了旱作農業、中藥材、草畜、玉米、馬鈴薯、小雜糧、果蔬為主體的種植結構，但現有農產品附加值低、農業產業就業帶動能力差問題依然突出[2]；綜合生產區位決定了該地區錯過了上一輪工業化和城鎮化機遇。

個性上來看，相對守土、保守的民風，較為單一的“耕-讀-第”的跨社會階層路徑，一定程度上阻礙了當地農民與全國上一代農民工同步跨地域融入我國高速增長階段所帶來的工業化紅利，微觀層面則體現為當地所出人才多為學者和行政官員，能夠為本地資本集聚所做貢獻有限[3]。

2.2 依靠本體資源在規劃期內實現鄉村振興難度較大

盡管通渭廣大鄉村地區擁有秀美的大地景觀（梯田）、豐富厚重的紅色文化、農耕文化底蘊、相對豐富的農村剩余勞動力，以及一定的現代農村產業基礎，但要實現全面鄉村振興，必須建立在區域、城鄉資源要素自由流動的基礎之上。僅靠目前的“輸血”模式，如央企帶動、政府投資、返鄉投資等手段，可以短期內解決脫貧任務，長遠來看，如何正視鄉村地區發展規律，順勢而為的活化鄉村資源應當是通渭鄉村振興面臨的最大挑戰。

3 鄉村振興發展策略

脫貧攻堅和鄉村振興內在目標是一致的，其預期本質在城鎮化動態過程中，如何讓農民同步享受到非農就業、農村資產盤活、城市消費帶動等發展紅利，切實、持續提高農民可支配收入。在空間規劃策略方面，應統籌考慮鄉村分區分類發展，提升鄉村地區空間價值，充分利用相關政策，為城鄉資源自由流動制定合理的空間框架。

3.1 推動農村地區復合經營，提升農村產業發展水平

以規劃的視角來看，應從通渭縣資源稟賦出發，綜合考量市場需求，依托現有農業、文化旅游資源，實現農村地區產業高效經營。以長期生活在鄉村地區人群的收入結構特征為出發點，有針對性的設計鄉村地區產業發展路徑，推動形成一、二、三產融合的現代農村產業體系。

3.1.1 農業種植結構優化基礎上，調整農業發展策略與模式

2017 年中央一號文件統籌考慮我國糧食安全、農村發展、農民增收等因素，明確提出“統籌調整糧經飼種植結構。按照穩糧、優經、擴飼的要求，加快構建糧經飼協調發展的三元種植結構”的要求。

從規劃編制的視角，僅能夠提出調整種植分區的模式方案，解決實際問題更多地依靠經營策略。通渭現代農業經營方向重點向以下方面改進：加大農產品加工企業招商力度，重點引入資本實力強、品牌策略成熟的中藥加工企業、養殖企業和食品加工企業，構建研發-生產-終端高附加值產品銷售一體的現代農業產業鏈，加大資本本地投入，穩定提高全年本地就業率；推動農產品產業園區向有條件的主產區布局，帶動本地農民就業；以交通條件改善為契機，依托蘭州都市圈、天水都市圈，建設快銷農產品冷鏈物流體系，實現通渭綠色農產品對周邊中心城市直供銷售。

從發展模式上看，需要在以下方面重點培育：培育壯大龍頭企業，推動發展“龍頭企業+農民專業合作社+農戶”的農業產業化經營模式，深入實施農產品產地初加工政策，有效降低農產品產后損失，提升產品附加值；依托現代物流體系，發揮內需消費帶動作用，持續推動、提升現有的“設施農業+定點銷售+采摘”經營模式；持續探索農業光伏設施一體化發展模式，提高土地空間和能源資源利用效率；推動種養產業協調發展模式，提高農業生產與資源環境匹配度；鼓勵有條件地區改善農業種養條件，大力發展休閑農業，拓展農業多種功能，進一步催化新的產業形態和消費業態。

3.1.2 推動鄉村旅游發展

通渭縣正在編制旅游發展總體規劃中對全域旅游資源進行了較為深入的挖掘，但缺少針對旅游人群、吸引旅游資本方面的深入思考。未來通渭縣鄉村旅游的構建應加強對周邊城市旅游需求調查，明確旅游可能面臨的市場預期，并提出有針對性的規劃策略。以下是通渭鄉村旅游的重點發展方向。

紅色旅游。榜羅鎮的紅色文化優勢顯著，進一步發揮其鄉村旅游帶動作用，打造隴中地區愛國主義教育基地，引入成熟旅游開發企業，充分利用國家關于支持旅游業發展的相關用地政策，加強配套設施建設和全國范圍內營銷宣傳力度。

大地景觀為主的觀光自駕游。通渭縣梯田農業發達，占全縣耕地的60%以上，大地景觀特色突出，具有較好的旅游發展潛力。在旅游規劃編制過程中，重點考慮大地景觀游覽線路建設和服務設施布局，實現有效串聯鄉村旅游資源、提供高品質旅游服務，在交通優勢明顯地區鼓勵農家樂發展。

溫泉旅游。創新溫泉旅游服務產品，針對親子游、親老游、家庭旅游、團隊旅游等旅游人群，優化目前較為單一的溫泉旅游發展模式，重點面向蘭州都市圈、天水都市圈旅游消費人群，加大宣傳力度。

3.2 雙輪推動異地城鎮化+本地城鎮化，強化農民就業條件和返鄉創業條件

通渭縣面臨新一輪高質量發展導向的工業化進程和國家新一輪西部大開發政策新局面，近期的跨省異地城鎮化動力，將在遠期逐步轉換為省內乃至通渭縣內的城鎮化動力，外輸勞動力可能伴隨著甘肅新一輪承接產業轉移出現回流。從規劃編制的導向上來看，需要順勢而為制定適應近期異地城鎮化為主的發展策略，同時以遠期本地城鎮化、人口回流為導向，未雨綢繆制定本地城鎮化策略，切實推動城鎮化紅利成為扶貧攻堅的重要支撐[4]。

近期加強農民工對口輸出渠道拓展，調研蘭州、天水地區用工需求，有針對性地強化本地職業教育培訓，考慮建設職業技校并留有發展余地，同時謹慎對待涉及產業用地的重大功能分區調整，加強規劃編制過程中的研究論證；正確看待勞務輸出帶來的發展紅利，更多地用于改善城鎮人居和就業環境，為未來本地城鎮化打好基礎。中遠期強化中心城區和重點鎮主導職能培育，以就業為核心導向，強化農民工回流和本地非農轉化的就業條件；重點培育一批區位和資源優勢突出、吸納就業能力強、人居環境優的小城鎮和美麗鄉村，為農民工返鄉創業提供良好條件[5]。

3.3 分區分類推進全域鄉村振興

參照甘肅省國土空間規劃鄉村振興發展制定的研究思路，通過識別分區定位和主要發展方向，將全域村莊進行分類，并提出不同類型村莊的發展思路，有效引導全域鄉村振興。

通渭縣在甘肅省國土空間規劃鄉村振興分區中，處于關天東部產業融合主導型中水平區，分區定位主要為打造傳統農耕文化民俗村、有機無公害小雜糧產業帶、綠色養殖產業帶等，建成省級田園綜合體等。該分區主要有三個發展方向，一是注重產業轉型升級、加快推進旅游文化城市建設和全域旅游發展；二是推進貧困村人居環境改善；三是傳承紅色基因，打造特色村落，形成一批具有鮮明的產業形態，和諧的宜居環境，完善的設施服務的美麗鄉村[6]。

通渭縣設置撤并整合型、特色保留型、中心集聚型和農業發展型四類村莊發展類型,如圖1 所示。

圖1 通渭縣鄉村振興分類圖

3.3.1 撤并整合型

該類型村莊主要分布在通渭縣丘陵溝壑區。村莊生態環境脆弱或資源稟賦較差，整體呈現鄉村主體老弱化、產業空心化、資源貧瘠化。村莊應通過易地搬遷、生態補償、小村整合等搬遷撤并方式，改善農民生產生活環境，在撤并搬遷后，村莊通過增減掛騰挪建設用地指標進行交易；同時促進生態環境脆弱區恢復，復墾或生態修復成本由購買指標城市承擔，所得紅利用于農民安居、就業保障。

3.3.2 特色保留型

該類型村莊主要分布在通渭縣縣城和榜羅鎮周邊。村莊資源稟賦較好，地域特色鮮明。多數村莊有文物古跡、歷史建筑、傳統民居、傳統建筑等自然歷史文化特色資源分布。村莊應統籌保護、利用與發展的關系，努力保持村莊的完整性、真實性和延續性。根據地方特色進行鄉村生產、生活、生態空間的重構，在保護基礎上進行適度開發，發展鄉村旅游和特色產業，形成特色資源保護與村莊發展的良性互促機制。鼓勵特色村鎮和傳統村落保護開發公眾參與，重點整治保護對象周邊公共環境，加強村內道路及基礎設施建設，同時完善消防、防災避險等必要的安全設施。

3.3.3 中心集聚型

該類型村莊主要分布在通渭縣丘陵溝壑區和部分河谷川區。村莊基本是現有規模較大的中心村和其他仍將存續的一般村莊，是鄉村振興的重點。應科學確定村莊發展方向，在原有規?；A上有序推進改造提升，激活產業、優化環境、提振人氣、增添活力，保護保留鄉村風貌，建設宜居宜業的美麗村莊。鼓勵發揮自身比較優勢，強化主導產業支撐，支持農業、工貿、休閑服務等專業化村莊發展。同時加強鄉村垃圾污水治理、鄉村廁所改造和村容村貌提升，全面提升鄉村生態環境和人居環境建設。

3.3.4 農業發展型

該類型村莊主要分布在通渭縣河谷川區。村莊周邊耕作條件較好，多為因基本農田保護必須留存的村莊。應在傳統農業基礎上，依靠現代農業技術投入，發展節水灌溉農業培育耐旱作物，實現農業的升級發展。同時加強農民種養殖技能培訓，構建新型職業農民隊伍；通過政策傾斜鼓勵企業到農村投資發展農業項目，逐步發展村集體經濟和鄉村產業，構建以種植、加工、生產、銷售為一體的標準化、規?；默F代農業產業體系。

3.4 強化鄉村振興用地保障

3.4.1 充分利用貧困縣新增建設用地優先使用政策

落實中央農業農村部和自然資源部的相關文件，按照甘肅省人民政府關于促進鄉村產業振興的實施意見，在安排土地利用年度計劃時，加大對鄉村產業發展用地的傾斜支持力度。優先安排通渭縣鄉村振興新增建設用地，壯大鄉村產業。將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持新產業新業態發展和新型農業經營主體進行輔助設施建設，促進農村一二三產業融合發展[7]。

3.4.2 精準實施點狀供地政策

依據甘肅省人民政府關于促進鄉村產業振興的實施意見，積極探索點狀供地方式。在城鎮開發邊界以外，按照建筑物占地面積等點狀布局，以建多少、轉多少、征用或占用多少的原則點狀報批，按規劃用地性質和土地用途靈活點狀供應，開發建設服務于通渭縣鄉村振興的項目用地。

3.4.3 推動農村集體經營性建設用地入市

提前開展農村集體經營性建設用地入市改革，促進城鄉建設用地資源自由流動。完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度。

3.4.4 盤活縣域鄉村閑置建設用地及“四荒地”

開展縣域鄉村閑置集體建設用地、閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地、農業生產與村莊建設復合用地及 “四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等土地綜合整治，盤活建設用地重點用于鄉村新產業新業態和返鄉入鄉創新創業。

4 結語

在新時期的空間規劃背景要求下，鄉村振興戰略的實施在空間上應通過村莊規劃加以構建。這就要求村莊規劃不僅應落實上位規劃要求，明確各類管控線不突破，同時還應通過識別村莊的現狀特征，摸清發展脈絡，制定好村莊發展策略。在西北深度貧困地區，鄉村振興應切實從扶貧攻堅的角度出發，詳細了解村民的基本訴求，和扶貧攻堅的相關內容契合。最終形成的規劃要吸引人、看得懂、記得住，能落地、好監督。本文僅從空間規劃的視角出發，探索了鄉村發展的策略，但鄉村能夠真正實現振興，應從多路徑、多維度進行構建。期望研究成果能對村莊規劃編制提供一些技術參考，同時能為諸多致力于鄉村規劃的規劃師們提供一些經驗借鑒。