資本市場跨境誠信檔案管理探索

孫軍

摘？要：市場主體的商業信用是資本市場成長和繁榮的基礎，也是各國建設資本市場主體誠信檔案的目的所在。根據國家社會信用體系建設的總體要求，加強資本市場信用建設，已經成為我國建設高標準市場體系的重要內容。在我國資本市場快速發展、深度全球化的今天，誠信檔案建設應當聚焦跨境業務中的誠信信息，多方探索境外誠信信息的采信和管理，完善充實我國誠信檔案數據庫，以匹配我國資本市場國際化的信用建設之需。

關鍵詞：資本市場；誠信檔案；跨境數據

分類號：G271

Exploration of Cross-Border Credit Archives Management in Capital Market

Sun Jun

（School of Social Development of Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu 225002）

Abstract：The commercial credit of market entities is the foundation for the growth and prosperity of the capital market， and it is also the purpose of building credit archives for capital market entities in various countries. In accordance with the overall requirements for establishing national social credit system， strengthening construction of capital market credit has become an important part of high-standard market system. With the rapid development and deep globalization of the capital market， the construction of the credit archives should focus on and explore the acceptance methods of cross-border businesses credit information， improve and enrich the credit archives database， match the needs of credit construction in the internationalization of our countrys capital market.

Keywords：Capital Market； Credit Archives； Cross-Border Data

1？資本市場誠信檔案建設的必要性

資本市場，又稱長期資金市場，是以交易期限在1年以上的金融產品為對象的市場，是金融市場的重要組成部分。資本市場是服務于實體經濟部門資本運行的市場，在國民經濟和金融體系中占據基礎性地位。[1]隨著經濟全球化的深入，資本市場在經濟資源全球調配中具有舉足輕重的作用，而誠信檔案管理機制的建立是資本市場健康發展的重要條件。

1.1？誠信檔案建設是維護我國經濟安全和穩定的必然要求

資本市場是資金需求方、資金供給方以及中介機構共同構成的進行直接或間接融資的市場，因交易標的的特殊性與傳統市場相區別。資本市場供需雙方股權法律性質的復雜性決定了市場透明度天生不足，尤其是需方股權關系、實控關系等最為復雜，從而影響資金供給方的判斷。[2]市場中介機構通過對資本需求方進行財務審計、資產評估、法律盡調、信息披露等各項專業工作，將需求方信用狀況真實客觀地呈現給市場，以實現較好商業信用基礎和較高誠信水平對資本市場的支撐。基于此，資本市場主體之間及資本市場主體和監管部門之間也實現了信用信息共享和利用，緩和了投資者與資金需求方之間、監管部門與監管對象之間的信息不對稱，使相關主體的決策和活動建立在必要信息的基礎上。[3]1990年12月上海證券交易所正式掛牌成立，標志著我國真正意義上的資本市場開始形成。三十余年來，資本市場規模迅速擴大，市場定位逐漸清晰，圍繞服務實體經濟的本源不斷增強其促進資本形成、評估資本價值、優化資本配置等市場功能，為我國經濟社會持續健康發展提供了資本支持。但也不可否認，與西方發達國家相比，我國在規范資本市場管理方面還有很大的提升空間。近年來我國資本市場主體不規范、不誠信的事件時有發生，嚴重影響了市場的健康發展和國際信用。

1.2？誠信檔案建設是我國資本市場參與全球競爭的基礎

資本市場主要是通過采用商業化手段，并利用經濟運行規律，最大限度地實現市場內資本資源的調配，因此，參與主體越多，市場范圍越廣，可供調配的資本資源就越多，經濟效益就越大。縱觀全球資本市場發展趨勢，唯有健全與提升誠信檔案管理體系和機制才能使我國資本市場躋身世界前端，并由此提升我國資本市場的信用度和吸納能力。近年來，隨著國際貿易沖突加劇，國家和地區間針對跨境貿易采取各種限制、管制、制裁措施，資本市場也深受干擾，投資人更加趨向于誠信度高、運行規范的資本市場，這對我國資本市場走向世界提出了更高要求，必須依靠誠信檔案建設來規范資本市場的運行，提振投資者的信心。

2？我國資本市場誠信檔案建設實踐

近年來，我國證監會貫徹黨和國家關于加強信用體系建設的相關要求，不斷構建資本市場誠信法律制度體系、完善資本市場誠信檔案數據庫、強化誠信約束和激勵機制、加強部際聯動懲戒和協同監管力度，資本市場誠信體系建設取得顯著成效。[4]

早在 2007年，中國證監會就發布了《關于建立證券期貨市場誠信檔案有關事宜的通知》，資本市場首個統一的誠信檔案信息平臺于2008年正式建成，全面記錄了1998年證監會系統垂直管理后市場主體的違法違規和重大失信行為信息。[5]2011年，證監會升級建設資本市場誠信檔案數據庫，實現與中國人民銀行征信系統聯網并共享信息，在原來主要記錄市場機構和人員因違法違規被采取處罰處理和自律管理措施兩大類負面信息的基礎上，增加了主體基本信息、行政許可信息、監管關注信息、部際共享信息和媒體反映信息等5大類信息。[6]2012年中國證監會出臺《證券期貨市場誠信監督管理暫行辦法》，進一步夯實誠信檔案管理的法律基礎。截至2020 年末，誠信檔案數據庫共收錄主體信息100.95萬余條，包括市場機構7.86萬余家和相關從業人員93.09萬余人，涵蓋行政許可信息、監管執法信息、部際共享信息等。[7]

根據國家社會信用體系建設的總體要求和部署，厲行法治，加強資本市場信用建設，已經成為我國建設高標準市場體系的重要內容。[8]但隨著資本市場的快速發展，前期建成的誠信檔案庫在建設和管理水平上已經無法滿足市場信用支持的要求，且國際形勢急劇變化，更加凸顯管理短板，放大管理漏洞。《中國企業信用建設報告2018—2019》指出嚴重損害上市公司利益、損害中小股東合法權益，危害市場平穩運行，影響市場功能發揮和惡意制造市場恐慌情緒等四類資本市場嚴重違法違規案件。充實誠信檔案資源庫，提高誠信檔案建設管理水平已迫在眉睫。2021年7月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱“中辦、國辦《意見》”），重點提出要強化資本市場誠信監管，建立健全全國統一的資本市場誠信檔案，全面記錄資本市場參與主體誠信信息。這是我國第一次從中辦、國辦的高度，聯合發文要求打擊證券違法活動、規范證券市場，必將對我國資本市場誠信檔案的建設和管理產生深遠影響。

3？資本市場誠信檔案建設新問題——跨境誠信信息管理

3.1？資本市場主體跨境業務誠信檔案缺失

我國資本市場誠信檔案管理工作起步較晚，雖然探索和充實工作一直堅持不懈，但在資本市場規模快速擴張、容量急速增長、范圍迅速全球化的同時，誠信檔案建設無論是內容廣度深度還是管理力度，都還無法與之匹配，尤其是跨境業務中產生的誠信信息的管理。由于資本市場主體跨境主業運營的合法性、財務報表合并的合規性、信息披露的規范性及全面性等構成誠信檔案核心內容，這些風險一旦發生，會對資本市場產生深刻動蕩的災難性影響。

長期以來，我國對市場主體跨境業務運營的誠信管理比較薄弱。2020年，我在美上市公司瑞幸咖啡遭國際知名做空機構美國渾水公司調查，不僅造成股票連續暴跌，更是連帶大批中概股遭遇做空，更招致美國監管機構對中概股公司的強制審查。[9]更為甚者，在瑞幸咖啡事件中，美國渾水公司調查的重點幾乎全部發生在中國境內，覆蓋中國38個城市。而我國有關主管部門在美國證監會調查乃至起訴瑞幸咖啡后，才匆忙啟動了國內調查。

另外，通過中國證監會每年公布20起典型違法案例可以看出，我國對資本市場主體跨境違法的追查類型、追責深度都還比較有限。如在2019年典型違法案例中，涉及境外違法的僅有2起，而且還只是在境外非法操縱市場的手段單一、性質普通的案件。[10]而在2020年20起典型案件中，僅有1起與境外業務收入有關。[11]這幾起案例從犯罪手段、危害程度、社會影響等方面均遠遜于瑞幸咖啡，追查難度更是相差極大。可見，我國誠信檔案管理中的跨境業務內容還有待加強。

3.2？跨境數據保護體系不完善

隨著信息技術的發展，資本市場的跨境行為正快速轉向數據化，跨境信息傳遞以數據形式加速流動。由于數據跨境流動涉及國家主權、經濟安全、個人隱私等多個方面，各國已紛紛制定相關規則來保障跨境數據安全問題，如：瑞典1973年制定的限制數據跨境流動的規則、歐盟1995年制定的《個人數據保護指令》等。而我國的數據保護制度體系建設較為落后，數字環境下的信息安全問題一度只依靠《檔案法》《保密法》等幾部法律勉強維護，造成我國數據跨境管理局面頗為被動。2002年美國頒布《薩班斯法案》（全稱《上市公司會計改革與投資者保護法案》，簡稱SOX法案）后，美國公眾公司會計監督委員會（Public Company Accounting Oversight Board，簡稱PCAOB）屢屢要求會計師機構提供我國赴美上市公司的審計工作底稿，而我國對審計工作底稿的性質、密級以及提供程序等的規定不夠清晰，導致會計師機構無所適從，國家數據安全受到威脅。直到2009年，中國證監會、國家保密局、國家檔案局聯合出臺了《關于加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定》，要求“在境外發行證券與上市過程中，提供相關證券服務的證券公司、證券服務機構在境內形成的工作底稿等檔案應當存放在境內”，才使得審計底稿的存放和提供要求有據可依。

2015年5月，財政部《會計師事務所從事中國內地企業境外上市審計業務暫行規定》明確了境外會計師事務所須與中國內地會計師事務所合作開展業務，在境內形成的審計工作底稿必須由中國內地會計師事務所存放在境內，境外司法部門或監管機構需調閱審計工作底稿的，應按照境內外監管機構達成的監管協議執行。

近年來我國逐步完善跨境數據保護立法體系建設，《網絡安全法》《個人信息保護法》等法律陸續頒布實施。此次中辦、國辦《意見》中明確提出“完善數據安全、跨境數據流動、涉密信息管理等相關法律法規。抓緊修訂關于加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定，壓實境外上市公司信息安全主體責任。”這足以說明，資本市場跨境數據保護的重要性，其管理必將成為今后誠信檔案管理的新焦點。

3.3？境外誠信信息采信難

資本市場主體的誠信信息體現在主體行為的各個階段。瑞幸咖啡財務造假事件爆發后，除了美國證券交易委員會（即SEC）對其展開調查、指控和處理，也引起中國證監會、銀保監會和財政部等機構的關注，并紛紛啟動調查。2020年9月市場監管總局及上海、北京市場監管部門對瑞幸咖啡（中國）有限公司、瑞幸咖啡（北京）有限公司及事件關聯公司作出行政處罰決定，合計罰款6100萬元。雖然公開信息尚不能確定瑞幸咖啡在美納斯達克上市主體與其在我國國內關聯企業之間是否存在控制關系，但從中美兩國對其提出的指控和給予的處罰均基于其財務造假的情況來看，瑞幸咖啡境內外關聯企業在財務報表內是并表處理的，因此在境內外的違法違規行為屬同一財務行為。所以，資本市場主體的跨境業務在境內外均會產生誠信信息，且這些信息相互間有密切的關聯性。因此，資本市場主體的境外誠信信息必須成為我國誠信檔案有效組成部分，以支持資本市場良性發展。但由于誠信信息的認定基本都涉及管轄權、調查權、裁判權等，大部分屬于國家主權范疇，直接采信境外誠信信息等于承認境外主權裁判結果，與我國堅持的雙邊司法協助原則不符。且我國對外管轄秉持必要有限的原則，不能對發生在境外的誠信行為進行徹底、完整的調查，也就無法獨立自主地作出可以錄入檔案的結論。從前述瑞幸咖啡處罰情況就可以看出，我國市場監管總局、證監會等機構的處罰是基于對瑞幸咖啡關聯企業在我國境內違規行為的獨立調查而作出的，而不是基于美國證監會的調查和認定。因此，境外誠信信息如何采信是完善我國資本市場誠信檔案管理的一個難點。

4？資本市場跨境誠信檔案管理探索

中辦、國辦《意見》強調對資本市場數據安全、數據跨境流動問題的關切，也對當前相關焦點和難點問題提出探索方向，筆者認為，可以從以下幾個方面加強跨境誠信檔案管理。

4.1？將跨境數據納入資本市場主體誠信檔案范疇

由于在資本市場中，中介機構執業行為跨境、數據跨境、影響跨境等已是常態，誠信檔案的管理也應確定合理有效的跨境監管內容和方式。筆者認為，必須將資本市場跨境業務所涉及的數據依法分類分級，在跨境數據安全流動和資本市場有效運作之間設定合理的指數標準和管理流程，并將市場主體的執行情況有效體現在誠信檔案管理體系中，用嚴謹的誠信檔案公示流程和嚴格的追責機制倒逼市場主體重視誠信，從而提升我國資本市場誠信檔案管理的可信度和權威性。

4.2？強化中介機構跨境業務誠信檔案建設

2001年11月安然（Enron）公司破產案、2002年1月美國環球電訊公司破產案和2002年7月世界通訊（Worldcom）公司破產案的接連爆發，以及相關企業財務造假丑聞事件嚴重影響了美國乃至世界資本市場的穩定，重創了投資者對資本市場的信心，促成了美國針對資本市場中介機構管理的《薩班斯法案》的迅速出臺。2020年中概股事件后，美國頒布了《外國公司問責法》，升級了對外國會計師事務所的監管措施。由此，美國證監會以在美國上市公司為連接點，將美國境外的會計師機構納入其管轄范圍，計入其誠信檔案管理系統。美國出臺的《薩班斯法案》《外國公司問責法》中均強化了對資本市場中介機構誠信檔案的要求，抓住了資本市場誠信管理的核心，有力扼制了資本市場誠信度的下滑，有助于恢復投資人的信心，在實施過程中也取得了良好的效果。雖然美國不符合國際法原則的執法范圍和過度干預中介機構專業工作限度的做法引起各國政府以及資本市場的普遍不滿，但客觀上的確使資本市場產生了謹小慎微、嚴格守法的氛圍，甚至一些自覺嚴重違規、難逃追責的企業陸續退出美國資本市場。我國可以借鑒此類經驗，將中介機構作為誠信管理的重點，持續增加對中介機構執業情況進行審查的深度和廣度，重點加強中介機構誠信檔案建設，從而提升資本市場誠信檔案的管理水平。

4.3？探索境外誠信信息采信新方式

我國一貫秉持的雙邊司法協助原則固然充分體現了國家之間的平等和尊重，但不可否認的是由此而導致的冗長低效已難與數字時代信息快速流轉的實際相符合。中辦、國辦《意見》在強調“加強跨境信息提供機制與流程的規范管理。堅持依法和對等原則，進一步深化跨境審計監管合作”的同時，也提出“探索加強國際證券執法協作的有效路徑和方式，積極參與國際金融治理，推動建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執法聯盟”。筆者認為，對于境外誠信信息的采信程序，可以探索多種方式，如在我國參與的區域條約范圍內（如ICAP、一帶一路等），通過一定的程序技術安排，實現條約國之間的互認；對于國際公認的有很高權威性的機構的評級、認證結果，可以安排境內復核程序，復核通過后納入誠信檔案。總之，在當前全球化受阻、國際貿易沖突加劇、國際監管呈碎片化趨勢的情況下，以互利合作的方式，靈活務實地嘗試在各個區域、領域有所突破是實現我國資本市場誠信檔案管理水平全面提升的主要探索和實踐方向。

注釋與參考文獻

[1]王國剛.資本市場導論（上）（第二版）[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：33-35.

[2]易貳，盧海洋.資本市場以信息披露為中心的法律邏輯探討——以市場主體為視角？[J].山東農業工程學院學報，2020（9）：77-80.

[3][8]王偉.資本市場信用建設應把握四個關鍵[N].中國證券報，2021-08-02（03）.

[4][7]焦津洪.誠信建設夯實資本市場穩定健康發展基石[J]中國信用，2021（2）：13-16.

[5]中國證監會.資本市場統一誠信數據庫正式運行[EB/OL].[2021-？ 09-02]？http：//www.csrc.gov.cn/ pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201408/ t20140808_258971.html.

[6]中國證監會.中國證券監督委員會公告[Z].2011（9）：132-133.

[9]廖賢鑫，薛同欣，等.資本市場做空機制分析——基于渾水做空“瑞幸咖啡”的案例研究[J].國際商務財會，2021（2）：？42-45.

[10]中國證監會.2019年證監稽查20起典型違法案例[EB/OL].[2021-？ 09-02]http：//www.csrc.gov.cn/ pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/202005/ t20200509_376093.html.

[11]中國證監會.2020年證監稽查20起典型違法案例[EB/OL].[2021-？ 09-02]http：//www.csrc.gov.cn/ pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/202101/ t20210129_391611.html.