行政舉報及相關法律問題辨析

李凌云 劉芙彤

摘? ? ? 要：行政舉報是私主體對違法行為等事項進行披露并由行政機關予以處理的制度范疇，與投訴、檢察舉報、紀檢監察舉報等概念存在差別。該項法律范疇作為公眾參與的重要形態，本質上是協助或督促行政機關處置社會失范行為的信息規制工具，在社會治理過程中具有廣闊的應用前景。行政舉報既為行政機關的公共行政活動提供了有力的理論支撐，也有助于創新社會治理模式、提升行政監管效能。為推動社會治理模式多元發展，有必要厘清行政舉報蘊含的法律關系，增強舉報人與行政機關間的合作，切實解決其面臨的屬性定位、舉報獎勵、舉報人保護、舉報糾紛解決等法律難題。

關? 鍵? 詞：行政舉報;行政法律制度;公私合作;社會治理

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）10-0084-10

收稿日期：2021-03-08

作者簡介：李凌云，北京物資學院法學院講師，法學博士，研究方向為行政法學;劉芙彤，吉林大學馬克思主義學院，研究方向為思想政治教育。

基金項目：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“新時期改革與法治關系實證研究”的階段性成果，項目編號：17JZD004。

2021年8月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》明確提出：“暢通違法行為投訴舉報渠道，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員依法予以獎勵和嚴格保護。” 舉報作為公眾參與的制度形態，在社會治理活動中具有廣闊的應用前景。舉報是公民、法人或其他組織對違法行為等事項進行披露并由專門機關予以受理、調查以及處理的制度范疇，屬于我國法律制度體系的重要構成。近年來，行政法學界圍繞“舉報人的行政訴訟原告資格”這一主題展開了熱烈討論。[1]隨著理論視野的逐步擴展，公共行政中的舉報問題亟待探究。在行政領域，公民、法人或其他組織等私主體常以舉報的方式向行政機關反映違法行為，希望行政權予以處理，如2020年的新冠肺炎疫情便引發了學者關于公共衛生事件中內部舉報制度的思考。[2]與此相關的是舉報人保護、舉報獎勵等問題。筆者認為，這既是法律制度研究日漸重視的考察對象，也是社會治理過程中無法忽略的要點。

一、行政舉報的基本涵義

舉報是一個具有豐富內涵的概念。在我國古代，“舉”主要是反映他人的過錯，如《荀子·不茍》：“正義直指，舉人之過，非毀疵也。”“舉”意為雙手托物向上，引申為向官府反映情況，如清·黃六鴻《福惠全書·教養·禮耆德》：“擇本鄉年八十以上，素有德行，從公確實舉報。”與舉報相近的概念還有“舉劾”，《晉書·刑法志》謂：“其見知而故不舉劾，各與同罪。”明知而故意不舉報的，與犯罪者同罪。唐朝對于一些刑事案件就有強制舉報的規定，如《唐律疏議·斗訟》規定：“諸知謀反及大逆者，密告隨近官司;不告者，絞”。英文中，“舉報”一詞對應為“complaint”，“complaint”一詞源自拉丁語“cumplangere”。而拉丁語中“cum”的意思是“用”或“以”，“plangere”意指敲打頭部或胸部表示悲痛，“cumplangere”曾有傷心、后悔的意思，后來逐漸演變為“找尋缺點”的意涵。[3]1996年，我國現代漢語詞典將舉報一詞收錄其中并解釋為“向有關單位檢舉報告”。[4]舉報屬于公民或者單位向司法機關或其他國家機關、組織控告違紀、違法犯罪，依法行使其民主權利的行為，有廣義和狹義之分。廣義上舉報涵蓋的范圍較廣，是指對其他公民及組織所有的違法行為、犯罪行為等進行報告。公民進行舉報之后，根據舉報事項、受理單位的不同又可進一步區分為多種類型。如《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第110條規定，任何人都有權利也有義務向公安機關、人民檢察院和人民法院舉報犯罪事實或者犯罪嫌疑人。此處的規定主要是指引公民向司法機關舉報犯罪行為。其中，根據受理舉報事項的部門、舉報對象以及受理范圍不同，可分為行政機關受理舉報、一般的社會團體受理舉報、紀檢監察機關接受的舉報、相關組織內部機構受理的舉報，等等。

舉報的基本特征是公民因其他私主體的行為、事實而向受理舉報的部門表達意見的一種方式。從實際內涵而言，很多場合上只要是公開表達權利訴求、披露信息的行為皆可稱之為舉報。由此，提起舉報的公民被稱為舉報人，被舉報的公民即是被舉報人。有學者認為，行政舉報乃個人針對他人涉嫌行政違法的民事活動向具有法定職責的行政機關告發，要求行政機關進行調查處理并予以答復的行為。[5]筆者認為，對行政舉報使用的語境應作出限定，基于公共行政場域作行為意義上的討論，即公民、法人或其他組織等私主體向行政機關反映、披露，協助提供相關信息，促使行政機關盡快掌握舉報信息并展開規制的活動。簡言之，行政舉報是指公民、法人或者其他組織針對他人涉嫌違法行為、客觀存在的妨礙行政管理秩序等事項，向具有相應行政管理職權的行政機關反映、報告、披露并請求予以查處的行為。這意味著，行政舉報的受理主體就是行政機關，舉報范圍是各個行政領域的違法線索或事實。從舉報人的角度來看，這是一種“民對民”的舉報現象。在行政法學框架下，行政舉報是由行政機關介入解決舉報人反映舉報事項的非司法性制度，是從公共行政意義上進行的界定。但是，公民對于國家機關違法行為或失職的舉報行為，則不宜列入其中。

行政舉報的核心意涵，是作為協助或督促行政機關處置社會失范行為的信息規制工具。一方面，拓展了行政法上舉報理論的研究深度，為行政機關的行政活動提供了有力的理論支撐。行政舉報與行政行為、行政措施緊密關聯，其作為行政機關作出的行為，自然屬于行政法領域的重要范疇，在行政法理論中處于重要地位。因而，研究行政舉報有助于拓寬該主題的理論維度，為舉報理論、執法信息機制、給付行政、依法行政等方面的深化研究提供素材。同時，行政執法中的舉報與被舉報活動亦將不可避免地延伸至行政訴訟場域。其中存在著司法權與行政權的關系，對舉報處理行為的審查關涉司法權審查的深度與廣度，有必要在權力結構關系下審視二者的動態關系。對行政機關舉報處理行為的司法審查，將為行政實體法與行政訴訟法的銜接和融通提供理論思考。另一方面，行政舉報能夠創新社會治理模式、提升行政監管效能。舉報為行政機關提供了充分的信息來源（情報線索），助益公共行政的有效開展。正如美國行政法學者施瓦茨所言：“情報是燃料，沒有它行政機器就無法發動”。[6]涉及行政舉報的領域涵蓋了食品藥品、證券監管、產品質量監管、司法行政管理、稅收監管、衛生管理等方方面面。行政機關日常的行政執法活動呈多樣性與動態性。在社會生產組織日趨復雜化與人口流動不斷加快的情況下，不特定行為人的違法行為愈發隱蔽，很多時候行政機關難以及時發現違法事實的存在。面對繁重的行政執法狀況，囿于人員和經費的限制，行政機關客觀上亦無法實現對管理對象進行不間斷監控。[7]然而，行政調查屬于公權力的行使，往往需要一定的線索才有助于對個體事項開展調查。舉報人發現公共行政領域的違法行為之后向具有法定職責的行政機關反映，行政機關有義務對此類舉報予以答復或處理，舉報成為行政機關實施行政執法的重要渠道。鑒于此，行政機關可通過此項法律制度鼓勵公民揭發違法行為，以彌補行政執法能力之欠缺。行政舉報為行政機關執法提供了更多的情報信息來源，如果公民及時將舉報事項的線索告知行政機關，無疑有助于增強行政執法能力，有效遏制危害發生。概括來說，完備的行政舉報法律制度能夠助益行政機關高效處置舉報事項，推動行政執法方式的變革，也是便捷的處置違法行為的有效途徑。

二、行政舉報與相關法律概念辨析

（一）行政舉報與投訴之辨

為明確二者的關聯，筆者在北大法寶上進行初步檢索發現涉及投訴或舉報的現行有效法律有五十多部，諸多的行政法規、規章也對此作出了規定，其他規范性文件更是不勝枚舉①。其中，《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國社會保險法》等多數法律的條款是一并規定“投訴舉報”或“投訴、舉報”，單獨規定“投訴”或“舉報”字樣的條文并不多見。同時，《醫療機構投訴管理辦法》等專門以投訴或舉報為主題的部門規章達上百部之多。大致而言，可以將涉及投訴與舉報關系的立法概括為三種模式：一是投訴與舉報并列規定模式。如《中華人民共和國食品安全法》第115條規定，縣級以上人民政府食品安全監督管理等部門應當接受投訴、舉報。此類法律是在同一語境下使用這兩個概念。二是投訴與舉報隱性區分模式。如《中華人民共和國藥品管理法》第106條規定，藥品監督管理部門應當接受投訴、舉報，對查證屬實的舉報按照有關規定給予舉報人獎勵。該類法律在獎勵、監督等公共利益問題上區分了投訴與舉報，可以從中管窺立法者對二者內涵的不同考量。三是投訴與舉報明確區分模式。除《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》對二者概念的鮮明分辨之外，國務院頒布的《勞動保障監察條例》第9條是將勞動者的自身合法權益與投訴相連接，并認為舉報的主體是任何組織和個人。

除前述立法模式外，相關學理對二者的區別作出了闡釋。有學者認為，舉報與投訴的行使主體、目的及對象都有所差異，[8]舉報與投訴引起的處理方式也不同。舉報引起的最終處理方式是“查處”，行政機關根據舉報內容對案件線索進行核查，并最終通過調查程序依法作出給予行政處罰、不予行政處罰、違法事實不成立，予以結案等處理結果。而投訴的處理方式除了行政機關對被投訴人的“查處”之外，還涉及投訴人與被投訴人的糾紛處置，如行政機關可以主持“調解”活動，雙方無法達成一致的，行政機關可建議投訴人向人民法院提起民事訴訟等途徑解決爭議。從主張的利益類型入手，可將向行政機關反映的當事人劃分為投訴人（純粹私益）、不純粹舉報人（私益附隨于公益上）、舉報人（純粹公益）三類。其中，舉報人既包括對純粹公益受損的反映者也包括對不純粹私益受損的反映者，而投訴人則是純粹私益受害者。該種構想是建議將投訴人限定在其“純粹私益”受損的情形。也有學者認為，投訴的權利主體是特定的，而舉報的權利主體是不特定的社會公眾。[9]即使因概念的混同使用，依然遮蔽不了雙方在私益與公益之間的差異。

基于立法模式與相關學理主張對二者的區分，筆者認為，投訴是為了維護自身合法權益而向行政機關反映情況，而舉報則是為了維護公共利益、法律秩序而向行政機關反映其他人的違法行為等事項，二者的根本區別是所反映的信息是否為了維護與自身直接關聯的合法權益，如果不是直接與自身合法權益有關，就應劃入舉報的范疇。雖然舉報行為最終也可能惠及舉報人自身權益，但此種權益總歸是間接性的。當然，鑒于兩個概念的親緣性以及實際中對二者的并列使用甚至混同使用，不排除特定情況下舉報與投訴的并列使用或交叉運用。

（二）行政舉報與檢察舉報等法律概念的區分

根據舉報受理主體的不同，可分為向紀檢監察機關、司法機關、行政機關、行業協會等各個部門舉報。目前，舉報制度根植于社會生活，在違紀、違法、犯罪、行業監督等多個應用領域都發揮著積極作用，拓寬了監管范圍、強化了監管效能。[10]行政舉報就是舉報的一個分支，除此之外，其他非公共行政領域亦廣泛存在舉報制度。從舉報的領域和內容來看，可將舉報劃分為行政舉報、檢察舉報、紀檢監察舉報、違法行政舉報等方面的范疇。

⒈檢察舉報。檢察舉報是針對構成犯罪的人員，尤其是構成貪污、受賄、徇私舞弊的公職人員犯罪行為而向檢察機關舉報，由檢察機關依法進行查處的一項法律制度。[11]1988年3月，深圳市人民檢察院創建了全國第一個經濟罪案舉報中心。隨后，部分地方的檢察機關相繼成立舉報中心，檢察領域的舉報探索引起了社會各界的普遍關注。檢察舉報具有明確的法律依據，如《刑事訴訟法》第57條規定：“人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的，應當進行調查核實。”目前，多數檢察機關都內設舉報中心專司職務犯罪方面的舉報事項。

⒉紀檢監察舉報。紀檢監察是黨的紀律檢查機關與國家監察機關的合稱。黨和國家機構改革后，黨的紀檢機關與國家監察機關合署辦公得到了進一步形塑。[12]由此，紀檢監察舉報制度在反腐倡廉等方面發揮了重要作用。這類舉報法律制度主要是針對違反黨紀和監察法規的人員，向黨的紀檢機關與國家監察機構進行舉報的一系列制度的總和。紀檢舉報針對的是黨員、黨組織違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律、生活紀律等黨的紀律行為的檢舉控告。如河南某地政府秘書長的妻子依據《中國共產黨黨員權利保障條例》第32條等規定向紀委實名舉報，“該地市委書記掌摑了其丈夫”，引發了民眾廣泛關注。[13]監察舉報的對象主要是《中華人民共和國監察法》第15條規定的六類公職人員及相關人員，舉報事項集中體現為相關人員違反秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守等規定，涉嫌權力尋租、利益輸送等職務違法犯罪行為的反映控告。

⒊違法行政舉報。這一制度也稱之為行政執法舉報，當公民、法人和其他組織認為行政執法機關有不履行法定職責，違法實施行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政收費等情形以及其他損害國家利益和行政相對人利益的行為，可以通過有效途徑向上一級行政機關、政府法制機構、行政執法監督機構、信訪接待機構進行舉報。這種情形與紀檢監察舉報的范圍存在交叉之處。不過，違法行政側重于關注行政執法領域的行政機關及其工作人員的行為，如《浙江省行政執法監督辦法》規定：“縣級以上人民政府對公民舉報、控告的違法行政行為，應當及時組織查處或者責成有關部門查處”。該項法律制度的核心要義是展開行政執法監督、規范行政執法人員的活動，保護公民的合法權益，保證法律、法規的正確實施和政令暢通，繼而促進依法行政建設。

三、行政舉報面臨的法律難題

案例一：羅某榮訴吉安市物價局物價行政處理案（《最高人民法院關于發布第十五批指導性案例的通知》法[2016]449號）。具體案情：原告羅某榮向被告吉安市物價局郵寄一份舉報函，對某電信公司向原告收取首次辦理手機卡卡費20元進行舉報，要求被告責令該公司退還非法收取原告的卡費，依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機卡被收取的卡費，依法獎勵原告和書面答復原告相關處理結果。被告收到原告的舉報函后作出答復：“收到您反映的情況后，我局非常重視，及時進行調查，經核實UIM卡收費上限標準為入網50元/張，補卡、換卡30元/張。”對此答復行為，原告表示不服訴至法院。最后法院判決撤銷吉安市物價局的答復，限其在15日內重新作出答復。

案例二：崔某元舉報范某冰偷稅漏稅事件。[14]2018年5月，崔某元通過微博舉報知名演員范某冰，曝光對方簽訂“陰陽合同”中的涉稅問題，該事件引起輿論發酵。隨即，國家稅務總局責成江蘇稅務機關依法開展調查核實。經查實，范某冰及其擔任法定代表人的企業在影視從業中偷逃稅數額高達2億多元。對上述違法行為，江蘇省稅務局依據《中華人民共和國稅收征收管理法》相關規定，對范某冰等追繳稅款2.55億元，加收滯納金0.33億元。

案例三：相對人未張貼禁止吸煙舉報電話標識被責令改正。[15]2018年1月，北京市某區衛生主管部門輿情監測到微博曝光的一段視頻：某女士在一餐廳內就餐，發現隔壁桌幾位食客抽煙，遂向店家反映，店家多次勸導無效。該女士拍攝視頻并上傳至微博，引起網友廣泛關注。區衛生主管部門對這一事件進行立案，當日執法人員到餐廳監督檢查。當執法人員檢查控煙相關管理制度時，發現該場所欠缺禁止吸煙管理制度，即沒有張貼禁止吸煙舉報電話號碼標識。行政執法人員隨即下達責令改正通知書，要求餐廳負責人在3日內改正違法行為。經核查，該餐廳已糾正違法行為，衛生主管部門不再作出行政處罰。

從上述三個案例中可以管窺行政舉報的輪廓。第一起案例中，舉報人與行政機關產生了行政爭議。該糾紛產生的緣由是舉報人對于舉報處理行為不滿，看似這類舉報處理行為似乎已納入行政可訴性之列，但舉報人原告資格背后的“利害關系”應如何界定，且行政機關因舉報處理而被訴至法院的可能性遠不止于此。即便行政機關擁有答復處理的職責，舉報并不必然意味著舉報人的合法權益需要受到公法保護。公民僅憑借舉報行為，是否一定能夠起訴行政機關尚有待探討。第二起案例中，由于崔某元的舉報行為，稅務行政機關及時查處了違法行為。問題在于，舉報人與行政機關之間的關系在理論上屬于何種法律關系。倘若舉報人沒有及時披露信息，行政機關發現查處這類違法行為的可能性將大大降低。易言之，如果沒有公民啟動舉報，這類違法行為一時很難被行政機關發現，國家和社會將遭受難以估量的損失。第三起案例中，因經營者未履行設置禁止吸煙標志和舉報電話號碼標識的職責，幾乎要承擔行政處罰的法律責任。根據《北京市控制吸煙條例》的規定，禁止吸煙場所的經營者、管理者負有下列責任：“設置明顯的禁止吸煙標志和舉報投訴電話號碼標識。”可見，相關經營者對舉報事項存在協助管理職責。然而，針對舉報事項的管理要求私主體發揮一定作用，意味著舉報本身存在權利或義務層面上的辨析。

四、行政舉報中亟待解決的法律問題

為推動社會治理模式多元發展，增強舉報人與行政機關的私與公合作關系，有必要厘清行政舉報涉及的法律關系，切實發現并解決其所面臨的法律難題。

⒈執法領域的行政舉報。行政機關主導下的執法行為依然是我國社會治理模式最為恰切的概括。當前，行政執法領域的劃分日愈精細化，社會自治領域逐步擴大，行政舉報對于執法行為的協助作用日愈重要，很可能預示著執法模式的一種變遷。這種執法視角下的行政舉報體現于公民在執法過程的協助作用或督促效果。如有行政執法工作人員從現實案例入手，對如何區分舉報、投訴在著作權行政處罰中的作用進行了分析。[16]有觀點以“罰沒分成”為事例，重點分析了證券執法領域舉報制度之構建。[17]證券領域舉報制度的專業性較強，離不開域外經驗的啟示，借此可助益探索我國證券領域舉報人制度的激勵與保護功能。有論者從衛生監督執法角度就舉報案件的受理和查辦提出了對策。[18]值得一提的是，食品藥品執法領域的行政舉報法律制度引發了理論與實踐的廣泛關注。[19]此類研究主要是觀察食品藥品領域的舉報處理行為，就公眾參與機制對于食品稽查辦案、民生政策改進發揮的價值進行了探析。事實上，現實執法領域中的行政舉報法律制度遠不止于上述類別，環保、規劃、稅收、網絡等執法環節的法律問題研究都不可忽略。

⒉行政舉報獎勵。近年來，從中央到地方各級行政機關大多都出臺了專門的舉報獎勵類行政規范性文件，如《安全生產領域舉報獎勵辦法》。舉報獎勵與一般舉報的差異之處是它的“有獎”性，該機制重新塑造了舉報人與行政機關之間的法律關系。有學者從制度定位、內在機理、規制目標以及相關制度的協調、制度提升等方面研究作為行政手段的行政舉報獎勵制度。[20]有文章專門分析了證券監管領域的舉報人制度，認為以提高獎勵額度以及強化舉報人保護作為有效激勵路徑，有助于實現舉報人制度在控制金融違法行為等方面的預設功能之目的。[21]也有學者專門分析了食品安全領域的有獎舉報制度，對相關法律制度的構建提出了富有建設性的建議。[22]借助舉報獎勵措施去鼓勵公眾舉報食品違法行為，可有效推動食品安全社會共治。尤其需要注意的是，舉報獎勵的法律屬性界定關乎著針對性的制度應對。從促進法律實施的層面來說，舉報獎勵理應被切實推進，相關法律制度設計也應圍繞舉報信息探知能力強化而展開。當前法律問題研究的核心目標是對舉報獎勵的制度本質以及現實狀況作出理性把握，并嘗試在獎金設定、獎金領取、程序保障等方面進行完善，確立科學合理的舉報獎勵結構體系。

⒊行政舉報屬性及糾紛解決。行政舉報的本質屬性關涉到行政舉報的具體制度構建。行政舉報的性質更像是舉報人要求有權履行職責的行為，而有權機關的回應態度則亟待厘定。其中，行政機關的舉報處理（答復）行為值得推敲。有觀點從主體、職能及效果等要件入手，認為可以將舉報答復行為界定為行政法律行為。[23]有學者提出，行政行為或事實行為等單一視角尚不足以精確界定舉報處理行為的性質，應該進行區分化認定，從廣義和狹義的角度分階段去認定此行為屬性。[24]在具體的舉報領域，相關討論依然在延續。如在環境保護領域，有學者探討了舉報的公法性質及其司法保障論題。[25]只有明確了行政舉報相關行為的屬性，才有助于對后續糾紛提出針對性的方案。而在眾多的糾紛解決機制中，行政復議與行政訴訟是其中最為重要的兩個環節。如針對行政機關作出的舉報答復行為，可運用公法視角探討“舉報——答復”法律關系，繼而去判定此種關系是否屬于《中華人民共和國行政復議法》受案范圍以及如何判斷舉報人提起復議的規則。[26]在行政訴訟環節，舉報處理行為的可訴性以及舉報人原告資格是比較棘手的問題。關于原告資格，本文開篇部分已經有所涉及，主要是討論舉報人可否起訴行政機關。至于可訴性議題，主要還是可訴與否、如何判斷的問題。[27]此外，舉報類行政公益訴訟亦是一項有意思的研究課題。有觀點認為，有必要將公益類舉報事項納入檢察公益訴訟范圍，實現公益訴訟和私益訴訟之間功能的有效銜接。圍繞舉報行為衍生的糾紛解決和法律問題，迫切需要司法層面的司法技術及時跟進。

⒋內部舉報。內部舉報又稱為“吹哨人”制度或內部知情人舉報制度。內部舉報制度具有全面、準確、及時獲取信息的優勢，能夠及時發現有權機關不易察覺的危機。對此問題的研究同樣見諸于法學領域各個學科。在行政法領域，有學者以企業員工的內部舉報為事例，探究了公益性內部舉報的制度設計問題。[28]面對突發疫情，有論者立足于突發公共事件的特點，對于內部舉報制度構建的必要性、具體方略進行了闡釋，希冀形成“政府——公眾”的合作治理格局，由此實現國家應急治理的現代化。[29]當然，盡管內部舉報人熟悉部分信息，但終究不是專業人士，對于其反映的事項不宜作嚴格的要求。在市場監管領域，行政舉報是對市場監管流程的再造和監管體系的重塑。這項制度研究可從組織內部進行突破，將有利于提升行政機關外部監管的效能。問題在于，當前內部舉報的立法過于粗疏和雜亂，不利于輸出統一性的法律規則并助益提升監管效能，故應當從源頭的規范依據方面進行改進。

⒌舉報人保護。行政舉報主要是針對第三人的違法行為進行披露，舉報人事后可能遭受的打壓報復需要警惕，因而舉報人保護是一個關鍵性問題。有學者專門分析了國外的舉報人保護制度，建議重點加強對舉報的權利本位認知，加快推進專門立法，對制度執行進行查漏加固。[30]舉報人保護的具體對策是理論研究亟待解決的問題。具體來看，從案件來源、穩妥手段、法律方式等層面都有必要探討舉報人的保護措施。舉報人保護問題離不開行政機關的保障。行政執法管理活動中，行政機關非經法定程序不得公開舉報人的個人隱私，個人有權要求行政主體保密。從這一層面來說，可以強化行政機關以及其他主體對舉報人權益的保護意識。無論如何，行政機關對于舉報人保護所面臨的難點和困境，都是行政職能履行過程中無法回避的法律問題，必須盡快將保護措施予以落實。

⒍職業舉報人權利規制。舉報人與職業打假人密不可分，職業打假人在很多語境下也可以被稱為職業舉報人。有行政執法工作人員探究了廣告領域的職業舉報索償現象，并提出了應對的建議和措施。[31]職業舉報人在司法程序中的權利狀況離不開審慎的法律分析。在德國，面對舉報人可能的惡意舉報，聯邦勞動法院對主觀意圖的考量采用了比例原則，如果雇員向政府披露信息被認為與雇主的利益不相稱時才違反對雇主的忠實義務。換言之，法院將對雇員舉報可疑非法行為的自由與雇主的商業和財產利益加以權衡。[32]除此之外，可跳出限制職業舉報人起訴資格之傳統制度，運用起訴資格這一新型分析框架，探明法院規制職業打假人起訴資格的背后邏輯。[33]為避免職業舉報人的行為偏離舉報制度應有的功能軌道，未來需要從立法、行政、司法等多個法律層面對其進行規范與引導。

總之，創新社會治理體制、改進社會治理方式乃治國理政與法治社會建設的重大任務，行政舉報不啻為創新社會治理模式的有益手段，極大地激發了公眾參與社會治理的積極性，為行政機關規制社會失范行為提供了信息工具。因此，有必要從法學視角對行政舉報的學理基礎、規范依據、制度體系、運行實效以及優化策略展開全景式論述，直面實際問題，妥善處理好舉報人與行政機關間的合作關系，秉持社會共治理念而提出完善的創新思路。通過行政舉報的法治體系建設，助益構筑共建共治共享的社會治理新格局，推動行政舉報型社會治理模式的縱深發展。

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（責任編輯：苗政軍）

Analysis on the Concept of Administrative Reporting and

Related Legal Issues

Li Lingyun，Liu Futong

Abstract：Administrative reporting is a system category in which private subjects disclose illegal acts and other matters and are handled by administrative organs.It is different from the concepts of complaint， procuratorial reporting，discipline inspection and supervision reporting and so on.As an important form of public participation，this legal category is essentially an information regulation tool to assist or urge administrative organs to deal with social anomie.Administrative reporting not only provides a strong theoretical support for the public administrative activities of administrative organs，but also helps to innovate the social governance model and improve the efficiency of administrative supervision. In order to promote the in-depth development of the social governance model of administrative reporting，it is necessary to clarify the legal relationship contained in administrative reporting，enhance the degree of public-private cooperation between informants and administrative organs， and effectively solve the legal problems faced by them，such as attribute positioning， reporting reward，internal reporting， dispute resolution and so on.

Key words：administrative reporting;administrative legal system;public private partnerships;social governance