網(wǎng)絡(luò)直播的行政規(guī)制探究

摘? ? ? 要：本文認(rèn)為，與民法、刑法等相比較，行政規(guī)制以其主動性和靈活性兩大優(yōu)勢更適用于規(guī)制網(wǎng)絡(luò)直播。但當(dāng)前，我國網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制仍存在缺乏統(tǒng)一的行政法規(guī)、規(guī)制主體職權(quán)不明、單純強制規(guī)制、服務(wù)引導(dǎo)不足等問題。因此，應(yīng)堅持行政監(jiān)管適度與共治原則，統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制法律制度，提高立法層級，明確各監(jiān)管部門的權(quán)限范圍，加強引導(dǎo)與服務(wù)，探索剛?cè)岵男姓?guī)制手段，以促進網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)? 鍵? 詞：網(wǎng)絡(luò)直播;行政規(guī)制;監(jiān)管適度;柔性規(guī)制

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）10-0075-09

收稿日期：2021-06-30

作者簡介：繆穎，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學(xué)。

網(wǎng)絡(luò)直播作為一種新型網(wǎng)絡(luò)文化，由于其準(zhǔn)入門檻低、相關(guān)法律體系不健全、監(jiān)管不到位等原因?qū)е轮辈y象頻發(fā)，如未成年人現(xiàn)身直播間巨額打賞、直播購買的商品退貨率較高、侵犯他人肖像權(quán)或隱私權(quán)等。網(wǎng)絡(luò)空間不是法外之地，同樣應(yīng)以法律規(guī)制其健康發(fā)展。相較于民法、刑法側(cè)重于事后責(zé)任追究與救濟，行政規(guī)制在遏制網(wǎng)絡(luò)直播肆意發(fā)展方面更具有明顯的主動性與靈活性。

一、我國網(wǎng)絡(luò)直播現(xiàn)狀及其行政規(guī)制

網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)依托于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生，發(fā)展迅猛且直播內(nèi)容豐富多樣，但網(wǎng)絡(luò)直播也存在一些亂象。由于刑法入罪門檻高、民法對現(xiàn)實中的一些侵權(quán)問題難以進行有效界定等原因，亟待完善網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制，以促進網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的健康發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)直播基于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生，通過圖文、視頻或者音頻等形式向公眾實時發(fā)布信息①。我國網(wǎng)絡(luò)直播發(fā)展迅速，截至2021年6月，直播用戶數(shù)量達(dá)6.38億，占總體網(wǎng)民的63.1%，[1]且直播類型多樣，既有新聞、教育類直播，也有純粹娛樂、秀場類直播，更有帶貨類直播等。特別是在新冠肺炎疫情期間，網(wǎng)絡(luò)直播在一定程度上助推了經(jīng)濟發(fā)展，但一些網(wǎng)絡(luò)直播平臺也存在內(nèi)容低俗、庸俗等不良現(xiàn)象。一是直播內(nèi)容娛樂化、低俗化。網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的收入主要來自于觀眾的打賞和支持，再加上網(wǎng)絡(luò)直播進入門檻低，[2]使得主播的素質(zhì)參差不齊。一些主播為了博關(guān)注、增加點擊量，直播內(nèi)容尺度較大，個別甚至挑戰(zhàn)道德和法律的底線，直播淫穢表演引誘打賞、直播拼酒、吃燈泡等事件時有發(fā)生。一些主播為“漲粉”而不擇手段，極大地扭曲了社會價值觀。據(jù)統(tǒng)計，2020年我國未成年網(wǎng)民已達(dá)1.83億，[3]各類亂象若不加以嚴(yán)格規(guī)制，必將給社會的發(fā)展帶來不利影響。二是直播售假問題日益凸顯。很多主播在粉絲群體達(dá)到一定數(shù)量之后會通過直播引導(dǎo)觀眾購買商品，俗稱“帶貨”。然而，有的主播對自己推薦的產(chǎn)品根本不了解，卻為了私利在直播時廣為宣傳，更有無良商家在直播平臺打著“超低價”售賣奢侈品的幌子引誘觀眾下單，實質(zhì)上都是進貨價十幾、二十元的低檔貨。此外，直播的實時性給消費者取證維權(quán)帶來了較大困難，一些主播、平臺、商家極其不負(fù)責(zé)任，直播時夸得天花亂墜，轉(zhuǎn)眼卻“翻臉不認(rèn)人”，互相推諉，逃避賠償，極大地?fù)p害了消費者的利益。[4]三是直播侵權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)。網(wǎng)絡(luò)直播種類多樣，如帶貨、游戲、美食、才藝、戶外直播等，有的主播經(jīng)常會侵犯到他人的正當(dāng)權(quán)益。如一些主播在戶外直播時很容易拍到部分路人，而將其肖像暴露于鏡頭前，甚至有人為了追求直播效果而故意拍攝他人取樂。事實上，除了人格尊嚴(yán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)等外，[5]網(wǎng)絡(luò)直播著作權(quán)侵權(quán)糾紛同樣屢見不鮮。在才藝類直播中，一些主播經(jīng)常會用到某些在線音樂或者直接演唱，從而通過粉絲打賞牟利。根據(jù)我國《著作權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，這類行為并不屬于“合理使用”范圍，也就在一定程度上侵犯了他人的知識產(chǎn)權(quán)。

目前學(xué)界對行政規(guī)制的內(nèi)涵并沒有形成統(tǒng)一的結(jié)論。網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制可以理解為，行政主體為依法引導(dǎo)、限制網(wǎng)絡(luò)直播而采取的一系列行政活動的總稱。民事救濟、刑事制裁都是規(guī)制社會亂象的方式，只是網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)依托于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生并迅速發(fā)展，因其行業(yè)本身的特殊性，刑法、民法等部門法不足以實現(xiàn)全面監(jiān)管，因而亟待更具有靈活性與主動性的行政規(guī)制填補監(jiān)管空白。行政規(guī)制主要包括三大類：制定行政法規(guī)、規(guī)章;制定具體政策;具體的干預(yù)行為。[6]一方面，刑法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)直播存在局限性。網(wǎng)絡(luò)直播行為可能涉及刑法的幾大常見罪名，如傳播淫穢物品牟利罪、聚眾淫亂罪、侵犯公民個人信息罪、侮辱誹謗罪等，雖然刑法對人們的日常生活進行了有效規(guī)范，但是入罪門檻較高，難以達(dá)到預(yù)設(shè)的規(guī)制目的。以“傳播淫穢物品牟利罪”為例，刑法中淫穢物品①多指相對直接宣揚淫穢色情的內(nèi)容，但是一些網(wǎng)絡(luò)主播不會公然知法犯法，而是通過身著暴露服裝、挑逗性的語言、性感舞蹈等行為達(dá)到其色情直播的目的——主要是通過引誘觀眾打賞牟利，對于這種打“擦邊球”的行為很難將其界定在淫穢物品的范圍內(nèi)，也就無法通過刑法的手段實施制裁。再如在網(wǎng)絡(luò)直播過程中，彈幕里經(jīng)常會出現(xiàn)語言暴力的情況，有些言詞甚至不堪入目，但因為彈幕的匿名性和實時互動性，在實踐中很難以侮辱、誹謗罪追究其責(zé)任。可見，在網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域，刑法通常無法規(guī)制那些未造成嚴(yán)重后果或者不符合入罪標(biāo)準(zhǔn)的行為，因而在網(wǎng)絡(luò)直播規(guī)制實踐中具有一定的局限性。另一方面，民法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)直播存在不足。我國民法對網(wǎng)絡(luò)直播的規(guī)制主要集中在保護知識產(chǎn)權(quán)、名譽權(quán)、隱私權(quán)等方面，由于網(wǎng)絡(luò)直播屬于新興行業(yè)，因而關(guān)于其中的一些侵權(quán)問題在現(xiàn)實中很難得到有效解決。以直播平臺盜播體育賽事為例，雖然享有網(wǎng)絡(luò)直播權(quán)的企業(yè)通常會采取很多措施嚴(yán)防盜播行為，但部分直播平臺往往會在利益驅(qū)使下我行我素，再加上直播平臺眾多、直播內(nèi)容紛繁復(fù)雜且具有即時性，現(xiàn)實中對侵權(quán)行為的認(rèn)定及舉證都存在一定的技術(shù)難度。從名譽權(quán)保護來看，由于直播的實時性、彈幕的匿名性等原因使得直播領(lǐng)域的名譽權(quán)保護更加困難，再加之侵權(quán)成本低、維權(quán)成本高等原因，很多侵權(quán)問題最后都不了了之。

我國的刑法、民法更注重事后的責(zé)任追究與救濟，強調(diào)“損害后果+法律責(zé)任”的規(guī)制邏輯，[7]對于一些造成輕微損害后果的行為通常無能為力。與刑法、民法相比，行政法擁有龐大的執(zhí)法群體、較全面的行政法規(guī)、規(guī)章和多樣化的執(zhí)法手段，可以發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性作用，有利于實現(xiàn)糾正網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)不良風(fēng)氣和遏制違法現(xiàn)象的目的。行政規(guī)制具有主動性和靈活性，既可以通過行政處罰、行政強制等制裁性手段矯正不良網(wǎng)絡(luò)直播行為，還可以通過行政約談、建議、指導(dǎo)等非制裁性手段引導(dǎo)直播行業(yè)規(guī)范發(fā)展。因此，對于內(nèi)容豐富、行為多樣的網(wǎng)絡(luò)直播來說，需要進一步完善行政規(guī)制，以彌補刑法、民法等部門法規(guī)制的不足。

二、我國網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制存在的不足

網(wǎng)絡(luò)直播兼具技術(shù)依賴性高、實時性強、用戶量大等特點，[8]運用刑法、民法等部門法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)直播都存在一定的弊端，應(yīng)充分發(fā)揮行政規(guī)制的作用，以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)健康發(fā)展，但目前我國網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制尚存以下不足。

（一）缺乏統(tǒng)一的行政法規(guī)

目前，直接規(guī)制網(wǎng)絡(luò)直播的大都是各部門規(guī)章，主要包括：2016年國家網(wǎng)信辦發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》，2016年文化部發(fā)布的《文化部關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)表演管理工作的通知》（以下簡稱原文化部《通知》）和《網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營活動管理辦法》，2016年國家新聞出版廣電總局發(fā)布的《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目直播服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱原廣電總局《通知》），2017年文化部修訂的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》及2018年8月全國“掃黃打非”辦公室、公安部、工業(yè)和信息化部等六部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)管理工作的通知》等。以上規(guī)章都是針對網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)監(jiān)管進行的積極探索，分散式立法雖然提高了立法效率，但也存在弊端，如有的單行法之間內(nèi)容重復(fù)或協(xié)調(diào)性不強，表現(xiàn)為：一是對網(wǎng)絡(luò)直播名稱的表述不盡相同，如《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》中表述為互聯(lián)網(wǎng)直播、互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)提供者和使用者;原文化部《通知》和《網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營活動管理辦法》中表述為網(wǎng)絡(luò)表演、網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營單位、網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營活動。二是有些規(guī)定較為模糊，如《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》僅有20條，沒有明確限制直播內(nèi)容的分級標(biāo)準(zhǔn)，而且關(guān)于應(yīng)急處置的做法和法律責(zé)任的規(guī)定不夠具體，僅在第17條規(guī)定了由國家和地方網(wǎng)信辦對涉嫌違法違規(guī)的直播行為進行處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。立法的碎片化極易導(dǎo)致多個職能部門之間出現(xiàn)職權(quán)交叉甚至相互沖突的現(xiàn)象，不利于對網(wǎng)絡(luò)直播進行統(tǒng)一管理。對此，亟待制定專門的網(wǎng)絡(luò)直播行政法規(guī)，以統(tǒng)一規(guī)制網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)。縱觀我國相關(guān)法律法規(guī)，由全國人大常委會制定的僅有《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，主要還是以各部門規(guī)章、規(guī)范性文件居多。[9]規(guī)章的法律位階明顯低于法規(guī)，而且由于各個職能部門制定的規(guī)章效力層級是相同的，出于各自需要制定的規(guī)章不可避免地會產(chǎn)生內(nèi)容重疊或相互沖突的問題，不利于提高行政效率。如原文化部《通知》中的監(jiān)管對象是“網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營單位和表演者”，重點是監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)表演的內(nèi)容，相應(yīng)的處罰措施是吊銷《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》;在隨后的原廣電總局《通知》中，要求對“開展網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目直播服務(wù)者”進行監(jiān)管，且應(yīng)當(dāng)具備《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》。原文化部《通知》中所稱的“網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營單位”基本涵蓋了原廣電總局《通知》中的監(jiān)管對象，且這兩個許可證之間也互有牽連，獲得前者自然就具備了傳播視聽節(jié)目的資質(zhì)，但獲得后者并不意味著一定具備經(jīng)營資質(zhì)，需要進一步判斷行為目的是為了純粹娛樂還是為了經(jīng)營。原文化部《網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營活動管理辦法》將監(jiān)管對象更改為“網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營單位”，看似為了進一步明確自身的權(quán)責(zé)，實質(zhì)上則表現(xiàn)出強烈的“地盤意識”，[10]且該辦法與之前生效的國家網(wǎng)信辦《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》相比較，除了一些概念和說法不同外，內(nèi)容上大同小異。

（二）行政規(guī)制各職能部門職權(quán)不明

我國目前針對網(wǎng)絡(luò)直播進行監(jiān)管執(zhí)法的行政機關(guān)主要有國家廣播電視總局、國家網(wǎng)信辦、文旅部、工信部、公安部、全國“掃黃打非”辦公室等。其中，國家廣播電視總局負(fù)責(zé)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)直播經(jīng)營單位和具體的直播內(nèi)容，主要涉及新聞、綜藝、電商等領(lǐng)域;國家網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)直播全局性的監(jiān)督管理，包括直播平臺的登記備案和審批、依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站等;文旅部管理全國文化活動中存在的違法違規(guī)現(xiàn)象;公安部負(fù)責(zé)維護網(wǎng)絡(luò)秩序，主要包括宣傳相關(guān)法律法規(guī)、偵辦直播涉及的刑事案件等，與全國“掃黃打非”辦公室共同監(jiān)管直播中的涉黃、涉暴等問題;而網(wǎng)絡(luò)游戲又由文旅部、國家廣播電視總局、工信部共同監(jiān)管。各部門雖然是按照各自的權(quán)限去監(jiān)管同一個目標(biāo)——直播平臺，但由于各部門缺乏足夠的協(xié)調(diào)與溝通，各自規(guī)定的內(nèi)容將不可避免地出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象。[11]

網(wǎng)絡(luò)直播本身屬于一種多元融合的新型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟文化，監(jiān)管主體眾多難免會導(dǎo)致職權(quán)配置重疊、分工不明等問題。以網(wǎng)絡(luò)直播備案為例，2016年，國家新聞出版廣電總局在《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目直播服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，開展直播服務(wù)的有關(guān)機構(gòu)應(yīng)向所在地的省級新聞出版廣電行政部門備案;六部門在《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)管理工作的通知》中要求，直播服務(wù)提供者不僅應(yīng)申請相應(yīng)的許可，還應(yīng)向所屬地的公安機關(guān)備案;而文旅部現(xiàn)行有效的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》和《網(wǎng)絡(luò)表演經(jīng)營活動管理辦法》（均為原文化部發(fā)布）中又規(guī)定，從事經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)文化活動的應(yīng)當(dāng)申請許可，從事非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)文化活動的向省級政府文化行政部門備案。行政部門規(guī)定不統(tǒng)一違背了行政法上的“高效便民”原則，不僅讓守法主體無所適從，而且給違法行為人以可乘之機。再如從各部門對淫穢表演行為的執(zhí)法權(quán)限來看，文旅部對淫穢色情、侮辱誹謗等行為具有管理權(quán)限，而公安部對直播領(lǐng)域的淫穢色情行為同樣可以執(zhí)法，全國“掃黃打非”辦公室對一些“低俗營銷”等明顯涉黃的表演行為同樣具有執(zhí)法權(quán)限，多個執(zhí)法主體并存很容易出現(xiàn)多頭執(zhí)法或者互相推諉的情況，不利于規(guī)制網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)存在的相關(guān)問題。

（三）行政規(guī)制手段單一

目前，我國治理網(wǎng)絡(luò)直播平臺違法違規(guī)現(xiàn)象，常見的行政規(guī)制手段還是以傳統(tǒng)的剛性措施為主，如下架、關(guān)停服務(wù)、[12]罰款、沒收違法所得、吊銷經(jīng)營許可證[13]等，強制性、單一性特征明顯。制裁性規(guī)制手段雖然可以在短時間內(nèi)督促平臺進行自我整改、凈化網(wǎng)絡(luò)風(fēng)氣，但容易激化行政機關(guān)與相對人的矛盾。隨著網(wǎng)絡(luò)直播技術(shù)的不斷更新，違法行為可能會愈加隱蔽，單一的制裁性處罰手段無法適應(yīng)多平臺、跨領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)。

三、網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制完善建議

網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制必須堅持監(jiān)管適度和共治原則，即行政機關(guān)適度干預(yù)才能保持網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的活力，集多方力量達(dá)到根治網(wǎng)絡(luò)直播亂象的目的。針對目前我國網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制的不足，應(yīng)當(dāng)采用集中立法的方式整合各部門規(guī)章等規(guī)范性文件，提高立法層級，制定統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)直播行政法規(guī)，從源頭上明晰各行政部門職權(quán)。

（一）明確網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制基本原則

⒈監(jiān)管適度原則。監(jiān)管適度原則是指行政機關(guān)應(yīng)進行適度規(guī)制與調(diào)節(jié)，既不是全面的大包大攬，也不是完全的放任不管、聽之任之。為了促進網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的健康發(fā)展、保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，行政機關(guān)應(yīng)進行一定的干預(yù)和指導(dǎo)，且只能在必要的時候進行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和干預(yù)。監(jiān)管適度原則主要體現(xiàn)在以下兩方面：首先是適度干預(yù)。[14]在網(wǎng)絡(luò)直播可能造成損害社會公共利益、擾亂社會秩序、侵害他人合法權(quán)益等不良后果時，行政機關(guān)必須進行規(guī)制，但要有法律依據(jù)，如行政機關(guān)在限制主播的不當(dāng)言論或通過禁止觀眾使用彈幕的方式加以限制時，要有明確的法律依據(jù)，對于不在自己職權(quán)范圍內(nèi)的可以交由網(wǎng)絡(luò)直播平臺和行業(yè)協(xié)會進行自我規(guī)制。政府大包大攬，不僅會增加規(guī)制成本，造成資源浪費，還會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)失去活力。其次是正確引導(dǎo)。政府要引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)直播平臺創(chuàng)新監(jiān)管方式，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會發(fā)揮自身作用，引導(dǎo)公眾自覺遵守法律，以促進行業(yè)的健康、有序發(fā)展。

⒉共管共治原則。網(wǎng)絡(luò)直播依托于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生，涉及面廣且內(nèi)容繁雜，單靠政府單一的監(jiān)管力量不足以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)直播亂象，需要在行政機關(guān)、網(wǎng)絡(luò)直播平臺、行業(yè)協(xié)會、社會公眾之間建立“共管共治”的責(zé)任體系，多方形成合力，[15]共同面對因網(wǎng)絡(luò)直播盛行而帶來的各種挑戰(zhàn)。一是在健全網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制法律體系的基礎(chǔ)上，行政機關(guān)應(yīng)明確自身定位，弱化強制性管理手段，加強有效引導(dǎo)。二是直播平臺要加強對直播內(nèi)容的審核與監(jiān)管，不應(yīng)受利益驅(qū)使而對那些打法律“擦邊球”的主播睜一只眼閉一只眼，而應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行實名制認(rèn)證制度，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效率。三是行業(yè)協(xié)會在引導(dǎo)市場有序發(fā)展、規(guī)范市場主體行為等方面應(yīng)起到不可替代的作用，[16]因此，互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，從直播內(nèi)容、主播思想教育等方面開展活動，引導(dǎo)行業(yè)自律，促進直播行業(yè)規(guī)范、有序發(fā)展。四是群眾的力量是無窮的，網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的良性發(fā)展離不開公眾的監(jiān)督，為此，應(yīng)暢通投訴舉報渠道與信息反饋路徑，提高公眾監(jiān)督的積極性。

（二）統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制法律制度

網(wǎng)絡(luò)直播不只是一種娛樂方式，還涉及了新聞、教育、消費購物等多個領(lǐng)域且發(fā)展迅速，只靠部門規(guī)章難以規(guī)制其在發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各種問題，因此，須盡快制定網(wǎng)絡(luò)直播行政法規(guī)及統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)規(guī)章的規(guī)范性文件，形成完備的網(wǎng)絡(luò)直播行政法律體系。

⒈整合碎片化法律規(guī)定。如前文所述，我國網(wǎng)絡(luò)直播行政法律規(guī)范大多為部門規(guī)章等規(guī)范性文件，法律位階均較低，且網(wǎng)絡(luò)直播行政法規(guī)的分散、不統(tǒng)一導(dǎo)致各部門職權(quán)交叉乃至相互沖突。為避免立法的重復(fù)與沖突，應(yīng)整合碎片化法律規(guī)定，制定統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)直播行政法規(guī)，如《網(wǎng)絡(luò)直播管理條例》，同時整合相關(guān)的部門規(guī)章，提升網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制的效率，明確各項基本制度，明確規(guī)制主體、網(wǎng)絡(luò)直播監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，解決相同層級的部門規(guī)章相互沖突問題。構(gòu)建一套完善的網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制法規(guī)，不僅有助于彌補現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)直播行政立法的空白，也有利于對網(wǎng)絡(luò)直播進行高效率的統(tǒng)一管理。

⒉在內(nèi)容上進行分層分類規(guī)范。在網(wǎng)絡(luò)直播行政法規(guī)的具體內(nèi)容上可以分層分類進行規(guī)范管理。[17]分層主要針對互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、直播內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)提供者（主要指直播平臺）以及網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)使用者（包括主播和觀眾）;分類主要是指根據(jù)直播內(nèi)容進行分類管理，如分為帶貨類、秀場類等直播。在具體操作上可以考慮以下幾項因素：一是網(wǎng)絡(luò)直播的常見問題，如打賞機制、彈幕使用規(guī)范等，明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)直播用戶的權(quán)利及義務(wù);二是實名認(rèn)證制度、黑名單制度、主播的言行舉止規(guī)范、權(quán)利救濟等;三是暢通群眾投訴舉報路徑，加大對直播平臺的監(jiān)督力度;四是明確各部門的職責(zé)劃分，避免執(zhí)法沖突;五是規(guī)定具體的處罰措施與救濟渠道。

（三）明確網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制主體職權(quán)范圍

2014年，國務(wù)院授權(quán)重新組建的國家網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作和監(jiān)督管理執(zhí)法，[18]在網(wǎng)絡(luò)直播內(nèi)容監(jiān)管方面具有一定的優(yōu)勢。因此，可以明確規(guī)定由國家網(wǎng)信辦統(tǒng)一負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)直播的監(jiān)管與規(guī)制。隨著網(wǎng)絡(luò)直播分層分類管理規(guī)范的探索實施，國家廣播電視總局、文旅部、全國“掃黃打非”辦公室等部門可根據(jù)分類情況分別對網(wǎng)絡(luò)直播進行監(jiān)管，明確各自的職權(quán)范圍。如全國“掃黃打非”辦公室可專門負(fù)責(zé)監(jiān)管秀場類直播，這樣可以有效解決前文提到的幾個部門都對淫穢表演行為具有執(zhí)法權(quán)限的問題。如果涉及公安部門按照《治安管理處罰法》進行監(jiān)管執(zhí)法的問題則可以通過細(xì)則進一步細(xì)化“淫穢色情”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做好網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)規(guī)制與行政法中的行政處罰的銜接，以減少因職權(quán)沖突而引發(fā)的監(jiān)管空白。雖然各部門分別負(fù)責(zé)監(jiān)管不同類型的網(wǎng)絡(luò)直播，但規(guī)制對象是相同的，因此，應(yīng)當(dāng)在完善工作聯(lián)動機制的基礎(chǔ)上增強各部門間的工作協(xié)調(diào)性。[19]對于重大網(wǎng)絡(luò)直播事件可組成臨時調(diào)查小組，多方配合形成合力，通過資源共享等方式提高執(zhí)法效率，共同營造網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)和諧、穩(wěn)定的發(fā)展氛圍。

（四）探索剛?cè)岵男姓?guī)制手段

很多平臺為了能夠正常運營，在自我審查環(huán)節(jié)已經(jīng)投入了大量的人力、物力、財力，如果只是強制性管控只會適得其反。筆者建議可在強制規(guī)制網(wǎng)絡(luò)直播亂象的基礎(chǔ)上引入柔性規(guī)制理念，增加一些非強制規(guī)制措施，如行政約談、行政獎勵或者行政指導(dǎo)等。[20]通過行政獎勵、行政指導(dǎo)等非強制性方式引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)直播主體自覺守法，以共同維護社會公共秩序。

⒈擴大行政約談對象范圍。行政約談是指在相對人已經(jīng)實施或者有潛在違法行為的情況下，行政主體經(jīng)法定程序邀請相對人進行溝通與交流，使其認(rèn)識到自身問題所在，并由其自覺履行改正措施的一種行政手段。行政約談給予了相對人充分的尊重和權(quán)益保護，帶有明顯的柔性規(guī)制色彩，[21]教育、協(xié)商、溝通的方式不僅提高了相對人的配合度，而且有利于提高規(guī)制效果。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)直播領(lǐng)域被約談的對象通常是網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)提供者即直播平臺，筆者認(rèn)為，那些屢次觸碰法律或道德底線、破壞力較大的網(wǎng)絡(luò)主播們同樣應(yīng)成為被行政約談的對象，一是為了督促其糾正違法違規(guī)行為，二是可以對他人起到警示作用，提高公眾自覺守法意識。另外，行政約談要注重對相對人改正情況的后續(xù)跟蹤與監(jiān)督，以防相對人敷衍了事。

⒉靈活運用行政指導(dǎo)和行政獎勵。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)與各行業(yè)、各領(lǐng)域深度融合在一起，傳統(tǒng)“硬法”無法做到隨機應(yīng)變，而行政機關(guān)在監(jiān)管過程中，行政程序可以適當(dāng)向協(xié)商、建議等柔性方向發(fā)展，做到“硬法”與“軟法”的結(jié)合。[22]除了行政約談，還可以通過行政指導(dǎo)的方式引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)直播規(guī)范化發(fā)展。相較于強制性的行政命令，行政指導(dǎo)更有利于緩和行政機關(guān)與相對人之間的矛盾，推進網(wǎng)絡(luò)直播行政規(guī)制進程。當(dāng)然，行政指導(dǎo)必須基于網(wǎng)絡(luò)直播服務(wù)提供者自由意志和程序正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，適當(dāng)?shù)亟o予指導(dǎo)、建議，堅決杜絕名為指導(dǎo)、實為命令的現(xiàn)象。同時還可以配合行政獎勵的方式，行政獎勵不僅包括精神獎勵，還可以輔之以物質(zhì)獎勵，以鼓勵相對人自覺遵法守法。行政獎勵不僅可以降低規(guī)制成本，還有利于促進網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)的良性競爭，從而推動網(wǎng)絡(luò)直播行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

On the Administrative Regulation of Webcast

Miao Ying

Abstract：With the development of Internet technology，webcast is booming day by day. It is deeply welcomed by the masses with its two remarkable characteristics of “instant" and "interaction”.At the same time， the webcast industry has also frequently seen such chaos as the vulgarization of live broadcast content，the serious problem of live broadcast fake sales，live broadcast infringement and so on.Compared with civil law and criminal law，administrative regulation is more suitable for regulating webcast with its two outstanding advantages of initiative and flexibility.At present，there are some problems in China's webcast administrative regulation，such as lack of unified administrative regulations，unclear functions and powers of regulatory subjects，simple mandatory regulation，insufficient service guidance and so on.Therefore，we should adhere to the principles of moderation and co governance of administrative supervision;Unify the legal system of administrative regulation of webcast and improve the legislative level;Clarify the scope of authority of each regulatory department to avoid power conflict;Explore the administrative regulation means of combining hardness and softness，and strengthen guidance and service，so as to promote the healthy development of webcast industry.

Key words：webcast;administrative regulation;moderate supervision;flexible regulation