生態文明建設多元主體協同治理機制之梳理

摘? ? ? 要：生態文明建設是一項復雜的社會系統工程，不僅需要政府發揮主導作用，也需要企業、社會組織和公眾等治理主體共同參與。因此，應完善生態文明建設多元主體協同治理動力機制、形成機制和運行機制，構建多元主體間緊密聯系、相互配合、彼此信任的環境治理共同體，凝聚生態文明建設合力。通過激發各個主體的積極性和不同功能優勢，保證生態文明建設工作高效、有序進行。

關? 鍵? 詞：生態文明建設;多元主體協同治理;動力機制;形成機制;運行機制

中圖分類號：X321? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）10-0001-07

收稿日期：2021-04-29

作者簡介：陶國根，中共江西省委黨校公共管理教研部副主任，教授，江西財經大學2018級公共經濟與管理專業博士研究生，研究方向為生態文明建設。

2020年3月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），強調“牢固樹立綠色發展理念，以堅持黨的集中統一領導為統領，以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動，完善體制機制，強化源頭治理，形成工作合力，為推動生態環境根本好轉、建設生態文明和美麗中國提供有力制度保障”，要求“明晰政府、企業、公眾等各類主體權責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環境治理的良好格局”，并提出“建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系”。[1]生態文明建設多元主體協同治理是現代市場經濟發展和行政民主化潮流的產物，是由垂直等級制轉向橫向網絡化，由強制、命令轉向對話、協商的新型生態文明建設協同治理模式。多元主體在生態文明建設中是相互影響的復雜網絡關系，追求的是平等協商、優勢互補、合作共治。相較于傳統的政府主導型治理模式，多元主體協同治理模式明晰了不同主體間的角色定位，注重發揮政府、企業、社會組織及公眾的優勢和特色。需要注意的是，因不同治理主體在生態文明建設過程中的不同行動動機有可能導致行動失效，故應建立健全多元主體協同治理動力機制、形成機制和運行機制，讓不同治理主體平等、和諧地共同參與到生態文明建設中來。

一、生態文明建設多元主體協同治理動力機制

生態文明建設多元主體協同治理動力機制是指在高度復雜性治理場域中，從引力、壓力和推力三大機制的角度出發來觀察多元主體在生態文明建設中的積極性、主動性行為，并通過構建科學合理的激勵機制，使得多元主體在功能上進行優化組合與合理配置，進而實現自主性的協同治理，達到“無為而治”的生態文明建設協同治理效果。作為生態文明建設多元主體協同治理機制的核心要素，動力機制能夠形成多元主體間相互交織、緊密相連的利益關系網絡。其中，引力是推進生態文明建設多元主體協同治理的內在動力，決定著生態文明建設中多元主體協同治理的深度、廣度和力度;壓力給生態文明建設多元主體協同治理帶來了強烈的緊迫感;推力則是生態文明建設多元主體協同治理的“催化劑”。三者相互影響、相互作用，共同構成了生態文明建設多元主體協同治理的動力來源（見圖1）。

引力是指多元主體存在著優化生態環境的共同利益追求，且通過協同治理獲得的收益要大于不合作狀態下的收益。作為生態文明建設多元主體協同治理的首要內在驅動力，引力既是協同治理過程中產生的推進生態文明建設的自發性力量，也是多元主體協同治理的緣起。促進生態文明建設多元主體協同治理的引力主要包括：一是政府公共治理理念。自20世紀90年代以來，公共治理在全球范圍內引起了政府和學術界的關注，并逐漸成為我國行政管理體制改革的重要目標。公共治理理念是一種新型政府治理理念，強調政府主體、市場主體和社會主體共同發揮作用，且在緊密的關系網絡中分享權力、共享資源，以實現對公共事務的協同治理。生態文明建設多元主體協同治理強調政府、企業、環保社會組織和公眾等多元參與主體相互支持、密切合作，是公共治理理念在生態文明建設中的具體運用。二是各行政區的利益。在我國，改革開放以來尤其是1994年實施分稅制改革后，地方政府逐漸成為一個具有獨立利益（包含生態利益）的地方實體。區域合作的本質是打破要素流動壁壘，以實現區域內各要素的暢通流動與優化組合，推進區域一體化發展，提升區域發展的整體效能和核心競爭力。在黨和國家高度重視生態文明建設的背景下，加強區域生態文明建設合作，形成區域生態利益共同體，符合各行政區的利益。三是地方政府官員政績的內在訴求。政績是地方政府官員晉升的重要影響因素。在將生態文明建設納入“五位一體”總體布局的大背景下，國家為激發各地推進生態文明建設的積極性，對政績考核指標進行了相應調整，生態環境指標所占比重大幅提升。因此，作為理性個體的地方政府官員往往會選擇符合政績考核偏好的政策行為，通過多元主體協同治理來改善生態環境治理。

壓力是生態文明建設多元主體協同治理的外部動力，主要體現為：一是建設責任型政府。改革開放以來，伴隨著經濟的快速增長，生態環境問題日益凸顯。習近平總書記在2018年5月召開的全國生態環境保護大會上強調：“地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人，對本行政區域的生態環境質量負總責。”[2]二是建設績效型政府。績效型政府強調效率與效益相統一，而按照新制度經濟學原理，在交易過程中通過第三方的介入來協調交易雙方的關系，交易成本將會上升。[3]因此，在推進生態文明建設進程中，面對單一主體難以解決的復雜生態環境問題，必須加強多元主體之間的密切協作并建立健全高效合作機制，以降低相應的成本。三是建設回應型政府。回應型政府強調政府要對各社會主體的利益訴求給予積極響應，并在社會共同合作的基礎上采取有效措施解決問題。生態環境問題與每一個人的切身利益息息相關，是社會各界普遍關注的話題。政府必須以多元主體協同治理為載體，多渠道、多層面回應社會關切。

推力是順向推動生態文明建設多元主體協同治理的動力，有助于多元主體形成權力共享、功能互補的良好外部氛圍，主要體現為：一是由中央法律法規及政策引導形成的縱向推力。黨的十八大以來，中央發布了一系列法律法規，出臺了一系列政策措施，以推動形成生態文明建設多元主體協同共治格局，如《指導意見》明確提出要構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。二是典型經驗啟示形成的橫向推力。國內外在生態文明建設多元主體協同治理上有很多成功案例，對生態文明建設多元主體協同治理探索起到了助推作用。如我國長三角、京津冀、珠三角協同治理生態實踐、日本垃圾分類多元社會主體合作治理等。三是環保社會組織快速發展形成的體制外推力。近年來，隨著我國生態環境管理體制的深入推進，政府生態環境管理職能進行了較大調整，部分職能轉由環保社會組織承擔。作為社會公眾參與生態文明建設的重要載體，環保社會組織的快速發展已然成為生態文明建設多元主體協同治理的“助燃劑”。

二、生態文明建設多元主體協同治理形成機制

生態文明建設多元主體協同治理形成機制包括主體互動、資源整合、利益協調、監督懲罰和制度保障五大要素。

主體互動機制是生態明建設多元主體協同治理有效運作的內生機理。作為多元主體間相互影響、相互支持、彼此合作的有效保障，主體互動機制生成和鞏固的多元主體信任關系折射出平等、自愿、協商、對話、溝通、互利等民主意蘊，能夠增強互動的強度和頻度，實現深度的權力、資源和信息共享。互動是建立信任的重要途徑。處于生態文明建設協同治理關系網絡中的多元主體并非在能力、資源等方面天生就是平均一致的，在彼此競爭的非協作性關系網絡中，各個主體在生態文明建設中的能力強弱、資源多寡和規模大小等因素直接影響其在生態文明建設中的地位。如果能以相互理解、彼此信任為基礎，增進多元主體之間的廣泛深入交流，必然會促進多元主體公共利益的形成，進而降低協調成本，實現功能互補和資源整合。

資源整合機制從客體層面對生態文明建設中各個主體的功能優勢進行重組，以實現生態文明建設效益的最大化。組織是資源整合的平臺，作為組織形態存在的生態文明建設主體在參與協同治理之前已經進行了內部資源整合。然而，生態環境問題具有艱巨性、長期性、復雜性等特點，單一組織結構內部的資源和能力是有限的，這就需要其他主體積極參與進來，通過多元主體間的資源整合實現協同治理。資源整合機制能夠將分散在各個主體的資源匯聚起來并進行理性而有效的優化重組，在堅持公開、公平和信用的基礎上向各個參與主體賦權，使各個參與主體通過協同治理關系網絡實現權力、信息的分享與利用，并最終實現對資源的真正調整與匹配，達到“1+1>2”的效果。資源整合機制可以從兩個維度進行：“一是資源水平整合，即以資源儲備的依賴方式來擴大資源的享有量，增強新技術和新技能實現團體間資源供給的共存與差異性互補。二是垂直整合，即以資源移位的關聯方式將資源的使用范圍擴展至多個組織，在范圍經濟的基礎上重組價值鏈。”[4]

利益協調機制著眼于生態文明建設各主體之間復雜的博弈關系，通過重構多元主體的共同利益推動協同治理。制度經濟學認為，互惠互利是雙方公平交易的起點。從經濟人角度而言，多元主體參與生態文明建設都有各自的利益訴求，利益相容是實現協同合作與集體行動的起點，利益沖突則是導致協同合作與集體行動失效的根源。多元主體共同參與生態文明建設，相互之間的利益沖突在所難免，因此，必須構建科學合理的利益協調機制，平衡多元主體間的激勵相容點，以化解個體、局部、短期利益對根本、長遠和整體利益的沖擊。這其中，科學的資源配置或合理的經濟補償是實現多元主體利益協調的有效方式和手段，能夠消彌多元主體間的利益沖突。同時，針對協同治理過程中可能發生的利益沖突，要構建相應的沖突調停機制，防止矛盾激化或失控。

監督懲罰機制是保證多元主體按照法律法規參與生態文明建設的必要措施。生態文明建設多元主體協同治理模式下的監督（管）主體主要包括政府、企業、環保社會組織和公眾。政府監督（管）在整個監督（管）主體中處于核心地位，其職責主要包括環境監測、環境監察、環境統計、環境評價、環境計劃等，監管手段主要包括警告、罰款、責令限期整改、責令停產、吊銷排污許可證、行政拘留。企業監督是企業管理不可或缺的重要組成部分，是實現企業經濟效益與環境保護相統一的必要手段。企業監督要求企業將環境保護要求納入企業管理全過程，并通過建立完善的企業環境管理體系，降低污染物排放量，實現綠色發展，樹立企業綠色環保新形象。企業負責人要主動承擔應盡的生態環境保護職責，環保部門或環保專干要加強對企業污染物排放的實時監控，并對企業生產部門的污染行為進行考核。環保社會組織監督是指環保社會組織利用自身的專業優勢對政府、企業和公眾的環境行為進行監督，如通過談判、溝通等方式糾正政府為追求短期政績而犧牲環境的行為，通過區域監督、流動監督、專項監督、協議監督等方式約束企業的污染行為，通過加強環保宣傳糾正公眾隨手丟垃圾、食品浪費等行為。公眾監督是所有監督的基礎，政府的環境治理行為、企業的生產行為都應置于公眾的監督之下。懲罰機制是監督機制發揮作用的保障，監督機制的政府公信力取決于懲罰機制的健全程度和執行力度。[5]在生態文明建設進程中，應構建嚴厲的懲罰機制，明確懲罰的依據、標準和程序等，以增加違法成本，達到“懲罰一個、震懾一片”的治理效果。

制度保障機制在整個生態文明建設多元主體協同治理中發揮著規范、調節的作用。通常認為，制度是針對獨立社會組織、社會團體或者單位集體所作出的約束性規范和設計，同時對各組成部分和成員個體的行動進行有效規范的一種方式，能夠將社會組織或者成員個體的行為約束在可控的合理范圍之內。制度具有強制性，其是在社會生活中對所有社會成員都具有同等效力的規范和設計;制度具有穩定性，其以長期的恒定性一以貫之地保障社會的正常運轉和長續發展;制度具有適應性，考慮到社會的不斷發展變化以及社會成員、社會組織執行和遵守的可行性問題，制度在設立之初兼具可調整性和可操作性。制度的范圍不僅包含正式的規章制度，如憲法以及各種法律法規規章等，也包含非正式的規則，如社會成員在長期生活中所形成的習慣、習俗和傳統等。[6]宏觀層面上，生態文明建設欲達成多元主體協同治理的目標，需要制度規范與規則設定，正如日本新制度經濟學家青木昌彥在論及制度和博弈的關系時所言：“制度就是保障博弈正常運行的自我維系系統，制度的本質是對均衡博弈路徑顯見特征的表征，由于這種表征與幾乎所有參與人的策略決策有關，因而為幾乎所有人所感知。”[7]微觀層面上，生態文明建設多元主體協同治理有賴于各主體間契約的實現。契約是各參與主體通過約定、談判、妥協、博弈之后形成的協議，更便于操作，更易被各主體所接受，在提升協同效能、降低監督成本、約束各主體行為、明確各方職責方面能夠起到重要的作用。

三、生態文明建設多元主體協同治理運行機制

生態文明建設多元主體協同治理的運行機制可理解為以生態領域的問題解決作為起點，通過各主體間的有效互動，在對共同利益以及原則問題達成基本共識后，以信任為基礎確立的緊密的聯系。

參與生態文明建設的各主體不可避免地會存在差異和分歧，有可能會導致協同治理關系的破裂，因此，應通過利益協調及時調整各主體的不同意見，在此過程中會涉及到資源的重新整合、主體的有效互動、利益的有效協調以及對不當行為的監督懲戒等。生態文明建設多元主體協同治理機制的運行有賴于制度的保障，每一個運作循環周期的實現和完成都會促使多元主體間的分歧進一步減少，合作更加順暢，整合更加高效，與此同時制度也會進一步完善。當新的問題出現時，這種循環運轉將再一次開啟，協同治理的范圍、深度與廣度會進一步提升。

生態文明建設過程的復雜性和目標的艱巨性令各參與主體開始反思“單打獨斗”帶來的“力不從心”，通過不斷溝通協商進而達成協同治理的共識。主體互動機制就此發揮效能，對即將開展的協同治理進行藍圖擘畫和規劃設定。應當說，各參與主體間平等對話的意愿、勇于擔責的態度是開展生態文明建設多元主體協同治理的前提條件。當然，共性不會是永遠的主旋律，在協同治理過程中不能忽視差異甚至分歧的存在。因此，各參與主體的利益訴求、角色和身份不同，處事風格、價值判斷或思維方式也不同。為更好地實現治理效能，各參與主體應通過利益協調機制對資源、信息、資金進行再分配和再調整，以維持相互間的平衡，力爭實現分歧最小化和利益最大化。從某種意義上說，能否有效解決利益調整和分配問題是協同治理的關鍵所在。在矛盾和分歧得以消解、共同利益得到確認后，如何有效整合資源成為關鍵。為此，各參與主體應通過對人力、財力、物力和信息等相關資源進行全域性規劃和設計，力求實現資源的互補與共享。基于多元主體間復雜的利益關系，需通過最嚴密的監督和最嚴格的懲罰確保各參與主體始終在協同治理的方向上穩步前進。生態文明建設多元主體協同治理充分發揮效能的前提是主體互動、利益協調、資源整合和監督懲罰機制的有序運轉，這就需要制度的剛性約束。

總之，主體互動、利益協調、資源整合、監督懲罰、制度保障等要素始終都在改變著生態文明建設多元主體協同治理中的資源再整合和關系再分配。受此影響，每一次的協同治理都會有所差異。后一次是前一次的繼承和完善，而前一次是后一次的基礎和前提，在持續的變動中最終實現階段性的穩定和平衡（見圖2）。

【參考文獻】

[1]中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》[EB/OL].中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm.

[2]習近平.推動我國生態文明建設邁上新臺階[EB/OL].人民網，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0131/c64094-30603656.html.

[3]盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學[M].北京：北京大學出版社，2009.

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[5]周縣華等.環境公共治理多主體協同模式[M].北京：經濟科學出版社，2018.

[6]王冰.博弈視角下跨區域生態環境協同治理機制研究[M].成都：電子科技大學出版社，2020.

[7]（日）青木昌彥.比較制度分析[M].上海：上海遠東出版社，2001.

（責任編輯：劉? 丹）

On Combing the Multi Subject Collaborative Governance

Mechanism of Ecological Civilization Construction

Tao Guogen

Abstract：The construction of ecological civilization is a complex social system project，which requires not only the leading role of the government，but also the joint participation of enterprises，social organizations and the public.We should improve the dynamic mechanism，formation mechanism and operation mechanism of collaborative governance of multiple subjects in the construction of ecological civilization，build an environmental governance community with close contact，mutual cooperation and mutual trust among multiple subjects，and condense the joint force of ecological civilization construction.By stimulating the enthusiasm of each subject and the advantages of different functions，ensure the efficient and orderly construction of ecological civilization.

Key words：ecological civilization construction;multi subject collaborative governance;dynamic mechanism;formation mechanism;operating mechanism